非傳統(tǒng)安全視域下中日公共衛(wèi)生安全合作及其治理

魏志江 魏珊

【關(guān)鍵詞】??非傳統(tǒng)安全??公共衛(wèi)生安全??新冠肺炎疫情??中日合作??共享安全

【中圖分類號(hào)】?D822.231.3 ??R511 ??【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】?A

【文章編號(hào)】?1006-1568-（2020）04-0079-15

【DOI編號(hào)】?10.13851/j.cnki.gjzw.202004005

習(xí)近平總書(shū)記在統(tǒng)籌推進(jìn)新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作部署會(huì)議上表示，公共衛(wèi)生安全是人類面臨的共同挑戰(zhàn)，應(yīng)擴(kuò)大國(guó)際和地區(qū)合作，要繼續(xù)同有關(guān)國(guó)家分享防疫經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)抗病毒藥物及疫苗研發(fā)國(guó)際合作，向其他出現(xiàn)疫情擴(kuò)散的國(guó)家和地區(qū)提供力所能及的援助，體現(xiàn)負(fù)責(zé)任大國(guó)擔(dān)當(dāng)。?公共衛(wèi)生作為非傳統(tǒng)安全的重要領(lǐng)域，與傳統(tǒng)安全相比有很大差異。首先，傳統(tǒng)安全主要目的是保衛(wèi)領(lǐng)土免遭外來(lái)威脅，大規(guī)模傳染性疾病雖然不會(huì)發(fā)生傳統(tǒng)上侵犯領(lǐng)土的情形，但病毒無(wú)國(guó)界。其次，傳統(tǒng)安全防衛(wèi)對(duì)象直觀可見(jiàn)，但病毒傳染卻難以察覺(jué)，任何人或者動(dòng)物都有可能被傳染或成為傳染源，全社會(huì)性預(yù)防有很大難度。再次，主權(quán)國(guó)家是傳統(tǒng)安全保障的唯一主體，但是傳染病防治無(wú)法由單一主權(quán)國(guó)家進(jìn)行，必須發(fā)動(dòng)其他行為主體共同合作，甚至有非國(guó)家主體主導(dǎo)的可能性，即所謂防疫無(wú)國(guó)界。公共衛(wèi)生問(wèn)題具有的超國(guó)家、跨地區(qū)性質(zhì)和傳染病蔓延擴(kuò)散的風(fēng)險(xiǎn)，使得任何一個(gè)國(guó)家都不具備單獨(dú)應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件的能力，需要國(guó)家間的合作。中日公共衛(wèi)生合作，既是共同應(yīng)對(duì)疫情威脅的需要，也是兩國(guó)非傳統(tǒng)安全合作的重要組成部分。雖然中日兩國(guó)在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的合作由來(lái)已久，但是，涉及中日公共衛(wèi)生安全的研究卻相對(duì)薄弱，且相關(guān)研究成果主要集中于單邊公共衛(wèi)生管理機(jī)制和公共衛(wèi)生法律層面，部分文獻(xiàn)雖有所針對(duì)性涉及，但也僅存在于中日韓三邊、東亞等多邊公共衛(wèi)生安全合作框架內(nèi)。迄今為止，國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界并無(wú)對(duì)中日公共衛(wèi)生合作的全面性論述，著眼于充實(shí)兩國(guó)非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作的研究。因而，本文基于非傳統(tǒng)安全合作視角，從全球、地區(qū)、雙邊等多維度出發(fā)，探討中日公共衛(wèi)生安全合作及其趨勢(shì)。

一、中日兩國(guó)公共衛(wèi)生安全合作的層次分析

中日兩國(guó)一衣帶水，來(lái)往密切，每年都有大量人員往來(lái)和貨物貿(mào)易量，人和物的大規(guī)模流動(dòng)使傳染病較易跨國(guó)擴(kuò)散。新冠肺炎疫情迅速在中日兩國(guó)乃至其他國(guó)家蔓延，對(duì)中日兩國(guó)公共衛(wèi)生安全構(gòu)成了重大威脅，中日兩國(guó)因此在應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生安全威脅上具有共同利益。而且，中日兩國(guó)自1972年邦交正?；詠?lái)，在公共衛(wèi)生安全方面一直有著全球和多邊等層次上的合作。

（一）在全球?qū)用嬲归_(kāi)卓有成效的公共衛(wèi)生安全合作

世界衛(wèi)生組織（WHO）是目前全球?qū)用孀顧?quán)威的專門(mén)性政府間國(guó)際組織，也是最大的政府間衛(wèi)生組織，通過(guò)每年的世界衛(wèi)生大會(huì)及兩年一次的程序預(yù)算進(jìn)行最高決策。在“非典”（SARS）暴發(fā)期間，中日通過(guò)WHO和其他八個(gè)國(guó)家共13個(gè)實(shí)驗(yàn)室（或研究機(jī)構(gòu)）組成SARS研究協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，?僅用了1個(gè)月左右時(shí)間就發(fā)現(xiàn)了SARS的病原體，成為中日兩國(guó)在全球?qū)哟芜M(jìn)行公共衛(wèi)生安全合作的經(jīng)典案例。WHO的《國(guó)際衛(wèi)生條例（2005）》（International Health Regulations 2005， IHR）是目前唯一全球性應(yīng)對(duì)傳染病相關(guān)法規(guī)，強(qiáng)調(diào)通過(guò)國(guó)家核心能力的加強(qiáng)，各國(guó)攜手共同應(yīng)對(duì)跨國(guó)公共衛(wèi)生突發(fā)事件，并規(guī)定締約國(guó)有通報(bào)在其國(guó)境內(nèi)暴發(fā)疾病的義務(wù)，保證國(guó)際社會(huì)共享相關(guān)信息，這一條例為中日合作提供了基本的政策性框架。在IHR體制下建立統(tǒng)一和高效的“最低核心要求”，能夠在短時(shí)間內(nèi)把來(lái)自邊遠(yuǎn)地區(qū)的疫情資料及時(shí)反饋給中央行政機(jī)關(guān)，便于其盡快做出決策。此外，WHO制定了一系列應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)的具體行動(dòng)文件，如《世界流感準(zhǔn)備計(jì)劃》《逐步控制高致病性禽流感的全球戰(zhàn)略》《應(yīng)對(duì)禽流感大流行的威脅—建議的戰(zhàn)略行動(dòng)》等，為中日兩國(guó)防止疫情大規(guī)模蔓延提供了法律規(guī)范和依據(jù)。這一系列全球?qū)用娴墓残l(wèi)生合作機(jī)制和規(guī)范，使中日兩國(guó)將共享本國(guó)疫情信息作為一種國(guó)際義務(wù)，為兩國(guó)應(yīng)對(duì)國(guó)際層面的公共衛(wèi)生安全威脅提供了國(guó)際衛(wèi)生法律依據(jù)。

