政府績效信息：現(xiàn)狀評價、熱點剖析與前景展望*

曹 靚 徐艷晴

(海南大學 政治與公共管理學院，海南 ?？?570228)

引言

自黨的十七大推行政府績效管理，到十八大和十九大嚴格要求與全面實施后，績效管理逐漸成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。政府績效評估是績效管理的有機組成部分，負責對政府績效信息進行搜集、處理和應用。因此，政府績效信息是滲透在績效評估過程中的重要數(shù)據(jù)與中介要素。然而，目前政府績效信息出現(xiàn)的失真、不透明、不完整等問題已成為世界范圍內的普遍現(xiàn)象，極易導致績效管理出現(xiàn)決策失誤、問責和激勵失靈、資源非優(yōu)化配置等諸多負面效應?？梢?，政府績效信息對政府績效管理的效果有著舉足輕重的影響，績效信息質量的重要性不言而喻。

隨著國內學界對政府績效信息相關研究的日益關注，不同學者各抒己見。從研究內容來看，主要涉及信息失真、地方政府、績效評估、績效管理等領域內容[1-7]；從研究方法來看，主要運用問卷調查、案例研究、特定評估方法等手段進行分析[8-11]；從研究綜述來看，有學者從使用概念、類型、影響因素、結果變量、作用機制及研究趨勢幾大方面，系統(tǒng)梳理了國內政府績效信息的使用情況，并在此基礎上構建了可供擴展和深化研究的系統(tǒng)模型[12]。也有學者對政府績效信息的獲取、使用與公開制度進行研究，分析了兩大決定性因素及評估程序對績效信息獲取產生的影響[13]。還有學者從制度經(jīng)濟學[14]和國外視角[15]對政府績效信息進行全面研究，并進一步提出了完善的建議。

通過以上文獻回顧，發(fā)現(xiàn)目前關于政府績效信息的研究大多基于單一視角，其中側重績效評估和績效管理的文獻汗牛充棟，為政府績效信息的相關知識提供了豐富的理論支撐。而專門針對政府績效信息進行全面分析的研究為數(shù)不多，量化分析更加屈指可數(shù)，未能更加直觀地展現(xiàn)政府績效信息的研究現(xiàn)況。因此，文章對政府績效信息的相關文獻進行系統(tǒng)化梳理，運用可視化計量分析方法，揭示其研究現(xiàn)狀、研究熱點與前沿動態(tài)，為政府績效信息相關研究提供參考。

一、數(shù)據(jù)來源和研究方法

(一)數(shù)據(jù)來源

本文的數(shù)據(jù)來源于CAJD數(shù)據(jù)庫(中國學術期刊網(wǎng)絡出版總庫)。首先以“政府績效信息”為主題詞進行精確檢索，來源類別為核心期刊，檢索時間截至2020年2月20日，共獲得339條文獻記錄。其次，以人工篩選主題高相關性文獻的方式進行二度篩選，且為保證每條樣本數(shù)據(jù)都有全面的變量信息，手動剔除相關無效文獻，最終獲得124條與政府績效信息主題相關性較高的文獻記錄。最后，將這124條數(shù)據(jù)轉化成CiteSpace可識別的格式與編碼，并進一步處理，以便更科學地揭示政府績效信息的研究現(xiàn)狀與熱點，并準確把握該領域的前沿動態(tài)。

(二)研究方法

如今是大數(shù)據(jù)和信息化時代，各領域多種類的知識內容呈現(xiàn)出爆發(fā)式增長，因此，本文選用知識圖譜這一方式，運用可視化技術對知識資源進行深度挖掘、分析并繪制圖譜，展現(xiàn)知識之間的內在結構和相互聯(lián)系。本文使用CiteSpace5.6.R2版本的軟件進行可視化分析，該軟件是由美國德雷塞爾大學陳超美教授基于Java語言而開發(fā)的文獻可視化分析工具[16]，已經(jīng)廣泛運用于信息科學和計算機科學等多種領域[17]。運用此軟件，通過對作者和機構進行分析，得知政府績效信息研究領域的高產作者與主要機構；通過關鍵詞的共現(xiàn)和聚類圖譜分析揭示該領域的研究熱點；通過對突現(xiàn)詞的檢測，洞察該領域的前沿趨勢與最新動態(tài)。

