美《關(guān)于成立外國參與美國電信服務(wù)業(yè)審查委員會(huì)行政令》簡析

劉金芳 齊越

摘 ? 要：文章旨在對(duì)美國總統(tǒng)特朗普2020年4月4日發(fā)布的《關(guān)于成立外國參與美國電信服務(wù)業(yè)審查委員會(huì)行政令》（以下簡稱行政令）的主要內(nèi)容、特點(diǎn)和影響進(jìn)行分析，通過對(duì)“外國參與美國電信服務(wù)業(yè)審查委員會(huì)”職能及組成、審查啟動(dòng)條件、審查時(shí)限、審查結(jié)論及后期監(jiān)管等方面的研究，發(fā)現(xiàn)三個(gè)特點(diǎn)：一是被審查企業(yè)提供的信息可被美國政府部門間共享;二是國家情報(bào)總監(jiān)為審查委員會(huì)提供情報(bào)支撐;三是行政令強(qiáng)調(diào)多部門協(xié)同配合。行政令影響較大：審查委員會(huì)將審查范圍從新申請(qǐng)的電信服務(wù)許可證擴(kuò)展到現(xiàn)有許可證，我國企業(yè)在美開展的電信業(yè)務(wù)將面臨著更大的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞：美國;審查;委員會(huì);FCC;國家安全

中圖分類號(hào)： TN915.08 ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

1 引言

2020年4月4日，美國總統(tǒng)特朗普依據(jù)美國憲法和《美國法典》第3編第301條等法律，發(fā)布了《關(guān)于成立外國參與美國電信服務(wù)業(yè)審查委員會(huì)行政令》。行政令強(qiáng)調(diào)美國電信網(wǎng)絡(luò)的安全性、完整性和可用性對(duì)美國國家安全和執(zhí)法利益至關(guān)重要，并成立“外國參與美國電信服務(wù)業(yè)審查委員會(huì)”（以下簡稱審查委員會(huì)），以協(xié)助美國聯(lián)邦通信委員會(huì)（FCC）對(duì)參與美國電信服務(wù)行業(yè)的外國企業(yè)開展審查。

美國政府曾成立了一個(gè)名為“電信小組”（Team Telecom）的跨部門組織，對(duì)FCC接收到的電信服務(wù)許可證申請(qǐng)進(jìn)行審查，審查范圍涉及外資電信運(yùn)營商在美的電信服務(wù)許可、海纜登錄許可、移動(dòng)通信服務(wù)許可和衛(wèi)星通信服務(wù)許可等。2019年該組織曾以國家安全為由，建議FCC拒絕中國移動(dòng)美國子公司的電信服務(wù)許可申請(qǐng)，終止鵬博士公司參與中美合作的跨太平洋海底光纜項(xiàng)目。新的行政令將電信小組的審查機(jī)制公開化，并明確給予相關(guān)部門的授權(quán)。

2 主要內(nèi)容

2.1 審查委員會(huì)的職能和組成

2.1.1審查委員會(huì)的職能

審查委員會(huì)職能：一是對(duì)于新申請(qǐng)?jiān)S可證和現(xiàn)有許可證，審查其是否給美國國家安全和執(zhí)法利益帶來風(fēng)險(xiǎn);二是為避免新申請(qǐng)?jiān)S可證帶來的風(fēng)險(xiǎn)，審查委員會(huì)將向FCC建議撤銷新申請(qǐng)、拒絕新申請(qǐng)，或在符合緩解措施的前提下批準(zhǔn)新申請(qǐng);為避免現(xiàn)有許可證帶來的風(fēng)險(xiǎn)，審查委員會(huì)將向FCC建議通過緩解措施繼續(xù)持有許可證，或吊銷許可證。

2.1.2 審查委員會(huì)成員和顧問

審查委員會(huì)成員主要包括司法部長、國防部長、國土安全部長以及總統(tǒng)指定的行政部門負(fù)責(zé)人或總統(tǒng)助理;司法部長擔(dān)任審查委員會(huì)主席。審查委員會(huì)顧問包括國務(wù)卿、財(cái)政部長、商務(wù)部長、管理和預(yù)算辦公室主任、美國貿(mào)易代表、國家情報(bào)總監(jiān)、總務(wù)署署長、總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理、總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)政策助理、科技政策辦公室主任、經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)主席以及總統(tǒng)確定的總統(tǒng)助理。