（二）積極開(kāi)展地區(qū)層面的公共衛(wèi)生安全合作

第一，中日兩國(guó)主要通過(guò)亞太經(jīng)合組織（APEC）等地區(qū)合作平臺(tái)展開(kāi)地區(qū)層面的公共衛(wèi)生安全合作。中日兩國(guó)通過(guò)不定期舉行各種會(huì)議，如APEC框架下的衛(wèi)生部長(zhǎng)會(huì)議、新發(fā)傳染病研討會(huì)等加強(qiáng)對(duì)病毒的共同研究，并通過(guò)發(fā)布衛(wèi)生部長(zhǎng)宣言、共同簽署《APEC新發(fā)傳染病防控北京共識(shí)》《APEC防控禽流感行動(dòng)計(jì)劃》《健康亞太2020》等加強(qiáng)新發(fā)傳染病防控合作，緩解流感對(duì)中日兩國(guó)和其他地區(qū)的沖擊。其中，《健康亞太2020》由中國(guó)首倡，奠定了衛(wèi)生合作在APEC合作機(jī)制中的重要地位。?中日兩國(guó)還通過(guò)共同參加APEC舉行的應(yīng)對(duì)流感大流行演習(xí)，進(jìn)行公共衛(wèi)生預(yù)警演習(xí)，這測(cè)試了雙方對(duì)流感大流行的反應(yīng)和溝通能力，并考驗(yàn)了信息共享和參與區(qū)域合作以及向相鄰經(jīng)濟(jì)體和其他區(qū)域伙伴提供支援的能力。

第二，中日兩國(guó)在東盟與中日韓“10+3”框架下也積極展開(kāi)公共衛(wèi)生安全合作。一方面，中日兩國(guó)積極推動(dòng)“10+3”傳染病疫情的信息溝通。2007年，中國(guó)衛(wèi)生部提交傳染病疫情信息溝通的項(xiàng)目書(shū)，與東盟秘書(shū)處在北京聯(lián)合召開(kāi)傳染病疫情信息溝通機(jī)制研討會(huì)，起草《東盟—中日韓傳染病疫情信息交流與溝通方案》，并得到日本等國(guó)的積極響應(yīng)，并于“10+3”高官會(huì)通過(guò)。2008年“10+3”傳染病信息通報(bào)網(wǎng)站正式開(kāi)通，實(shí)現(xiàn)了在新發(fā)傳染病領(lǐng)域的疫情信息共享，促進(jìn)了各國(guó)更好地開(kāi)展傳染病控制工作。?另一方面，隨著禽流感、豬流感、埃博拉等傳染病的流行，“10+3”衛(wèi)生部長(zhǎng)會(huì)議成為中日公共衛(wèi)生領(lǐng)域合作的主要對(duì)話機(jī)制之一。為應(yīng)對(duì)甲型H1N1流感，2009年“10+3”衛(wèi)生部長(zhǎng)特別會(huì)議表示各國(guó)應(yīng)建立出境篩檢機(jī)制，并增加抗病毒藥物庫(kù)存，建立信息共享系統(tǒng)，開(kāi)通衛(wèi)生機(jī)構(gòu)間交流熱線;2010年批準(zhǔn)“10+3”各國(guó)分別建立醫(yī)療衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)室，推動(dòng)本地區(qū)衛(wèi)生保健實(shí)驗(yàn)室監(jiān)測(cè)和網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)。埃博拉疫情暴發(fā)后，在2014年召開(kāi)的“10+3”衛(wèi)生部長(zhǎng)會(huì)議上，中國(guó)表示將進(jìn)一步加強(qiáng)在“10+3”衛(wèi)生合作機(jī)制下的衛(wèi)生務(wù)實(shí)合作，利用這一合作平臺(tái)，在傳統(tǒng)醫(yī)藥、人口老齡化、健康應(yīng)對(duì)、全民健康覆蓋、新發(fā)再發(fā)傳染病、災(zāi)害衛(wèi)生應(yīng)急、慢性病防控和艾滋病7個(gè)重點(diǎn)合作領(lǐng)域與東盟、日本和韓國(guó)開(kāi)展交流與合作。?同年12月，中日兩國(guó)衛(wèi)生部長(zhǎng)參加“10+3”衛(wèi)生部長(zhǎng)特別會(huì)議，希望在“10+3”框架下進(jìn)一步加強(qiáng)區(qū)域衛(wèi)生合作，共同開(kāi)展信息共享和疫情監(jiān)測(cè)，攜手應(yīng)對(duì)埃博拉疫情。新冠肺炎疫情暴發(fā)后，2020年2月，來(lái)自東盟及中國(guó)、日本、韓國(guó)衛(wèi)生部門(mén)的高級(jí)別官員及專家召開(kāi)應(yīng)對(duì)新型肺炎疫情特別電視電話衛(wèi)生發(fā)展高官會(huì)議。中國(guó)和其他國(guó)家代表介紹了各自疫情防控信息和相應(yīng)措施，并分享了中方提供的相關(guān)診療指南。?2020年4月14日，東盟與中日韓以視頻會(huì)議的形式舉行了抗擊新冠肺炎疫情領(lǐng)導(dǎo)人特別會(huì)議，發(fā)表了《東盟與中日韓抗擊新冠肺炎疫情領(lǐng)導(dǎo)人特別會(huì)議聯(lián)合聲明》，在防止疫情擴(kuò)散蔓延、提高公共衛(wèi)生治理水平、推動(dòng)本地區(qū)盡快恢復(fù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面達(dá)成共識(shí)。通過(guò)“10+3”衛(wèi)生部長(zhǎng)會(huì)議機(jī)制，中日兩國(guó)采取步調(diào)一致的行動(dòng)，一定程度上增強(qiáng)了本地區(qū)防御、監(jiān)控和及時(shí)有效應(yīng)對(duì)新發(fā)傳染病的能力。