二、研究現(xiàn)狀

(一)文獻數(shù)量

文獻的總體趨勢可以反映出該領域文獻研究的歷史狀況及其發(fā)展趨勢。如圖1所示，檢索發(fā)現(xiàn)，政府績效信息相關高質量文獻最早發(fā)表于2003年，共經(jīng)歷了2008、2012和2017年三個大波峰與2006年一個小波峰。結合我國政府績效信息的實踐經(jīng)歷來看，2003年黨的十六屆三中全會提出要建立預算績效評價體系，正確與科學地看待政績。自此服務于績效評價的政府績效信息研究開始興起，直至2006年一直呈遞增趨勢。2008年十七屆二中全會提出，要推行政府績效管理和行政問責制度，建立科學合理的績效評估指標體系及評估機制，亟須對政府績效信息進行全面搜集、正確處理和科學應用。因此，2008年文獻數(shù)量達到12篇。但此后開始呈現(xiàn)出小幅下降。2012年十八大報告中提出推進績效管理和信息公開后，進一步推動了績效管理工作，政府績效信息相關研究日漸豐富，因此2012年的文獻數(shù)量達到13篇。此后又有小幅下跌。2017年十九大報告指出要全面推進績效管理，統(tǒng)籌績效信息化的基礎設施，因此，2017年的文獻數(shù)量達到15篇。綜上所述，政府績效信息的文獻數(shù)量與發(fā)展趨勢同我國政府績效信息的實踐發(fā)展路徑幾乎吻合。

圖1 2003—2019年政府績效信息相關文獻總體趨勢

(二)作者與機構

核心作者與主要機構是對該研究領域學術貢獻和影響地位的直觀反映，因此，本文對政府績效信息高相關研究中至少發(fā)文3篇以上的核心作者和發(fā)文數(shù)量排在前10位的主要機構進行了梳理。如表1所示，至少發(fā)文3篇以上且為第一作者的只有10人，數(shù)量并不是很多，意味著多數(shù)作者“淺嘗輒止”，沒有給予持續(xù)性關注。主要機構中，蘭州大學管理學院為政府績效信息研究領域的高產機構，可見其在該領域已擁有一席之地，成為影響力較高的主要機構。

表1 核心作者與主要機構文獻數(shù)量

通過對核心作者的梳理，可以把握推動該領域學術創(chuàng)新及發(fā)展的骨干力量，而核心作者間的合作網(wǎng)絡能夠體現(xiàn)該領域研究的共同特征與發(fā)展規(guī)律。因此，在CiteSpace中選擇Author這一Node Types，將Years Per Slice設為7，運行后得到148個節(jié)點、112條連線。如圖2所示，可以看到政府績效信息研究主要有5大合作網(wǎng)絡，其中核心作者的最大合作網(wǎng)絡為以吳建南和包國憲為中心，楊宇謙、胡春萍、孟凡蓉、王學軍及史傳林等諸多作者合作形成的，此外，五人間和四人間的合作網(wǎng)絡各為一組，三人間的合作網(wǎng)絡為兩組。其中顏色越深說明合作越早，連線越粗說明合作頻次越高。

圖2 政府績效信息核心作者合作網(wǎng)絡圖譜

由核心作者的合作網(wǎng)絡可以看出，作者之間的聯(lián)系程度較為緊密，早期合作情況較為頻繁。深入挖掘核心作者間的主要合作文獻發(fā)現(xiàn)，只有少數(shù)作者運用了問卷調查或實驗方法，如徐艷晴和周至忍[3]；部分作者運用了案例研究。此外仍有不少文獻以案例研究涉及了特定地方政府、特定領域(GDP、環(huán)保、公民滿意度)或特定評估方式(萬人評政府、行風評議、專項評比)等方面，但案例基礎上的薈萃分析和概化不足，此后仍有較大的提升空間。

