功能區(qū)人大機構(gòu)建設(shè)芻議

于學(xué)農(nóng) 王維強

在功能區(qū)探索建立健全人大工作機制、推動我國人民代表大會制度在新時代背景下與時俱進(jìn)，是推進(jìn)我國國家治理體系現(xiàn)代化、國家治理能力現(xiàn)代化，推進(jìn)中國特色社會主義民主政治建設(shè)的重要舉措。

功能區(qū)一般是指國家或地區(qū)為了達(dá)成某種特定的經(jīng)濟社會功能，從而在一定的區(qū)域空間內(nèi)，集約高效利用有關(guān)資源，實施相對特殊政策和管理手段的特定區(qū)域。功能區(qū)具有不同的類型，根據(jù)功能定位的不同，可以劃分為經(jīng)濟技術(shù)功能區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)、工業(yè)園區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)、科技園、農(nóng)業(yè)高新區(qū)、旅游區(qū)、先行試驗區(qū)等;依據(jù)批準(zhǔn)機關(guān)的不同，可以劃分為國家級、省級和市級以下功能區(qū)。自1984年國家設(shè)立首批沿海經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)以來，各類功能區(qū)在我國改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。根據(jù)國家有關(guān)部門公布的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至2018年，我國目前有國家級功能區(qū)522個，省級功能區(qū)1991個，省級以下和其他各類功能區(qū)2萬余個。近年來，隨著我國現(xiàn)代化、城市化程度不斷加深，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的不斷強化，城市空間形態(tài)和治理體系不斷變化，功能區(qū)已經(jīng)由相對單一功能園區(qū)向城市綜合區(qū)升級轉(zhuǎn)變，功能區(qū)政治制度、管理體系建設(shè)滯后的矛盾日益顯現(xiàn)， 滯后的政治制度、管理體系，一方面阻礙了功能區(qū)的進(jìn)一步自我發(fā)展完善，另一方面影響了功能區(qū)公民、法人和有關(guān)組織的權(quán)利義務(wù)行使。目前，功能區(qū)的管委會基本上是上一級政府的派出機構(gòu)，在憲法、地方組織法為主的法律體系層面不具有地方一級政府的地位，但實際上又行使著地方一級政府的權(quán)力和職能。很多功能區(qū)承擔(dān)著某些比如教育、醫(yī)療，甚至社會保障等重要的社會職能，在某些領(lǐng)域的權(quán)能甚至超過上一級政府，但是功能區(qū)普遍存在國家權(quán)力機關(guān)缺位，對行政權(quán)力的行使缺乏足夠的監(jiān)督。功能區(qū)在建設(shè)發(fā)展中形成了相對獨立、獨特的權(quán)力、職責(zé)、義務(wù)運行模式，所在地的有關(guān)人民代表大會對功能區(qū)討論決定重大事項、法律實施監(jiān)督、權(quán)力運行監(jiān)督等職權(quán)的行使能力較弱。

在功能區(qū)探索建立健全人大工作機制、推動我國人民代表大會制度在新時代背景下與時俱進(jìn)，是推進(jìn)我國國家治理體系現(xiàn)代化、國家治理能力現(xiàn)代化，推進(jìn)中國特色社會主義民主政治建設(shè)的重要舉措。

一、功能區(qū)人大機構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀概況

隨著時代發(fā)展變化，功能區(qū)較興起之初，為適應(yīng)發(fā)展要求，普遍有了較大的自主權(quán)，由此帶來的權(quán)力運行和制約問題倒逼地方加強監(jiān)督機制建設(shè)。由此，近年來各地功能區(qū)特別是國家級功能區(qū)紛紛開始探索建立人大工作機構(gòu)，據(jù)調(diào)查分析，主要形成了至少四種人大機構(gòu)組織結(jié)構(gòu)類型和履職模式。

（一）功能區(qū)人大機構(gòu)主要組織類型

第一種類型是在功能區(qū)設(shè)立本級人民代表大會常務(wù)委員會派出機構(gòu)。功能區(qū)所在的市或縣、區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會在功能區(qū)內(nèi)設(shè)立派出機構(gòu)，如人大工作委員會。派出機構(gòu)配備專職工作人員，根據(jù)上級人民代表大會常務(wù)委員會的授權(quán)行使職權(quán)。此類型中的功能區(qū)人大機構(gòu)在隸屬關(guān)系上，作為派出機構(gòu)，隸屬于上一級人民代表大會常務(wù)委員會;在領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系上，接受上一級人民代表大會常務(wù)委員會和同級黨工委的雙重領(lǐng)導(dǎo)。全國范圍內(nèi)設(shè)置人大工作機構(gòu)的功能區(qū)中，采取此種類型的比例最高，在國家級功能區(qū)中較為普遍。