第三，中日兩國(guó)在中日韓三國(guó)合作機(jī)制下尤其注重開(kāi)展公共衛(wèi)生等非傳統(tǒng)安全合作。經(jīng)過(guò)十多年發(fā)展，中日韓三國(guó)形成了部長(zhǎng)年度會(huì)晤機(jī)制和高官不定期會(huì)晤機(jī)制，?增強(qiáng)了中日公共衛(wèi)生合作的凝聚力和內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，是東亞衛(wèi)生合作的重要組成部分。2006年5月，中日韓衛(wèi)生部長(zhǎng)在日內(nèi)瓦簽署《關(guān)于共同應(yīng)對(duì)流感大流行合作意向書(shū)》，將應(yīng)對(duì)流感大流行確定為優(yōu)先合作領(lǐng)域，并以此為契機(jī)正式開(kāi)啟三方合作。2007年4月，在韓國(guó)召開(kāi)首屆中日韓衛(wèi)生部長(zhǎng)會(huì)議并形成年度對(duì)話機(jī)制。?此外，三國(guó)衛(wèi)生部門(mén)于2008年10月在韓國(guó)舉行聯(lián)合防治禽流感和流感大規(guī)模桌面演練。截至2019年底，三方共舉辦了十二次衛(wèi)生部長(zhǎng)會(huì)議，簽署了《中日韓三國(guó)衛(wèi)生部關(guān)于共同應(yīng)對(duì)流感大流行的合作備忘錄》《中日韓三國(guó)衛(wèi)生部關(guān)于食品安全的合作備忘錄》《中日韓共同應(yīng)對(duì)流感大流行和新發(fā)再發(fā)傳染病的合作備忘錄》《中日韓關(guān)于共同防范和應(yīng)對(duì)流感大流行和新發(fā)再發(fā)傳染病的聯(lián)合行動(dòng)計(jì)劃》以及《中日韓三國(guó)衛(wèi)生部關(guān)于食品安全的合作備忘錄》共5個(gè)合作協(xié)議。2020年3月20日，中日韓新冠肺炎問(wèn)題特別外長(zhǎng)會(huì)議以視頻會(huì)議的形式召開(kāi)，三國(guó)就聯(lián)防聯(lián)控、政策協(xié)調(diào)、交流合作達(dá)成共識(shí)，共同防止疫情跨境傳播，并將進(jìn)一步利用現(xiàn)有的信息共享機(jī)制加強(qiáng)信息分享以及合作共享藥物、疫苗研發(fā)信息。

（三）通過(guò)制定國(guó)內(nèi)和雙邊公共衛(wèi)生安全合作政策，推動(dòng)合作交流

中國(guó)由省、市、縣三級(jí)疾病預(yù)防控制中心、專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)等組成公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)體系，各級(jí)疾病預(yù)防控制中心和配套機(jī)構(gòu)的建立為疾病預(yù)防和控制提供了組織保障。日本傳染病管理體系由厚生勞動(dòng)省負(fù)責(zé)建立，形成中央、都道府縣、市村町三級(jí)衛(wèi)生行政管理機(jī)構(gòu)，以及由檢疫所、國(guó)立醫(yī)院、療養(yǎng)院、研究所等醫(yī)療衛(wèi)生體系構(gòu)成的國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急系統(tǒng)。中日兩國(guó)各自公共衛(wèi)生體系的建立，為雙邊公共衛(wèi)生交流合作提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和保障。此外，中日兩國(guó)政府都制定了一系列旨在防范和應(yīng)對(duì)大規(guī)模傳染性疾病擴(kuò)散的公共衛(wèi)生法律和規(guī)范。中國(guó)于1989年頒布、并于2013年修訂的《傳染病防治法》，是中國(guó)目前傳染病防治的基本法。中國(guó)還陸續(xù)制定了《國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》《食品安全法》等公共衛(wèi)生法律和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《疫苗流通和預(yù)防接種管理?xiàng)l例》等30余項(xiàng)法規(guī)。原國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委（及原衛(wèi)生部）還制定了400多項(xiàng)規(guī)章和2?000余個(gè)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。?2020年2月，國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)2020年第1號(hào)公告將新冠狀病毒感染的肺炎納入《傳染病防治法》規(guī)定的乙類傳染病，并采取甲類傳染病的預(yù)防、控制措施。?而日本頒布的《關(guān)于感染癥預(yù)防及感染癥患者醫(yī)療的法律》，由《傳染病預(yù)防法》《性病預(yù)防法》《艾滋病預(yù)防法》三法整合而成，將傳染病分為五大類別，是日本預(yù)防、處理、治療以及緊急應(yīng)對(duì)大規(guī)模傳染病的主要法律依據(jù)，該法從整體上規(guī)范了國(guó)家和地方政府（自治體）的傳染病政策，特別是對(duì)傳染病的信息收集、患者診斷、消毒以及醫(yī)療費(fèi)用的負(fù)擔(dān)等進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。?2020年1月28日，日本宣布將新型冠狀病毒感染肺炎列為“指定傳染病”。其他公共衛(wèi)生相關(guān)的法律有《結(jié)核病預(yù)防法》《狂犬病預(yù)防法》《地區(qū)保健法》等。中日兩國(guó)的這一系列法律法規(guī)，在雙方公共衛(wèi)生領(lǐng)域構(gòu)成應(yīng)急法律體系，從法律上有效地保障了雙邊公共衛(wèi)生安全合作的順利進(jìn)行。