三、研究熱點

(一)關鍵詞共現(xiàn)分析

高頻關鍵詞作為某一研究領域的風向標，不僅能夠反映該領域研究的熱點和核心，更能反映出該領域研究的精髓。因此，在CiteSpace中選擇Keyword這一Node Types，將Years Per Slice設為1，最低頻次e設為2，運行后得到18個節(jié)點、14條連線。如圖3所示，從節(jié)點來看，政府績效信息領域中節(jié)點較大的關鍵詞有“績效評估”(26次)、“政府績效評估”(19次)、“政府績效”(15次)；節(jié)點相對較大的關鍵詞有“地方政府”(13次)、“政府績效管理”(10次)、“績效信息”(6次)；還包括“公眾參與”“博弈行為”“信息失真”“第三方評估”“大數(shù)據(jù)”“服務型政府”“公共受托責任”和“鏈式工具”等節(jié)點頻次均為2次的詞語?？梢钥闯?，政府績效評估是重點研究領域，利用大數(shù)據(jù)等手段對政府績效信息進行搜集和處理，并進行第三方評估，同時也發(fā)現(xiàn)了績效信息中存在的信息失真等問題。從連線來看，顏色越深意味著關聯(lián)年份越早，線條越粗說明關聯(lián)次數(shù)越多。從圖3中可以看到“政府績效評估”與“服務型政府”“第三方評估”“鏈式工具”間有較粗的連線，分別為粉色、橘色和黃色，與“績效信息”連線為較細的橘色。將關鍵詞各自定位到共同出現(xiàn)的代表性文獻中，發(fā)現(xiàn)主要通過利用第三方評估來健全政府績效評估信息系統(tǒng)的建構，強調績效信息公開制度的重要性，提倡加大績效信息公開力度,確保公眾的知情權，從而進一步推進服務型政府建設。盡管目前國內大多將政府績效評估作為一種鏈式工具，但績效信息作為滲透在每一個環(huán)節(jié)的物質基礎，始終發(fā)揮著至關重要的作用。另外，“績效評估”一詞與“地方政府”和“博弈行為”之間也分別有較粗的橘色與黃色連線，通過查閱這兩者分別對應的文獻可知，研究地方政府及其博弈行為的文獻較多，發(fā)現(xiàn)博弈行為是績效評估中信息失真問題的主要原因。

圖3 政府績效信息關鍵詞共現(xiàn)圖譜

(二)關鍵詞聚類分析

關鍵詞的聚類可以將該領域的研究熱點高度匯總，集中突出該領域聚焦的幾大方向。因此，本文為洞悉政府績效信息研究中較為關注的幾大領域，對政府績效信息相關的關鍵詞進行聚類。在CiteSpace中選擇Keyword這一Node Types，將Years Per Slice設為1，最低頻次e設為1，在Pruning中勾選Pathfinder，運行后得到87個節(jié)點、161條連線，如圖4所示。點擊Cluster進行聚類，通常來說，Q>0.3時意味著劃分出來的聚類結構是顯著的；S>0.7時意味著聚類是高效率的且令人信服的。本次運行后的計算結果Q值為0.785 5，S值為0.840 2，說明聚類情況良好，具有可分析的意義與價值。由圖4可知，聚類間的連線越多代表彼此間的聯(lián)系越緊密，顏色越深意味著關聯(lián)年份越早。為了更清晰地展現(xiàn)聚類的內部情況，筆者將聚類標簽中所包含的主要關鍵詞進行匯總與統(tǒng)計，結果如表2所示。

圖4 關鍵詞聚類圖譜

表2 關鍵詞聚類及其對應的關鍵詞

由表2可知，聚類#0中關鍵詞權重較高的有“政府績效評估”“鏈式工具”“公眾參與”“結果導向”與“服務型政府”等。十七大報告中提出建設“服務型政府”的目標，要求在公眾的參與和監(jiān)督下提供優(yōu)質的公共服務，公眾參與是優(yōu)化地方政府績效評估和服務型政府建設實現(xiàn)的重要路徑[18]。而服務型政府的建構迫切需要建立與之相適應的績效評估體系。在實踐中，政府績效信息滲透在績效評估里的每個關鍵環(huán)節(jié)組成的鏈條之中，起到了至關重要的作用。而地方政府在績效評估時往往只注重“結果導向”的“工具哲學”思維[19]，從而面臨許多困境。2012年十八大召開，國家大力推進政府績效信息公開透明，公眾作為重要的主體在參與政府績效管理中往往遇到信息不對稱等問題，因此亟須強化績效信息的公開和增加運行的透明度[20]，以保證政府能夠更加完善績效評估與提供優(yōu)質的公共服務。可見，該組聚類主要側重政府績效信息的宏觀背景。