第二種類型是在功能區(qū)設(shè)立本級及上一級人民代表大會代表聯(lián)絡(luò)機構(gòu)。在功能區(qū)黨工委或管委會設(shè)立下屬的人大工作職能部門，如人大代表工作聯(lián)絡(luò)處，承擔(dān)功能區(qū)相關(guān)的人大工作。如日照經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，開發(fā)區(qū)黨工委下設(shè)人大工作聯(lián)絡(luò)處，主要負(fù)責(zé)為開發(fā)區(qū)內(nèi)各級人大代表履職行為提供支持和服務(wù)，包括聯(lián)系本開發(fā)區(qū)內(nèi)的各級人大代表，組織和協(xié)助人大代表開展履職活動。開發(fā)區(qū)人大工作聯(lián)絡(luò)處同時承擔(dān)上一級人大及其常委會交辦的相關(guān)工作，并聯(lián)系和指導(dǎo)本開發(fā)區(qū)內(nèi)街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）一級的人大工作。

在全國范圍內(nèi)，很多功能區(qū)人大代表聯(lián)系機構(gòu)的設(shè)立，是人大工作機構(gòu)設(shè)立的重要基礎(chǔ)。觀察部分功能區(qū)人大機構(gòu)的發(fā)展實踐過程，在一定程度上，人大代表聯(lián)絡(luò)機構(gòu)可以稱為功能區(qū)人大工作委員會設(shè)立的重要基礎(chǔ)和準(zhǔn)備。2010年10月，洛陽市高新區(qū)人大工作聯(lián)絡(luò)處經(jīng)洛陽市人大常委會批準(zhǔn)，正式成立洛陽市人大常委會高新區(qū)工作委員會，組織架構(gòu)和工作職責(zé)得到擴充，成為上級人民代表大會常務(wù)委員會的派出機構(gòu)。多年的實踐形成了這樣一條“線路圖”：功能區(qū)內(nèi)設(shè)立人大代表聯(lián)絡(luò)機構(gòu)是基礎(chǔ)，隨著功能區(qū)受益于人大代表聯(lián)系機構(gòu)，對人大代表工作更加重視，不斷強化人大工作機構(gòu)，形成良性循環(huán)。有部分功能區(qū)甚至在設(shè)立人大代表聯(lián)絡(luò)機構(gòu)的同時，設(shè)立黨代表、政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)機構(gòu)，并且合署辦公，如山東省原萊蕪市，在一些功能區(qū)的街道建立了“兩代表一委員”工作站，取得了良好的社會效果。

第三種類型是在本級人民代表大會常務(wù)委員會設(shè)立功能區(qū)人大管理機構(gòu)。功能區(qū)所在市或縣、區(qū)一級的人民代表大會常務(wù)委員會下設(shè)功能區(qū)人大管理機構(gòu)，負(fù)責(zé)下屬功能區(qū)內(nèi)人大代表的聯(lián)絡(luò)和組織工作。代表法第四十條規(guī)定：“縣級以上的各級人民代表大會常務(wù)委員會的辦事機構(gòu)和工作機構(gòu)是代表執(zhí)行代表職務(wù)的集體服務(wù)機構(gòu)，為代表執(zhí)行代表職務(wù)提供服務(wù)保障?！比珖嗣翊泶髸?wù)委員會設(shè)有全國人大代表聯(lián)絡(luò)處，負(fù)責(zé)全國人大代表的聯(lián)絡(luò)工作，為全國人大代表履行職責(zé)提供服務(wù)。部分地方人民代表大會常務(wù)委員會效仿這一做法，設(shè)立人大代表聯(lián)絡(luò)機構(gòu)，對其功能進(jìn)行拓展，成為常委會的一個重要內(nèi)設(shè)機構(gòu)，強化人大代表聯(lián)絡(luò)機構(gòu)的組織建設(shè)，完善人大代表聯(lián)系群眾制度。部分轄區(qū)內(nèi)具有多個功能區(qū)的市或縣區(qū)采用了此種模式。