在兩國(guó)公共衛(wèi)生安全防控的有關(guān)法律規(guī)范下，中日兩國(guó)以政府間簽署的衛(wèi)生、醫(yī)學(xué)科學(xué)合作備忘錄為政策指導(dǎo)文件，積極開(kāi)展相關(guān)公共衛(wèi)生交流合作。2018年5月，在李克強(qiáng)總理訪問(wèn)日本期間，雙方簽署《中國(guó)國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)和日本厚生勞動(dòng)省關(guān)于衛(wèi)生及醫(yī)學(xué)科學(xué)合作的備忘錄》，涉及公共衛(wèi)生政策、傳染病對(duì)策、非傳染性疾病對(duì)策、醫(yī)院管理、人力資源開(kāi)發(fā)、抗生素耐藥性對(duì)策、衛(wèi)生應(yīng)急管理和緊急醫(yī)學(xué)救援、健康老齡化及家庭保健等領(lǐng)域，中國(guó)國(guó)家衛(wèi)健委和日本厚生勞動(dòng)省致力于發(fā)展合作關(guān)系。?2019年11月25日，中國(guó)外交部長(zhǎng)王毅同日本外相茂木敏充出席中日高級(jí)別人文交流磋商機(jī)制首次會(huì)議，表示中日已經(jīng)簽訂關(guān)于動(dòng)物衛(wèi)生及動(dòng)物檢疫的合作協(xié)定?！秳?dòng)物衛(wèi)生檢疫協(xié)定》將加強(qiáng)兩國(guó)在跨界動(dòng)物疾病管理方面的合作，該協(xié)定規(guī)定兩國(guó)應(yīng)共享有關(guān)疾病發(fā)生的信息，這有望為建立更可靠的邊境檢疫系統(tǒng)作出貢獻(xiàn)。?以日本國(guó)際協(xié)力機(jī)構(gòu)（JICA）和中國(guó)疾病預(yù)防控制中心為代表，雙方通過(guò)技術(shù)項(xiàng)目合作、日元貸款、無(wú)償資金支持、簽署備忘錄等形式，在地區(qū)衛(wèi)生、傳染病對(duì)策、突發(fā)性或重大傳染病應(yīng)對(duì)等方面展開(kāi)了比較廣泛的合作。

綜上所述，中日公共衛(wèi)生從全球、地區(qū)和雙邊等路徑展開(kāi)了多層次、全方位的合作，在全球、地區(qū)層面形成了較為成熟的中日公共衛(wèi)生安全合作機(jī)制。在雙邊層面，中日兩國(guó)也以合作備忘錄的形式在合作理念、合作形式、合作內(nèi)容方面達(dá)成共識(shí)，為兩國(guó)公共衛(wèi)生安全合作指明了方向。

二、影響中日公共衛(wèi)生安全合作的主要因素

中日兩國(guó)開(kāi)展公共衛(wèi)生合作40余年，雖然建立了全球、地區(qū)和雙邊的全方位合作體系，在衛(wèi)生制度建設(shè)、技術(shù)交流等方面合作成果豐碩，但由于雙方在傳統(tǒng)安全領(lǐng)域始終存在結(jié)構(gòu)性矛盾，特別是對(duì)主權(quán)問(wèn)題等的敏感性使中日雙方在公共衛(wèi)生安全方面的合作也屢受影響。中日兩國(guó)迄今未能建立完善的公共衛(wèi)生安全聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，而兩國(guó)的公共衛(wèi)生安全共享共建理念也需要進(jìn)一步增強(qiáng)。