聚類#1中關鍵詞權重較高的有“博弈行為”“信息失真”“政府績效”“地方政府”等。十七屆二中全會指出，要嚴格績效管理，突出責任落實。而政府績效評估中暴露出的地方政府博弈的行為，造成了政府績效信息失真的突出問題[6]。同時，“統(tǒng)計分析”“公共數(shù)據(jù)”“大數(shù)據(jù)等詞體現(xiàn)了在政府績效信息方面，開始注重技術層面的信息統(tǒng)計與收集，公共數(shù)據(jù)是績效評估信息化實現(xiàn)的重要保障，因此，利用大數(shù)據(jù)對績效信息進行高效的統(tǒng)計分析，從而推進政府績效精準評估?？梢?，該組聚類主要側重政府績效評估的技術層面的問題。

聚類#2中關鍵詞權重較高的有“政府績效”“績效管理”“政府管理”“信息來源”“案例分析”“地方政府績效評估”等?？冃гu估作為政府管理活動的重要形式，基于價值導向的差異可以分為內部控制與外部責任模式[21]，但模式較為單一。為進一步完善政府績效評估模式，應構建復合型的評估模式，有針對性地采集績效信息，才能使獲得的績效信息更有價值；同時科學設置績效指標，推進績效信息公開，以此科學高效地獲取政府績效信息，彌補績效評估中的缺陷。其中“案例分析”一詞可以看出，由于我國地方政府進行績效管理的實踐活動分布廣泛，因此學者們偏向于使用案例分析的研究方法，從實踐中獲取經(jīng)驗和資料，以此形成判斷績效評估結果的準確度、高效性及主體的多元化等指標，從而為績效信息的的優(yōu)化提供可行的路徑[22]。可見，該組聚類主要側重政府績效管理與績效信息來源。

聚類#3中包含“政府績效評估”“評價主體”“第三方評估”等詞。說明該組聚類中的研究主要以第三方為主體進行政府績效評估。目前第三方評估在國外已普遍應用，2004年我國首次推行績效評估試點，取得了一定成效，但也面臨諸多困境。比如，以第三方機構開展的政府績效評估大多以社會統(tǒng)計數(shù)據(jù)和實地調研作為政府績效信息的來源，其單一性和高成本導致績效評估時常難以開展[23]，而且績效評估長期以來是由政府主導，有的部門政務信息相對封閉或出現(xiàn)信息不對稱等。2018年，中共中央及國務院印發(fā)的《關于全面實施預算績效管理的意見》中提到，必要時可以組織第三方機構獨立開展績效評估。因此若要進一步加強第三方評估，應健全相關制度規(guī)范，實現(xiàn)信息資源的共享[24]，讓第三方機構成為政府績效管理與績效評估的重要力量?？梢?，該組聚類主要側重第三方績效評估。

聚類#4主要包括“績效信息”“信息失真”“信息提供”“大數(shù)據(jù)技術”“信息公開”等關鍵詞，說明該組聚類中對政府績效信息的使用、提供、準確、公開等問題給予了較多關注。目前，政府績效信息的使用與產出存在斷層現(xiàn)象[15]，信息的提供者可能存在誠信風險，績效信息失真及信息透明度低等問題也較為嚴重。為此，可以從降低績效信息使用者的檢查成本、提高失真信息的懲罰力度、完善績效考核評價制度[2]及加大信息公開力度等方面完善。此外，“大數(shù)據(jù)技術”一詞，凸顯了在信息時代，運用新興的數(shù)據(jù)采集技術和方法[25]，對政府績效信息的采集、處理及應用可以起到事半功倍的效果?？梢?，該組聚類主要側重政府績效信息的應用及存在的問題。