第四種類型是功能區(qū)與行政區(qū)合一體制的人大機構(gòu)設(shè)置。在很多地方，功能區(qū)與行政區(qū)的空間區(qū)域基本一致，有的發(fā)展成熟的功能區(qū)已經(jīng)轉(zhuǎn)型過渡為正規(guī)的行政區(qū)。近年來，隨著功能區(qū)發(fā)展成熟，如青島功能區(qū)與嶗山區(qū)等多個地區(qū)紛紛實現(xiàn)功能區(qū)與行政區(qū)一體化，功能區(qū)管委會與行政區(qū)政府實行“兩塊牌子、一套班子”的管理模式，功能區(qū)人大工作由行政區(qū)人大及其常委會依法正常行使職權(quán)，成為一種完全符合地方組織法有關(guān)規(guī)定的機構(gòu)模式。

（二）功能區(qū)人大機構(gòu)主要履職模式

根據(jù)上文所述，功能區(qū)人大機構(gòu)四種不同的組織機構(gòu)類型，主要有三種履職模式。

第一種是全權(quán)履職型。部分功能區(qū)人大機構(gòu)在上級人大及其常委會支持下，大膽創(chuàng)新，召集區(qū)內(nèi)各級人大代表，成立議事機構(gòu)，召開功能區(qū)“人民代表大會”，履行人大部分職權(quán)，開展人大工作。如洛陽市人大常委會高新區(qū)工作委員會，在洛陽市人大常委會授權(quán)下，每年組織區(qū)內(nèi)各級人大代表召開聯(lián)席會議，聽取審議功能區(qū)管委會工作報告，審議年度財政預(yù)決算，并進(jìn)行表決形成會議決議，履行一級人民代表大會的部分職權(quán)。

第二種是受托協(xié)助型。部分功能區(qū)上級人民代表大會常務(wù)委員會通過向其在功能區(qū)的派出機構(gòu)或者功能區(qū)人大代表工作機構(gòu)進(jìn)行規(guī)范化授權(quán)，賦予功能區(qū)人大機構(gòu)一定的工作職責(zé)。功能區(qū)人大機構(gòu)通過定期召開工作會議、組織人大代表活動等形式，行使相應(yīng)權(quán)力，完成相應(yīng)職責(zé);同時根據(jù)授權(quán)情況，功能區(qū)人大探索創(chuàng)新人大工作。如遼寧省阜新市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)人大工作委員會，作為阜新市人大常委會派出機構(gòu)，受市人大常委會委托，負(fù)責(zé)組織區(qū)內(nèi)人大代表開展人大工作，具體包括對功能區(qū)相關(guān)工作進(jìn)行視察或?qū)ｎ}調(diào)研，組織實施上級人民代表大會常務(wù)委員會在區(qū)內(nèi)的視察、執(zhí)法檢查、調(diào)研等工作。

第三種是聯(lián)絡(luò)服務(wù)型。主要是設(shè)立人大聯(lián)絡(luò)機構(gòu)的功能區(qū)，突出人大機構(gòu)關(guān)于人大代表的聯(lián)絡(luò)工作，為區(qū)內(nèi)人大代表履行職責(zé)提供服務(wù)。如濟南市萊蕪區(qū)萊城工業(yè)區(qū)建立“人大工作代表室”，負(fù)責(zé)組織區(qū)內(nèi)人大代表開展監(jiān)督區(qū)內(nèi)重點項目建設(shè)監(jiān)督、信訪接待等工作，作為人大代表聯(lián)絡(luò)機構(gòu)，為區(qū)內(nèi)人大代表履行職權(quán)提供平臺。

二、功能區(qū)人大工作中存在的缺陷

（一）對功能區(qū)人大工作認(rèn)識不足、定位模糊

由于缺少專門的法律法規(guī)作為功能區(qū)人大工作的法律依據(jù)，導(dǎo)致功能區(qū)人大機構(gòu)長期定位不明、職責(zé)模糊，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員對功能區(qū)人大工作重要性認(rèn)識不足，功能區(qū)人大建設(shè)障礙重重。有的地方雖然針對功能區(qū)人大工作設(shè)立了人大機構(gòu)，但是對于功能區(qū)人大機構(gòu)的性質(zhì)、職能還處于摸索階段，缺乏理論指導(dǎo)，人大工作難以有效展開;各個地方對于設(shè)立人大機構(gòu)的重要作用認(rèn)識不統(tǒng)一，做法各異，缺乏共識和理論性梳理，可推廣性、可借鑒性、可復(fù)制性較差。因此，提升功能區(qū)人大工作水平，首要的是必須解決功能區(qū)人大機構(gòu)的性質(zhì)和職能定位問題。