2.1.3 審查委員會(huì)內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制

一是審查委員會(huì)主席可根據(jù)成員單位的法定權(quán)限，酌情指定一名或多名成員牽頭承擔(dān)委員會(huì)的部分責(zé)任，要求新申請(qǐng)?jiān)S可證企業(yè)或現(xiàn)有許可證企業(yè)提供審查所需的必要材料;與審查委員會(huì)其他成員協(xié)商，酌情確定新申請(qǐng)?jiān)S可證或現(xiàn)有許可證給美國的國家安全或執(zhí)法利益帶來的風(fēng)險(xiǎn);與審查委員會(huì)主席協(xié)調(diào)，提出緩解措施，避免給美國國家安全或執(zhí)法利益帶來的風(fēng)險(xiǎn);就緩解措施與新申請(qǐng)?jiān)S可證企業(yè)或現(xiàn)有許可證企業(yè)進(jìn)行溝通;建議FCC將緩解措施作為許可的條件，審查委員會(huì)將對(duì)取得許可證的企業(yè)進(jìn)行后期監(jiān)督。

二是審查委員會(huì)主席或授權(quán)牽頭成員，可代表審查委員會(huì)與FCC及被審查企業(yè)溝通。

三是審查委員會(huì)主席或牽頭成員應(yīng)當(dāng)向?qū)彶槲瘑T會(huì)充分通報(bào)其代表審查委員會(huì)所開展的活動(dòng)，并在采取任何重大行動(dòng)前與審查委員會(huì)協(xié)商。

2.2 審查啟動(dòng)條件

為判定新申請(qǐng)?jiān)S可證及現(xiàn)有許可證是否會(huì)對(duì)美國國家安全或執(zhí)法利益構(gòu)成風(fēng)險(xiǎn)，審查委員會(huì)將啟動(dòng)審查。審查啟動(dòng)條件包括兩個(gè)：一是審查委員會(huì)將審查FCC轉(zhuǎn)交的許可證的新申請(qǐng)或許可證的轉(zhuǎn)讓申請(qǐng);二是審查委員會(huì)成員將通過投票決定是否對(duì)現(xiàn)有許可證發(fā)起審查。

2.3 審查時(shí)限

在FCC將申請(qǐng)?jiān)S可證轉(zhuǎn)交審查委員會(huì)后，審查委員會(huì)將對(duì)申請(qǐng)進(jìn)行初步審查。初步審查應(yīng)在申請(qǐng)?jiān)S可證企業(yè)按要求提供信息之日起120天內(nèi)之完成。如果審查委員會(huì)確定批準(zhǔn)申請(qǐng)不會(huì)給國家安全或執(zhí)法利益帶來風(fēng)險(xiǎn)，或者標(biāo)準(zhǔn)的緩解措施能減輕對(duì)國家安全或執(zhí)法利益的任何風(fēng)險(xiǎn)，形成相關(guān)審查結(jié)論，通過初步審查。如果審查委員會(huì)認(rèn)為國家安全或執(zhí)法利益的風(fēng)險(xiǎn)無法通過標(biāo)準(zhǔn)的緩解措施來解決時(shí)，則將會(huì)啟動(dòng)二次審查，同時(shí)主席應(yīng)將需要進(jìn)行二次審查的決定通知FCC。二次審查應(yīng)在90天內(nèi)完成。如果初次審查或二次審查中，申請(qǐng)?jiān)S可證企業(yè)未按要求提供信息，審查委員會(huì)可延長審查期限，也可直接建議FCC撤回申請(qǐng)。

對(duì)現(xiàn)有許可證的審查，行政令并未明確其時(shí)限。

2.4 審查結(jié)論

對(duì)于新申請(qǐng)?jiān)S可證的審查結(jié)論包括三個(gè)方面：一是告知FCC，相關(guān)申請(qǐng)不會(huì)給國家安全帶來風(fēng)險(xiǎn)（審查委員會(huì)不會(huì)提出任何建議）;二是建議FCC拒絕申請(qǐng);三是建議FCC在申請(qǐng)?jiān)S可證企業(yè)遵守緩解措施條件下授予許可。對(duì)于現(xiàn)有許可證的審查結(jié)論包括：一是維持現(xiàn)有許可證（不采取任何行動(dòng)）;二是建議FCC按審查委員會(huì)提出的緩解措施條件修改許可證;三是建議FCC撤銷現(xiàn)有許可證。