第一，中日兩國(guó)雖然在全球和多邊框架下積極開(kāi)展公共衛(wèi)生安全合作，在雙邊層面也進(jìn)行了一系列交流合作，但迄今未能建立完善的公共衛(wèi)生安全合作機(jī)制。約翰·魯杰將國(guó)際機(jī)制定義為“某些國(guó)家集團(tuán)已經(jīng)接受了一套符合共同期望的規(guī)則、規(guī)定以及能源和財(cái)務(wù)相關(guān)組織性的政策承諾”。 羅伯特·基歐漢和約瑟夫·奈基于相互依存理論，認(rèn)為國(guó)際機(jī)制是一套影響相互依存關(guān)系的治理形式，即一套規(guī)定行動(dòng)和行動(dòng)效果的規(guī)則、規(guī)范和程序。?哈斯認(rèn)為國(guó)際機(jī)制是“制定一套公認(rèn)的規(guī)則，通過(guò)共同期望、規(guī)范、規(guī)則和程序同意對(duì)某個(gè)問(wèn)題領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)范”。目前，關(guān)于國(guó)際機(jī)制定義認(rèn)可度較高的是斯蒂芬·克拉斯納（Stephen D. Krasner）的“機(jī)制是特定國(guó)際關(guān)系領(lǐng)域的一整套明示或默示的原則、規(guī)范、規(guī)則以及決策程序，行為體的預(yù)期以之為核心匯聚在一起”。約翰·魯杰對(duì)此定義又進(jìn)行了補(bǔ)充，將期望的趨同作為機(jī)制的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)，認(rèn)為“國(guó)際制度一般被定義為社會(huì)性制度，并且（通過(guò)這些社會(huì)性制度）提高或降低對(duì)國(guó)際問(wèn)題領(lǐng)域的期望，匯集行為體的期待是構(gòu)建機(jī)制的基礎(chǔ)”。由此可見(jiàn)，國(guó)際機(jī)制一般必須具備共同期待、共同規(guī)則和政策承諾三要素，因此，中日公共衛(wèi)生合作機(jī)制就是中日兩國(guó)對(duì)彼此共同衛(wèi)生安全利益的共同期待和維護(hù)兩國(guó)國(guó)民健康安全所制定或認(rèn)同的規(guī)則、規(guī)范以及遵守有關(guān)決策程序和政策。雖然中日兩國(guó)具有維護(hù)雙方民眾健康安全利益的共同期待，但是兩國(guó)并未制定應(yīng)對(duì)大規(guī)模傳染性疾病擴(kuò)散的共同規(guī)則，而且未能建立公共衛(wèi)生安全合作的預(yù)警機(jī)制。即便雙方已就涎液化糖鏈抗原（KL-6）快速病毒檢測(cè)技術(shù)、紫外線安全高效殺菌技術(shù)項(xiàng)目等展開(kāi)合作，但仍未能就大規(guī)模傳染性疾病的疫苗和藥物研發(fā)建立規(guī)范化的合作機(jī)制。在大規(guī)模傳染性疾病威脅的情況下，截至2020年5月，兩國(guó)沒(méi)有建立人員和物品流動(dòng)的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。與此相對(duì)比，中韓兩國(guó)在疫情防控常態(tài)化背景下于2020年5月已建立面向核酸檢測(cè)為陰性的商務(wù)人士的快捷通道機(jī)制。?由于中日兩國(guó)共同應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生安全威脅“共同規(guī)則”的缺失，使得雙方衛(wèi)生安全合作尚缺乏機(jī)制化保障。此外，在應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生安全威脅中，中日兩國(guó)均通過(guò)多邊國(guó)際機(jī)制遵守相應(yīng)的規(guī)則和條例，而雙邊公共衛(wèi)生安全合作不僅缺乏規(guī)范化的機(jī)制保障，而且基本上是各自為政，在公共衛(wèi)生安全威脅的應(yīng)對(duì)方面也缺乏“共同決策”。中日兩國(guó)迄今未能建立機(jī)制化和可持續(xù)的公共衛(wèi)生安全合作機(jī)制，雙方的公共衛(wèi)生安全合作面臨重大挑戰(zhàn)，也嚴(yán)重影響了兩國(guó)對(duì)大規(guī)模傳染性疾病的共同治理。例如，雙方公共衛(wèi)生主管部門(mén)雖然簽署了有關(guān)合作備忘錄，?成為兩國(guó)保持公共衛(wèi)生領(lǐng)域交流合作的綱領(lǐng)性文件，但僅具有5年的合作期限，且缺乏具體的共同規(guī)范、決策程序和約束力，難以成為兩國(guó)常態(tài)化公共衛(wèi)生安全合作機(jī)制。因此，中日雙邊公共衛(wèi)生合作呈現(xiàn)緊密度較低，聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制尚待建立，公共衛(wèi)生合作中決策溝通機(jī)制也有待進(jìn)一步建立和完善。

第二，中日公共衛(wèi)生安全合作以政府合作為主，合作主體相對(duì)單一，內(nèi)在動(dòng)力不足。國(guó)際公共衛(wèi)生合作的主體主要有三類：各國(guó)中央政府、政府職能部門(mén)及地方行政當(dāng)局，聯(lián)合國(guó)、世界衛(wèi)生組織等正式的國(guó)際組織，非政府組織和公民社會(huì)。目前中日雙邊公共衛(wèi)生合作主要是政府層面的合作，缺少其他非國(guó)家行為體的共同參與。實(shí)際上，全球化不僅是社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化的全球化，也是公共衛(wèi)生問(wèn)題的全球化。公共衛(wèi)生領(lǐng)域跨境影響因素增長(zhǎng)的同時(shí)，也削弱了國(guó)家僅通過(guò)內(nèi)部行為保護(hù)本國(guó)公共衛(wèi)生安全的能力。中日兩國(guó)都將公共衛(wèi)生的重心放在改善國(guó)內(nèi)公共衛(wèi)生現(xiàn)狀，尚缺乏多元主體的參與，社會(huì)合作意識(shí)和動(dòng)力有待提高。由于非政府組織不受?chē)?guó)界限制和主權(quán)讓渡約束，相關(guān)組織擁有大批公共衛(wèi)生領(lǐng)域的專家，因此應(yīng)動(dòng)員非政府組織積極參與中日公共衛(wèi)生安全合作。通過(guò)政府系統(tǒng)合理的法律監(jiān)管和規(guī)制，利用非政府組織活動(dòng)內(nèi)容、活動(dòng)地域、疫情監(jiān)測(cè)、衛(wèi)生專業(yè)性等多樣化內(nèi)容，形成政府與其他多元合作主體的相互交流網(wǎng)絡(luò)，不僅有利于增強(qiáng)公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域的監(jiān)測(cè)預(yù)警水平，而且也有助于進(jìn)一步全方位加強(qiáng)中日公共衛(wèi)生安全合作。