（二）功能區(qū)人大機構(gòu)組織結(jié)構(gòu)不夠完善

功能區(qū)人大機構(gòu)設(shè)置缺乏統(tǒng)一的頂層制度設(shè)計，組織機構(gòu)類型各異，除以上級人民代表大會常務(wù)委員會派出機構(gòu)為形式的全權(quán)履職型的功能區(qū)人大機構(gòu)外，大部分人大機構(gòu)不具備完整的組織結(jié)構(gòu)、完善的工作制度。人大工作是一項復(fù)雜性和長期性政治工作，人大機構(gòu)組織結(jié)構(gòu)的不完善，意味著其職權(quán)履行條件無法被滿足，職權(quán)無法正常全部行使。人大機構(gòu)組織結(jié)構(gòu)不完整主要有兩種類型：一類是缺少專職專班，功能區(qū)設(shè)置了人大機構(gòu)，如人大工作室等，但是領(lǐng)導(dǎo)成員由功能區(qū)黨工委或管委會負(fù)責(zé)人兼任，沒有專職的領(lǐng)導(dǎo)和工作人員，無法獨立開展工作;另一類是缺少專職崗位和人員，功能區(qū)設(shè)置人大機構(gòu)，是通過掛靠功能區(qū)黨工委或管委會相關(guān)部門的形式，沒有單獨成立專職部門，無法以自身部門名義開展工作。很多功能區(qū)人大機構(gòu)工作人員多為兼職，部分掛靠單位本身承擔(dān)了眾多的工作任務(wù)，難以保證精力投入，導(dǎo)致人大工作難以有效開展。

（三）功能區(qū)人大機構(gòu)依法行使職權(quán)能力較弱

按照目前的實際情況看，功能區(qū)人大機構(gòu)的職權(quán)主要來源于上級人民代表大會常務(wù)委員會的授權(quán)，但是因為缺少相關(guān)的法律法規(guī)，相當(dāng)一部分功能區(qū)人大機構(gòu)職權(quán)行使能力非常薄弱。一是人事任免權(quán)無法行使。功能區(qū)管委會領(lǐng)導(dǎo)主要由上級政府任命或由上級政府領(lǐng)導(dǎo)兼任，功能區(qū)法院、檢察院以及管委會各職能部門負(fù)責(zé)人均無需人大任免。二是監(jiān)督權(quán)無法行使。由于功能區(qū)的特殊性，管委會主要領(lǐng)導(dǎo)的級別均高于同級別的人大機構(gòu)，監(jiān)督工作難以有效實施。人大機構(gòu)與功能區(qū)管委會、法院、檢察院之間的關(guān)系未能厘清，人大機構(gòu)管委會的監(jiān)督缺乏制度設(shè)計，對法院、檢察院的監(jiān)督出現(xiàn)了“空檔”。在財政監(jiān)督上，有的功能區(qū)財政預(yù)決算沒有通過法定途徑審查，財政收支有失控的危險。

（四）功能區(qū)內(nèi)人大代表履職活動缺乏保障

我國人大代表大部分是以行政區(qū)為基本單位選舉而來，由于目前多數(shù)功能區(qū)經(jīng)濟社會事務(wù)基本獨立于行政區(qū)，導(dǎo)致行政區(qū)內(nèi)的人大代表在功能區(qū)內(nèi)履職難度較大。一是人大代表與選區(qū)的分離，功能區(qū)內(nèi)人大代表在人大會議期間，僅限于參加行政區(qū)人民代表大會會議，聽取審議行政區(qū)工作報告，功能區(qū)人大代表不能對所在選區(qū)內(nèi)的行政工作等行使審議、監(jiān)督、提出議案和意見建議的權(quán)力;二是人大代表與組織的分離，功能區(qū)人大機構(gòu)的缺失，無法對區(qū)內(nèi)人大代表形成有效的組織，無法提供人大代表履職所必需的平臺，功能區(qū)人大代表視察、調(diào)研地方發(fā)展，聯(lián)系選民等活動無法開展或者活動效果難以保障;三是人大代表與公共事務(wù)的分離，功能區(qū)人大機構(gòu)或缺失，或缺少工作開展的法律支持，功能區(qū)內(nèi)的各級人大代表長期與功能區(qū)行政或司法部門缺乏互動聯(lián)系，人大代表的建議或意見不能有效地反饋給功能區(qū)行政或司法部門，對區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)缺乏有效的參與。