形成審查結(jié)論需經(jīng)過三個(gè)步驟：第一步，審查委員會(huì)成員依據(jù)審查程序，盡力就審查結(jié)論協(xié)商達(dá)成一致意見，否則以多數(shù)票決定審查結(jié)論;第二步，如審查委員會(huì)最終形成拒絕申請(qǐng)、撤銷許可證、提出風(fēng)險(xiǎn)緩解措施等負(fù)面的審查結(jié)論，審查委員會(huì)主席應(yīng)通知審查委員會(huì)顧問，向他們提供相關(guān)評(píng)估分析。在通知之日起21天內(nèi)，審查委員會(huì)顧問應(yīng)告知主席是否提出反對(duì)意見;第三步，若審查委員會(huì)顧問提出反對(duì)意見，則由審查委員會(huì)成員和審查委員會(huì)顧問指定的負(fù)責(zé)人進(jìn)行協(xié)商，如達(dá)成共識(shí)可直接形成結(jié)論，如果審查委員會(huì)成員和審查委員會(huì)顧問指定的負(fù)責(zé)人未達(dá)成共識(shí)，則主席應(yīng)在30天內(nèi)將此問題提交審查委員會(huì)成員和審查委員會(huì)顧問，以解決任何異議。如果審查委員會(huì)成員和審查委員會(huì)顧問無法通過上述程序達(dá)成共識(shí)，審查委員會(huì)成員將再次以多數(shù)票形成審查結(jié)論，平票時(shí)則由主席確定結(jié)論。主席應(yīng)在投票形成結(jié)論后，7天內(nèi)將相關(guān)結(jié)論及審查委員會(huì)成員、顧問的反對(duì)意見告知總統(tǒng)。

審查委員會(huì)的審查結(jié)論將以建議形式通過美國國家電信和信息管理局反饋給FCC。

2.5 風(fēng)險(xiǎn)緩解措施的監(jiān)測(cè)

審查委員會(huì)可基于國家安全風(fēng)險(xiǎn)的分析提出風(fēng)險(xiǎn)緩解措施，書面告知被審查企業(yè)，并建議FCC在企業(yè)遵守緩解措施前提下，授予其許可證或修改現(xiàn)有許可證。

審查委員會(huì)將酌情與FCC協(xié)商，研究監(jiān)測(cè)緩解措施的方法。在審查委員會(huì)主席要求下，國家情報(bào)總監(jiān)將提供與風(fēng)險(xiǎn)緩解措施執(zhí)行、合規(guī)監(jiān)控有關(guān)的威脅分析，同時(shí)審查委員會(huì)成員和審查委員會(huì)顧問也將監(jiān)測(cè)相關(guān)緩解措施的執(zhí)行情況。如審查委員會(huì)裁定現(xiàn)有許可證企業(yè)沒有遵守緩解措施，也沒有采取有效地整改措施，審查委員會(huì)將向FCC提交報(bào)告。

3 特點(diǎn)

3.1 被審查企業(yè)提供的信息可被美國政府部門間共享

審查委員會(huì)可根據(jù)需要，從新申請(qǐng)?jiān)S可證企業(yè)、現(xiàn)有許可證企業(yè)及其他政府機(jī)構(gòu)中查找信息，但行政令沒有明確被審查企業(yè)需要提供的具體信息內(nèi)容。

審查委員會(huì)要求被審查企業(yè)提供的信息，可被美國政府機(jī)構(gòu)共享。例如，審查委員會(huì)可將這些信息用于司法程序和執(zhí)法行動(dòng)，用于美國外國投資委員會(huì)的審查，還可由審查委員會(huì)主席酌情決定提供給其他政府部門。

3.2 國家情報(bào)總監(jiān)提供威脅分析報(bào)告作為情報(bào)支撐

對(duì)于每一項(xiàng)審查，國家情報(bào)總監(jiān)應(yīng)綜合情報(bào)界的意見，在審查委員會(huì)主席提出要求后30天內(nèi)（不晚于被審查單位提交對(duì)相關(guān)問題的答復(fù)后30天），向?qū)彶槲瘑T會(huì)出具書面評(píng)估報(bào)告，說明批準(zhǔn)新申請(qǐng)?jiān)S可證或維持現(xiàn)有許可證對(duì)美國國家安全利益造成的任何威脅。審查委員會(huì)主席可要求補(bǔ)充相關(guān)情報(bào)，國家情報(bào)總監(jiān)辦公室將給予持續(xù)的情報(bào)支撐。