第三，中日雙邊公共衛(wèi)生合作的內(nèi)容和形式單一，主要以相互援助為主要內(nèi)容，而對(duì)疫情的預(yù)警、抗病毒疫苗和治療藥品的聯(lián)合研制和開(kāi)發(fā)、應(yīng)對(duì)疫情的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制等均缺乏實(shí)質(zhì)的合作內(nèi)容。當(dāng)然，疫情發(fā)生后兩國(guó)政府和民眾均向?qū)Ψ絿?guó)家提供了力所能及的援助，但是，以相互援助為主的合作，不僅缺乏機(jī)制化的保障，而且極易受到兩國(guó)戰(zhàn)略互信不足、領(lǐng)土和海洋權(quán)益爭(zhēng)端以及歷史問(wèn)題等因素的影響，不具有可持續(xù)性。因此，中日兩國(guó)如何在構(gòu)建公共衛(wèi)生安全合作機(jī)制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步深化和拓展合作內(nèi)容，豐富合作形式，不僅是充實(shí)戰(zhàn)略互惠關(guān)系的重要方面，也是構(gòu)建“人類衛(wèi)生健康共同體”的重要內(nèi)容。

三、中日公共衛(wèi)生安全合作的基本原則與對(duì)策

“共享安全”原則在公共衛(wèi)生等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域強(qiáng)調(diào)共建、共享。隨著近代主權(quán)國(guó)家觀念的興起，形成了以個(gè)體主權(quán)國(guó)家為單元的國(guó)際安全體系，而每個(gè)國(guó)家對(duì)自身安全的保障，導(dǎo)致國(guó)家間互為安全威脅，因而為了解決西方國(guó)家間的安全困境，不得不以均勢(shì)體系或軍事同盟體系、霸權(quán)體系維護(hù)國(guó)家安全。但是，“共享安全”的原則，不僅超越了霸權(quán)穩(wěn)定體系的安全困境，而且也是自由主義相互依賴的安全理論和建構(gòu)主義有關(guān)區(qū)域安全復(fù)合體理論的進(jìn)一步升華。“共享安全”原則建立在國(guó)家間安全的普遍性基礎(chǔ)之上，共同認(rèn)知安全威脅、共同建構(gòu)安全框架、共同享有安全利益，它不僅具有充分的歷史哲學(xué)和政治思想的淵源，而且也具有東亞傳統(tǒng)的以及新中國(guó)成立后外交實(shí)踐的基礎(chǔ)。因此，“共享安全”原則是國(guó)際社會(huì)打破西方世界的安全困境，從而避免陷入所謂“修昔底德陷阱”的安全理論的創(chuàng)新。在公共衛(wèi)生等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，“共享安全”體現(xiàn)了國(guó)家間不沖突、不對(duì)抗、相互尊重、良性互動(dòng)、合作共贏以及兼顧他國(guó)的安全關(guān)切和合理利益，追求安全環(huán)境的“共存”才能實(shí)現(xiàn)安全的“共治”“共享”“共贏”。在中日公共衛(wèi)生安全合作中，只有秉持“共享安全”原則，才能實(shí)現(xiàn)中日公共衛(wèi)生安全的“共享”和“共贏”。

（一）中日公共衛(wèi)生安全合作應(yīng)該以“共享安全”為基本原則

“共享安全”是非傳統(tǒng)安全研究的重要范式之一，也是中日公共衛(wèi)生安全合作的核心理念和基本原則。非傳統(tǒng)安全所謂“共享安全”的理論原則，其內(nèi)涵是指行為體之間安全的相互共存、共建、共贏與和平、和合狀態(tài)的相互保持與享有。

第一，以人類命運(yùn)共同體作為安全的中心立場(chǎng)，體現(xiàn)安全的社會(huì)共有性。冷戰(zhàn)結(jié)束后，伴隨全球化和區(qū)域一體化，人類社會(huì)的相互依賴日益增強(qiáng)，安全已經(jīng)超越了國(guó)家領(lǐng)土和主權(quán)邊界，從對(duì)國(guó)家的主權(quán)威脅轉(zhuǎn)化為對(duì)人類生存和發(fā)展的共同威脅，尤其是在工業(yè)化、城市化、市場(chǎng)化和國(guó)際化的進(jìn)程中，金融危機(jī)、能源危機(jī)、生態(tài)環(huán)境惡化、食品問(wèn)題、公共衛(wèi)生問(wèn)題、難民、海盜、毒品走私和恐怖主義以及其他跨國(guó)境犯罪等，已經(jīng)對(duì)國(guó)際社會(huì)以及人類的生存和發(fā)展構(gòu)成了威脅，因此，“共享安全”理論以人類共同體作為安全的基本主體，體現(xiàn)了人類共同安全是國(guó)際社會(huì)任何國(guó)家和民族都必須關(guān)注和應(yīng)對(duì)的共同威脅的理念。

第二，以保護(hù)人的生命作為安全的價(jià)值基點(diǎn)?！肮蚕戆踩痹瓌t強(qiáng)調(diào)安全的重心由單一的國(guó)家安全轉(zhuǎn)變?yōu)槿说陌踩?、社?huì)安全與國(guó)家安全、全球安全并重，安全的價(jià)值強(qiáng)調(diào)國(guó)民生存狀態(tài)與國(guó)民的人身安全，凡是對(duì)人的權(quán)利、生命健康、尊嚴(yán)、生命價(jià)值以及生存狀況構(gòu)成的威脅，都應(yīng)該納入“共享安全”研究的范疇，從而將人的生存和發(fā)展作為安全的根本中心，這不僅體現(xiàn)了人的安全的價(jià)值立場(chǎng)，而且也體現(xiàn)了安全主體范圍的拓展與轉(zhuǎn)換，揭示了人的安全才是國(guó)家安全的本質(zhì)和基礎(chǔ)，更體現(xiàn)了國(guó)民安全作為國(guó)家安全核心的非傳統(tǒng)安全思維。

第三，以社會(huì)的安寧和繁榮作為安全的優(yōu)先目標(biāo)。安全的目標(biāo)不僅是為了擺脫傳統(tǒng)的國(guó)家軍事和政治的主權(quán)性威脅，而且超越了傳統(tǒng)安全的國(guó)家政治和軍事安全的邊界，將安全目標(biāo)提升到了社會(huì)平等、安寧和繁榮的高度，強(qiáng)調(diào)消除貧困以及兩極分化的生存性威脅，強(qiáng)調(diào)社會(huì)文明以及價(jià)值觀的多元性和普適性。