四、研究前沿

研究前沿是某一領域內存在的突現(xiàn)動態(tài)和關鍵熱點，對未來的研究動向有著至關重要的影響。利用Citespace中Burstness功能來探測某時間段內共現(xiàn)頻次突然增加的節(jié)點，從而得到政府績效信息研究領域前沿的突變關鍵詞。在Citespace中節(jié)點類型Node Type選擇Keyword，Term Type選擇Burst Terms，將Year Per Slice設為1，最高頻次Top設為10%，最低頻次e設為1，gamma值設為0.1，其他閾值和參數(shù)均保持默認狀態(tài)，運行后得到2003—2020年政府績效信息領域17個突現(xiàn)詞，如圖5所示，形成統(tǒng)計數(shù)據(jù)如表3所示。從圖5和表3中可以看出，政府績效信息領域突變強度較高的前沿術語有“政府績效管理”“地方政府”“績效信息”“政府績效”“第三方評估”“公眾參與”“信息失真”“博弈行為”“政府”“法制化”和“問責”。突變時間較長的關鍵詞有“政府績效管理”“公共服務”“地方政府”“績效信息”“法制化”和“問責”。由此可見，突現(xiàn)強度既高同時突現(xiàn)時間又長的詞語有“政府績效管理”“地方政府”“法制化”“績效信息”與“問責”，說明目前的政府績效信息研究有如下兩大趨勢。

(一)加強地方政府績效管理

從圖5中可以看出，2003—2010年間的前沿術語主要有“績效評估”“地方政府”與“政府績效”，大多居于宏觀層面。2003年國務院提出“進一步轉變政府職能，推進電子政務，提高行政效率”，績效管理有助于提高行政效率，與改革要求相吻合，績效評估作為績效管理的重要組成部分自然開始被關注和研究。2010—2017年間的研究開始格外關注政府績效管理與績效信息。2017年“十九大報告”提出要全面推進政府績效管理，加強績效信息化的基礎設施建設。2018年國務院進行第七次機構改革，堅持“以人民為中心”的改革方向，為建設“服務型政府”打下堅實的體制基礎，因此2017年出現(xiàn)了“公眾參與”一詞，關注參與主體的多元化。此外，“地方政府績效評估”一詞再次把研究注意力拉回到地方政府。目前地方政府績效管理中主要存在博弈行為和信息失真等問題，社會規(guī)范和監(jiān)督力度是導致博弈行為的主要因素[3]。若不遏制博弈行為，將導致嚴重的信息失真，因此，應加強監(jiān)管力度和制度規(guī)范建設[6]，增強績效信息的可靠性。如今，對政府信息失真及不對稱等問題應嵌入大數(shù)據(jù)思維和技術[11]，提升績效信息的全面性、及時性和準確性，從而推進政府績效的精準評估和高效管理。

圖5 突現(xiàn)詞時區(qū)路徑圖

(二)強化問責機制與法制化建設

如表3所示，從2014—2016年強度較高的突現(xiàn)詞“績效信息”“信息失真”“博弈行為”“法制化”可以看出，研究的注意力下放到微觀層面，且關注相關問題與解決途徑。2017年后出現(xiàn)“問責”一詞。績效信息是政府績效評估過程中的重要數(shù)據(jù)來源，與績效問責及對被問責者的處理息息相關，如同一個中介要素，滲透于整個過程并傳遞著重要信息，因此應建立全過程問責機制[26]，使績效評估實施過程中，每一條政府績效信息都成為責任型數(shù)據(jù)，彌補以往“打老虎”和“拍蒼蠅”式的形式問責[27]。強化問責機制需要有法制化的保障，十八屆四中全會已提出建設法制化國家，因此，績效管理也要順應時代背景，強化法制化建設。目前，完善的法規(guī)體系是很多國家加強績效管理法制化建設的主要手段[28]。我國也應在立足國情的基礎上，進一步推進績效管理的法制化建設。

表3 2004—2020年政府績效信息研究突現(xiàn)詞表

總之，政府績效信息的研究呈現(xiàn)出加強地方政府績效管理和強化問責機制與法制化建設兩大趨勢。地方政府的博弈行為和結果導向是導致信息失真的重要原因，要建立全過程問責機制和加強法制化建設，以此為績效信息提供可靠的制度保障。