3.3 行政令執(zhí)行強(qiáng)調(diào)多部門協(xié)同配合

一是司法部向?qū)彶槲瘑T會(huì)提供審查所需的資金和行政支持。各政府部門的負(fù)責(zé)人在法律允許范圍內(nèi)，提供執(zhí)行行政令所需的資源和信息，并指定人員履行相關(guān)職責(zé)。

二是自行政令發(fā)布起90天內(nèi)，審查委員會(huì)各成員與國家情報(bào)總監(jiān)應(yīng)簽署一份諒解備忘錄，說明行政令的執(zhí)行計(jì)劃。備忘錄應(yīng)列出可能對(duì)被審查企業(yè)提出的要求、審查所需的材料、標(biāo)準(zhǔn)化的風(fēng)險(xiǎn)緩解措施，及給審查委員會(huì)成員授權(quán)的程序等。

三是審查委員會(huì)主席將與成員和顧問協(xié)調(diào)，每年向總統(tǒng)提交一份行政令執(zhí)行報(bào)告，并提出有關(guān)政策、行政或立法提案的建議。

4 影響

4.1 審查范圍從新申請(qǐng)的電信服務(wù)許可證擴(kuò)展到現(xiàn)有許可證

行政令建立的“外國參與美國電信服務(wù)業(yè)審查委員會(huì)”延續(xù)了過往“電信小組”的角色，公開資料顯示，美國“電信小組”進(jìn)行的審查覆蓋了FCC幾乎所有的電信服務(wù)許可證，甚至包括美國電信領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、電信企業(yè)重組和并購等活動(dòng)。例如，電信小組對(duì)中國移動(dòng)美國公司申請(qǐng)214牌照進(jìn)行了長達(dá)3年的審查后，最終于2019年5月正式否決了該申請(qǐng)。同樣受到審查影響的還包括鵬博士與谷歌等美國公司合作的“太平洋之光”海底光纜項(xiàng)目?？梢哉f，該小組是藏在FCC背后的一個(gè)隱形的權(quán)力機(jī)構(gòu)，對(duì)美國信息通信領(lǐng)域的安全審查具有絕對(duì)話語權(quán)。根據(jù)本行政令，審查委員會(huì)的審查范圍已從新申請(qǐng)的電信服務(wù)許可證擴(kuò)展到現(xiàn)有許可證。

4.2 我國企業(yè)在美開展的電信業(yè)務(wù)將面臨更大的潛在風(fēng)險(xiǎn)

隨著行政令的發(fā)布，審查委員會(huì)正式走到臺(tái)前，大量中國企業(yè)在美開展的電信業(yè)務(wù)將面臨更大的潛在風(fēng)險(xiǎn)。2020年4月9日，審查委員會(huì)成員（包括美國司法部、國土安全部、國防部、商務(wù)部和美國貿(mào)易代表辦公室）對(duì)中國電信（美國）公司一致建議FCC撤銷并終止對(duì)其在美的國際電信服務(wù)牌照（214牌照）。2020年4月24日，F(xiàn)CC以國家安全理由審查并要求中國電信美洲公司、中國聯(lián)通美洲公司、太平洋網(wǎng)絡(luò)及其子公司ComNet等4家中資電信服務(wù)公司，在30日內(nèi)說明不應(yīng)吊銷其在美業(yè)務(wù)運(yùn)營資質(zhì)的理由。

5 結(jié)束語

新成立的“外國參與美國電信服務(wù)業(yè)審查委員會(huì)”繼承了以往“電信小組”的審查職能，是近期美國密集出臺(tái)審查政策的延續(xù)。針對(duì)外國企業(yè)參與美國電信服務(wù)業(yè)的審查，將會(huì)對(duì)我國部分電信企業(yè)在美業(yè)務(wù)產(chǎn)生較大影響，相關(guān)企業(yè)應(yīng)予以關(guān)注，防范美國審查政策帶來的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。

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