第四，以和諧共建與合作共贏，作為國(guó)家間安全互動(dòng)的原則?！肮蚕戆踩崩碚撝鲝埛莻鹘y(tǒng)安全的普遍性、復(fù)合性、多維性、廣義性以及與傳統(tǒng)安全相互交織的特點(diǎn)，使得非傳統(tǒng)安全問(wèn)題更多地與風(fēng)險(xiǎn)、危機(jī)、災(zāi)難、緊急狀態(tài)以及其他生存性威脅相關(guān)聯(lián)，也使得國(guó)家安全與人的生命安全、社會(huì)安全、全球安全相互聯(lián)系與轉(zhuǎn)換?！胺莻鹘y(tǒng)安全成了全球緊缺的公共產(chǎn)品，這一公共產(chǎn)品的生產(chǎn)需要共建，而這一公共產(chǎn)品的使用則是共享的。”?因此，“要超越當(dāng)前國(guó)際社會(huì)在安全共識(shí)不足、安全觀念沖突、安全戰(zhàn)略矛盾、安全策略競(jìng)爭(zhēng)以及應(yīng)對(duì)影響人類生存環(huán)境和生存狀態(tài)的全球性非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)的體制滯后等現(xiàn)實(shí)困境，就必然需要通過(guò)共建以達(dá)成共享?！?h4>（二）中日公共衛(wèi)生安全合作的對(duì)策

中日兩國(guó)地緣上緊密聯(lián)系、利益上相互依存，這使公共衛(wèi)生安全成為兩國(guó)重點(diǎn)合作領(lǐng)域，加強(qiáng)公共衛(wèi)生安全合作不僅符合兩國(guó)的國(guó)家利益，而且有助于兩國(guó)樹(shù)立負(fù)責(zé)任的國(guó)際形象，也有助于加強(qiáng)亞洲和全球公共衛(wèi)生安全合作。面對(duì)嚴(yán)峻的公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)及挑戰(zhàn)，進(jìn)一步加強(qiáng)中日公共衛(wèi)生安全合作符合兩國(guó)利益，也是構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的應(yīng)有之義。

第一，應(yīng)加強(qiáng)公共衛(wèi)生安全合作的機(jī)制化建設(shè)，提升中日公共衛(wèi)生安全合作的機(jī)制化水平。應(yīng)從公共衛(wèi)生預(yù)警、危機(jī)管理、疫情聯(lián)防聯(lián)控、疫苗和藥品共同研發(fā)以及信息共享、預(yù)防和治理相結(jié)合等領(lǐng)域全方位構(gòu)建中日公共衛(wèi)生常態(tài)化、專門(mén)性的長(zhǎng)效合作機(jī)制。值得注意的是，外交部長(zhǎng)王毅在2020年5月24日第十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議記者會(huì)上高度評(píng)價(jià)了中日韓在共同抗擊新冠肺炎疫情期間的合作，三國(guó)民眾守望相助，譜寫(xiě)了“山川異域，風(fēng)月同天”“道不遠(yuǎn)人，人無(wú)異國(guó)”的篇章。中日兩國(guó)在共同抗疫過(guò)程中，理應(yīng)秉持“共享安全”的理念，建立富有成效的應(yīng)對(duì)疫情的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，這樣才能真正體現(xiàn)中日兩國(guó)的“人類健康命運(yùn)共同體”意識(shí)，并應(yīng)在此價(jià)值觀引領(lǐng)下，在全球、地區(qū)和雙邊框架下通過(guò)兩國(guó)高層互訪和中日衛(wèi)生部長(zhǎng)定期會(huì)議機(jī)制等，為兩國(guó)公共衛(wèi)生安全合作提供政治保障與基礎(chǔ)。同時(shí)，應(yīng)充分發(fā)揮政府引導(dǎo)統(tǒng)籌作用，促進(jìn)中日衛(wèi)生領(lǐng)域多層次對(duì)話與交流，為雙方公共衛(wèi)生合作的總體規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)提供專門(mén)的合作通道，應(yīng)將合作以協(xié)議、宣言、綱領(lǐng)等規(guī)約性文件方式確定下來(lái)，為兩國(guó)公共衛(wèi)生安全合作提供制度和機(jī)制保障。

第二，建立中日公共衛(wèi)生信息共享與預(yù)警反應(yīng)平臺(tái)。該平臺(tái)宜由中國(guó)國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)和日本厚生勞動(dòng)省主導(dǎo)，兩國(guó)檢疫檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、食品藥品監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、媒體等部門(mén)相互配合。公共衛(wèi)生信息共享與預(yù)警反應(yīng)平臺(tái)的建設(shè)無(wú)疑也是強(qiáng)化“共享安全”理念的重要舉措，該平臺(tái)承擔(dān)著兩國(guó)公共衛(wèi)生預(yù)警、防控職責(zé)，具有專一性、針對(duì)性，能更高效地提供公共衛(wèi)生預(yù)警信息，進(jìn)行專業(yè)指導(dǎo)，減少中日兩國(guó)點(diǎn)對(duì)點(diǎn)機(jī)構(gòu)的繁復(fù)工作，系統(tǒng)化、一站式解決公共衛(wèi)生信息工作。此外，中日公共衛(wèi)生信息共享與預(yù)警反應(yīng)平臺(tái)可以利用全球、地區(qū)性公共衛(wèi)生合作機(jī)制中已經(jīng)存在的公共衛(wèi)生預(yù)警網(wǎng)絡(luò)，并將其有效整合。其主要內(nèi)容應(yīng)該包括：定期發(fā)布中日公共衛(wèi)生安全信息年度報(bào)告，編制公共衛(wèi)生宣傳、疾病預(yù)防控制、突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急對(duì)策等相關(guān)材料;疫情后第一時(shí)間發(fā)布權(quán)威性公共衛(wèi)生危機(jī)預(yù)警信息，及時(shí)公開(kāi)并更新中日各地疫情最新動(dòng)態(tài)、雙方出入境政策變化、提供個(gè)人防護(hù)指南，確保信息通暢;提醒民眾切實(shí)采取防護(hù)措施，從而實(shí)現(xiàn)中日公共衛(wèi)生安全信息的互聯(lián)互通;搜集公共衛(wèi)生相關(guān)數(shù)據(jù)和最新科研成果，進(jìn)行整理歸檔。通過(guò)該平臺(tái)一方面可以加強(qiáng)兩國(guó)民眾對(duì)公共衛(wèi)生安全的認(rèn)知，對(duì)特定種類的傳染性疾病形成客觀準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)，另一方面則可以建立民眾對(duì)相關(guān)機(jī)制的信任。