三、完善功能區(qū)人大工作機構(gòu)的法理基礎(chǔ)梳理

（一）從權(quán)力的合法性維度

人大機關(guān)是重要的政治機關(guān)，我國憲法規(guī)定，“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”。人民代表大會是我國根本政治制度，體現(xiàn)了最廣泛的民主，為我國國家權(quán)力的來源及行使提供了合法性基礎(chǔ)。近年來，功能區(qū)面臨轉(zhuǎn)型發(fā)展，從原先相對單一的職能區(qū)向城市綜合區(qū)轉(zhuǎn)型，相應(yīng)的功能區(qū)管理部門的權(quán)能職責(zé)從相對單一的、被授予的權(quán)力向綜合性權(quán)力轉(zhuǎn)變。目前，以功能區(qū)管委會為代表的管理機構(gòu)其權(quán)力結(jié)構(gòu)分為了兩部分：一部分是上級機關(guān)授予的權(quán)力，另一部分是在功能區(qū)治理實踐中“獲得”的權(quán)力。功能區(qū)管委會作為上級行政機關(guān)的派出機構(gòu)，從法理上僅能行使被授予的權(quán)力;在功能區(qū)人大機構(gòu)缺位的情況下，管委會“擁有”的非被授予權(quán)力不具備合法性資格。因此，建立與現(xiàn)行發(fā)展階段相適應(yīng)的功能區(qū)人大制度和人大工作機構(gòu)，讓功能區(qū)管理機構(gòu)的權(quán)力來源和依法管理國家事務(wù)擁有合法性基礎(chǔ)是十分必要的。

（二）從堅持和完善人民代表大會制度維度

人民代表大會制度是踐行人民當(dāng)家作主原則最好的組織形式，它不僅是人民民主的要求，也是人民民主的保障。地方各級人民代表大會的人大代表在我國人民代表大會制度中具有基礎(chǔ)作用，也是推進(jìn)我國基層民主建設(shè)，進(jìn)一步落實人民當(dāng)家作主原則的體現(xiàn)。在人民代表大會制度和機構(gòu)設(shè)置缺位的功能區(qū)，功能區(qū)人民的政治權(quán)利難以得到有效保障?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“推動人民代表大會制度與時俱進(jìn)。堅持人民主體地位，推進(jìn)人民代表大會制度理論和實踐創(chuàng)新，發(fā)揮人民代表大會制度的根本政治制度作用”。堅持和完善人民代表大會制度，尤其是在基層的具體制度設(shè)計和體制機制運行模式，實現(xiàn)人民民主從形式到內(nèi)容上的全覆蓋，是我國社會主義民主政治建設(shè)的必然要求。在功能區(qū)探索建設(shè)與時代發(fā)展相適應(yīng)的人大運行制度和機構(gòu)，作為我國人民代表大會在基層民主法治建設(shè)中的有效補充，是堅持和完善人民代表大會制度的必然要求。

（三）從現(xiàn)代民主政治實踐客觀規(guī)律維度

民主集中制是我國國家機構(gòu)的基本原則，人民代表大會制度是民主集中制的具體體現(xiàn)。國家最高權(quán)力機關(guān)是全國人民代表大會，地方各級國家權(quán)力機關(guān)是地方各級人民代表大會，都由人民選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督，由各級權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生各級行政機關(guān)、司法機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)，行政機關(guān)、司法機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)都要受權(quán)力機關(guān)監(jiān)督并對其負(fù)責(zé)。根據(jù)現(xiàn)代民主政治的客觀規(guī)律，以代議制民主為特征的人民代表大會制度，規(guī)范和保證了國家權(quán)力的有效運行和不同權(quán)力部門之間的關(guān)系，是國家和地方治理穩(wěn)定有序的保障。長期以來，功能區(qū)的運行發(fā)展主要依靠強大的行政權(quán)力實現(xiàn)了快速發(fā)展，但各個功能區(qū)不同程度地存在權(quán)力過度集中的風(fēng)險，缺少人民代表大會制度這樣的民主運行制度和權(quán)力制約制度，功能區(qū)的穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展缺少有效的制度供給，監(jiān)督機制的缺失也使得行政權(quán)力決策的科學(xué)性難以保證。人民代表大會制度能夠最廣泛地代表人民群眾的意愿和訴求，通過人大制度集中最廣泛人民群眾的智慧和力量，能夠為功能區(qū)管理部門決策提供決策依據(jù)，提高決策的科學(xué)性和民主性;民主監(jiān)督功能的實現(xiàn)，能夠為決策提供反饋和糾錯機制，有利于保障功能區(qū)經(jīng)濟社會的良性發(fā)展和科學(xué)發(fā)展;為區(qū)域民意表達(dá)提供機會，有利于形成最廣泛的人民共識，為實現(xiàn)國家和地方良好的、整體穩(wěn)定的、現(xiàn)代化的社會治理形成堅實的基礎(chǔ)。

（四）從功能區(qū)依法治理實踐維度

功能區(qū)目前的治理實踐現(xiàn)實情況為人大制度及人大工作機構(gòu)的設(shè)立提出了現(xiàn)實需求。功能區(qū)成立初期或一定時期內(nèi)，區(qū)域主要功能是招才引智、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，那么經(jīng)過十幾年的發(fā)展，隨著功能區(qū)區(qū)域空間的擴大、人口的增加，民生事業(yè)、社會治理等大量非經(jīng)濟職能的增多，區(qū)域建設(shè)發(fā)展不斷產(chǎn)生新問題、新矛盾，如果相應(yīng)的政治、社會、文化等方面的制度供給不能與之適應(yīng)，功能區(qū)將呈現(xiàn)畸形發(fā)展，嚴(yán)重影響區(qū)域穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展。近年來，部分功能區(qū)成立人大機構(gòu)，開展人大工作，在反映民情民意等方面發(fā)揮了人大和人民群眾在區(qū)域治理中的獨特作用，既能滿足人民群眾的訴求，又能提升人民群眾對功能區(qū)政策、決策的理解度和支持度，還能從人民群眾利益需求中發(fā)現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)路徑，有效推進(jìn)功能區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

功能區(qū)高度集中的行政管理體制，雖然運行效率較高，但缺少監(jiān)督是其體制機制的最大弊端。尤其是國家級功能區(qū)，大都擁有特殊的政策支持，行使著高出本身級別的部分權(quán)力。然而人大制度在功能區(qū)的缺位，使得地方人大監(jiān)督和人民監(jiān)督這兩種非常重要的監(jiān)督形式及其效果被削弱。絕對的權(quán)力必然產(chǎn)生絕對的腐敗，改革開放以來，特別是在黨的十八大以來的反腐敗斗爭中，不少功能區(qū)的腐敗現(xiàn)象令人觸目驚心，有些甚至出現(xiàn)“塌方式”的腐敗。人民代表大會制度是我國根本政治制度，將人大制度創(chuàng)新性地逐步覆蓋到各個功能區(qū)，切實發(fā)揮人民代表大會對功能區(qū)的監(jiān)督作用，能夠有效地遏制和解決腐敗問題的發(fā)生，進(jìn)一步優(yōu)化功能區(qū)發(fā)展環(huán)境，實現(xiàn)功能區(qū)建設(shè)發(fā)展的長治久安。

四、功能區(qū)人大機構(gòu)的設(shè)立依據(jù)和職權(quán)定位

（一）功能區(qū)人大設(shè)立的法理和法律依據(jù)

科學(xué)合理地劃分各級地方事權(quán)是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)涵，功能區(qū)這一新生事物的特性，正如前文所述，在事權(quán)上具有新生性、探索性、不固定性，本應(yīng)屬于人大職權(quán)范圍內(nèi)的事項，既沒有完整意義上的憲法法律授權(quán)，也沒有與生俱來的固有權(quán)力。我國地方組織法第三十五條第一款規(guī)定：“常務(wù)委員會根據(jù)工作需要，設(shè)立辦事機構(gòu)和其他工作機構(gòu)?！?014年山東省人大工作會議通過《中共山東省委關(guān)于進(jìn)一步加強和改進(jìn)人大工作的意見》，提出“國家級和省級功能區(qū)可明確相關(guān)機構(gòu)和人員承擔(dān)有關(guān)人大工作”。這是目前設(shè)立功能區(qū)人大機構(gòu)的主要依據(jù)。

地方組織法第五十三條規(guī)定：“市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人大常委會可以在街道設(shè)立工作機構(gòu)?！苯值廊舜蠊ぷ鳈C構(gòu)主要職能為“負(fù)責(zé)聯(lián)系街道轄區(qū)內(nèi)的人大代表，組織代表開展活動，反映代表和群眾的建議、批評和意見，辦理常委會交辦的監(jiān)督、選舉以及其他工作，并向常委會報告工作”。這一規(guī)定為功能區(qū)相關(guān)人大機構(gòu)的職能定位提供了可參考的依據(jù)。

（二）功能區(qū)人大機構(gòu)的性質(zhì)定位

全國人大常委會法制工作委員會主編的《地方組織法、選舉法、代表法導(dǎo)讀與釋義》，明確人民代表大會常務(wù)委員會辦事機構(gòu)和工作機構(gòu)“是為人大及其常委會、各專門委員會、常委會組成人員及人大代表行使職權(quán)、履行義務(wù)、發(fā)揮作用提供服務(wù)的”。