第三，強(qiáng)化“多元一體”的中日公共衛(wèi)生安全合作體系。中日公共衛(wèi)生的合作主體應(yīng)進(jìn)一步向“多元一體”的良性互動(dòng)模式轉(zhuǎn)變，鼓勵(lì)民間多元化主體共同參與合作，將“多元一體”合作作為中日公共衛(wèi)生安全合作的主要形式，為兩國(guó)合作提供充足的內(nèi)在動(dòng)力，全方位加強(qiáng)兩國(guó)政府、國(guó)際組織及非政府組織之間的多主體、多層面合作。在中日兩國(guó)政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮各行為主體在公共衛(wèi)生合作中的作用。如中日兩國(guó)可成立公共衛(wèi)生基金，通過(guò)域內(nèi)企業(yè)團(tuán)體資助、爭(zhēng)取國(guó)際社會(huì)資助與支持、從國(guó)際金融機(jī)構(gòu)貸款等方式籌集基金，并負(fù)責(zé)相關(guān)物資的統(tǒng)籌調(diào)配。在公共衛(wèi)生技術(shù)合作方面，應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮科技人員的主體合作地位，宜設(shè)置中日醫(yī)學(xué)專家組，不定期組織雙方公共衛(wèi)生行業(yè)協(xié)會(huì)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、科研人員交流，為兩國(guó)公共衛(wèi)生合作儲(chǔ)備人才資源，推動(dòng)各類傳染性疾病抗病毒疫苗的研發(fā)。在媒體方面，應(yīng)發(fā)揮其在突發(fā)性公共衛(wèi)生事件中的預(yù)警作用，包括穩(wěn)定民眾情緒，實(shí)現(xiàn)行政機(jī)構(gòu)與社會(huì)間的信息有效溝通。此外，綜合以上公共衛(wèi)生安全合作的行為體，還可建立有效的公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)，由政府機(jī)構(gòu)、食品醫(yī)療行業(yè)機(jī)構(gòu)、科研學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)等聯(lián)合構(gòu)建，主要內(nèi)容包含風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)溝通三個(gè)方面?？梢酝ㄟ^(guò)中日公共衛(wèi)生信息共享與預(yù)警反應(yīng)平臺(tái)及時(shí)獲得全球疫情信息，在兩國(guó)疫情發(fā)生之前進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，科學(xué)預(yù)測(cè)疫情發(fā)生的可能性和程度，根據(jù)專業(yè)評(píng)估意見(jiàn)，實(shí)行相關(guān)管理，以盡可能降低疫情風(fēng)險(xiǎn)。在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估之后，政府、公共衛(wèi)生相關(guān)行業(yè)部門(mén)、非國(guó)家行為體在風(fēng)險(xiǎn)管理中可發(fā)揮重要作用，這些行為體相互配合，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)溝通。實(shí)際上，風(fēng)險(xiǎn)分析是一種主動(dòng)確保公共衛(wèi)生安全的方法，對(duì)疾病控制、傳染病預(yù)防、傳染源篩查、隔離、公共衛(wèi)生防控計(jì)劃的制定以及具體落實(shí)行動(dòng)等能起到重要的指導(dǎo)作用。中日兩國(guó)通過(guò)官、產(chǎn)、學(xué)、研多元、多邊的公共衛(wèi)生合作，顯然可以進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)合作的系統(tǒng)化和深入發(fā)展。

結(jié)束語(yǔ)

中日公共衛(wèi)生合作作為兩國(guó)非傳統(tǒng)安全合作的重要領(lǐng)域，已經(jīng)建立起既包含全球、區(qū)域性的合作機(jī)制，也包括雙邊合作的全方位公共衛(wèi)生合作交流平臺(tái)，一定程度上保證了公共衛(wèi)生安全合作的穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，中日兩國(guó)加強(qiáng)公共衛(wèi)生領(lǐng)域多方位的交流合作，已經(jīng)成為中日戰(zhàn)略互惠關(guān)系的重要內(nèi)涵之一，通過(guò)中日公共衛(wèi)生安全合作，尤其是最近的聯(lián)合應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的合作，極大地改善了兩國(guó)官方及民間關(guān)系，初步形成了兩國(guó)在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的良性互動(dòng)，有助于推動(dòng)中日關(guān)系進(jìn)一步發(fā)展，為改善雙邊關(guān)系營(yíng)造良好氛圍。雙方應(yīng)秉持構(gòu)建人類命運(yùn)共同體和“人的安全”的共同理念，維護(hù)兩國(guó)、地區(qū)以及全球的公共衛(wèi)生安全，并以公共衛(wèi)生等非傳統(tǒng)安全合作為契機(jī)，大力推動(dòng)中日兩國(guó)“人類衛(wèi)生健康共同體”的構(gòu)建。

[責(zé)任編輯：楊 立]