首先從性質(zhì)上講，應(yīng)該明確功能區(qū)人大機構(gòu)不擁有實體權(quán)力，不等同一級人民代表大會常務(wù)委員會;其次從定位上講，上級人大常委會在某區(qū)域內(nèi)設(shè)立的工作機構(gòu)或派出機構(gòu)，不屬于地方國家權(quán)力機關(guān)，不具備相關(guān)法定職權(quán)。僅僅根據(jù)授權(quán)內(nèi)容，具備被授予的工作職權(quán)。由此功能區(qū)人大機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)屬于設(shè)立與功能區(qū)的政府同一級的人民代表大會常務(wù)委員會的一部分，原則上應(yīng)當(dāng)具有派出機構(gòu)的特性。但同時功能區(qū)人大機構(gòu)不是一級權(quán)力機關(guān)，不是依法履職的主體，非授權(quán)的情況下不能承擔(dān)應(yīng)屬于人民代表大會及其常委會職權(quán)的事項。對上而言，功能區(qū)人大機構(gòu)僅為上級人民代表大會常務(wù)委員會的派出機構(gòu)，職權(quán)來自上級授予;對下而言，與功能區(qū)內(nèi)各下級人大組織或機構(gòu)之間僅具有業(yè)務(wù)工作聯(lián)系，沒有領(lǐng)導(dǎo)或隸屬關(guān)系，甚至沒有直接的指導(dǎo)關(guān)系。

（三）功能區(qū)人大機構(gòu)的主要職能探討

人民代表大會常務(wù)委員會根據(jù)相關(guān)工作關(guān)系，會設(shè)立相關(guān)的工作機構(gòu)，為人民代表大會常務(wù)委員會行使職權(quán)提供服務(wù)。功能區(qū)人大機構(gòu)即為此類工作機構(gòu)。相較于政府、業(yè)務(wù)部門和其他工作機構(gòu)，功能區(qū)人大機構(gòu)在職責(zé)任務(wù)和工作方式上指向了具體的職權(quán)區(qū)域，但同時工作內(nèi)容相對廣泛。功能區(qū)人大機構(gòu)權(quán)能范圍依賴于上級人民代表大會常務(wù)委員會的授權(quán)，大多數(shù)人大工作機構(gòu)基本職能限于人大代表組織職能、民意收集和反映職能，監(jiān)督職能較弱，決策、任免職能相應(yīng)缺失。

1.人大代表活動組織協(xié)調(diào)服務(wù)的基本職能。服務(wù)轄區(qū)內(nèi)人大代表組織職能，是功能區(qū)人大機構(gòu)的基本職能。我國代表法第四十條規(guī)定：“縣級以上的各級人民代表大會常務(wù)委員會的辦事機構(gòu)和工作機構(gòu)是代表執(zhí)行代表職務(wù)的集體服務(wù)機構(gòu)，為代表執(zhí)行代表職務(wù)提供服務(wù)保障。”功能區(qū)人大機構(gòu)在上級人大常委會的授權(quán)下，聯(lián)系轄區(qū)內(nèi)人大代表，為人大代表履職行為提供支持和服務(wù)，應(yīng)當(dāng)作為功能區(qū)人大機構(gòu)的一項基本職責(zé)和常態(tài)化的重要工作。功能區(qū)沒有相應(yīng)的人民代表大會，沒有功能區(qū)人大代表，但是區(qū)內(nèi)有常住的其他各級人大代表，特別是上級人大代表。功能區(qū)人大機構(gòu)要通過人大代表聯(lián)系機制等路徑，將轄區(qū)內(nèi)的各級人大代表聯(lián)系和組織起來，促進(jìn)人大代表聯(lián)系選民，開展相應(yīng)的履職活動，為人大代表履行職務(wù)提供保障和服務(wù)。

2.依法實施法律監(jiān)督和工作監(jiān)督的職能。嚴(yán)格意義上講，功能區(qū)人大機構(gòu)的監(jiān)督職能缺少明確的法律依據(jù)，沒有法定的監(jiān)督職權(quán)，但是作為上級人大的派出機構(gòu)或功能區(qū)管委會的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，上級人民代表大會常務(wù)委員會可以進(jìn)行授權(quán)，從而保障功能區(qū)人大履行監(jiān)督職能，開展法律實施監(jiān)督工作。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前功能區(qū)人大機構(gòu)監(jiān)督職能主要包括：第一，按照上級人民代表大會常務(wù)委員會的工作安排和要求，協(xié)助上級部門在本地區(qū)內(nèi)開展執(zhí)法檢查、視察調(diào)研、走訪評議等活動;第二，提供政策咨詢，組織常住區(qū)內(nèi)的人大代表開展履職活動，為人大代表履職提供服務(wù)，針對某些問題形成匯總報告或提出有關(guān)建議意見，向上級人民代表大會常務(wù)委員會或功能區(qū)管委會提出工作建議;第三，在人民代表大會閉會期間，功能區(qū)人大機構(gòu)應(yīng)積極支持發(fā)揮人大代表的主體作用，組織人大代表對功能區(qū)管委會以及上級在本地區(qū)的派駐機構(gòu)執(zhí)行法律監(jiān)督，監(jiān)督本地區(qū)對上級人大及其常委會決議、決定的執(zhí)行情況;第四，對區(qū)域重要工作和重大事項進(jìn)行視察評議，提出建議和意見。

3.民意收集和反映職能即民意代表機關(guān)職能。人民代表大會制度是我國人民當(dāng)家作主的主要形式和保證人民享有國家權(quán)力的根本政治制度，是維護(hù)最廣大人民群眾根本利益的制度保證，是聯(lián)系群眾、反映民意、整合民意的主要民主渠道。功能區(qū)人大機構(gòu)要通過自身工作，與人民群眾建立直接聯(lián)系，收集和反映基層的民意信息。一是暢通民意表達(dá)渠道。地方組織法第三十七條第一款規(guī)定：“地方各級人民代表大會代表應(yīng)當(dāng)和原選舉單位或者選民保持密切聯(lián)系，宣傳法律和政策，協(xié)助本級人民政府推行工作，并且向人民代表大會及其常務(wù)委員會、人民政府反映群眾的意見和要求。”要組織好區(qū)內(nèi)人大代表聯(lián)系選民，深入了解人民群眾方方面面的生活工作情況，搭建平臺、開拓渠道，通過人大代表的履職工作，暢通民意表達(dá)。二是協(xié)助做好民生督辦事項。要按照上級人民代表大會常務(wù)委員會有關(guān)工作要求，協(xié)同有關(guān)部門加強對人大常委會相關(guān)決議、決定的落實督辦，加強對人大代表提出的建議意見或者本地區(qū)涉及民生問題事項的督辦檢查，將人大決策和人大代表意見建議落到實處，切實解決和保障人民群眾最關(guān)心的利益問題。三是要積極化解社會矛盾。要發(fā)揮基層人大代表的優(yōu)勢，積極協(xié)助人大代表接受群眾來信來訪，與信訪部門加強工作聯(lián)動，協(xié)助做好信訪工作，化解基層社會矛盾，解決人民群眾最急切的需求。積極受理來信來訪，很多地方的功能區(qū)人大代表，借鑒“楓橋經(jīng)驗”，發(fā)揮代表來自基層、熟悉基層情況，往往能在第一時間化解基層矛盾的獨特優(yōu)勢，取得了很多成功經(jīng)驗，如濟南市鋼城區(qū)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)駐地街道人大的“民情工作室”，人大代表能在現(xiàn)場解決很多矛盾和問題。

五、對功能區(qū)人大工作機構(gòu)設(shè)置的建議

（一）加強和改進(jìn)黨對功能區(qū)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，支持人大依法履職

黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，人大應(yīng)主動接受黨的領(lǐng)導(dǎo)。人大工作是黨和國家工作的重要組成部分，各級黨委要站在事關(guān)全局的政治高度，全面加強和改進(jìn)黨對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，從完善功能區(qū)治理結(jié)構(gòu)、加強功能區(qū)基層民主建設(shè)的角度出發(fā)，高度重視功能區(qū)人大機構(gòu)建設(shè)和依法履職工作。上級黨委要將支持人大機構(gòu)在功能區(qū)依法履職作為重要責(zé)任，營造全社會關(guān)心人大工作、支持人大建設(shè)的良好氛圍。功能區(qū)黨（工）委要自覺把功能區(qū)人大工作擺上重要位置，自覺建立、健全和完善黨（工）委領(lǐng)導(dǎo)下人大工作開展的相關(guān)制度機制，更加積極主動地為功能區(qū)人大工作和建設(shè)創(chuàng)造良好條件，更加有效地推動人大機構(gòu)抓好自身建設(shè)。

（二）加強頂層制度設(shè)計，強化功能區(qū)人大工作理論研究，盡快出臺相關(guān)法律法規(guī)

從全國來看，功能區(qū)人大工作仍處于起步階段，存在諸多問題和困難。加強功能區(qū)人大工作理論研究，解決人大工作機制體制問題，要從鞏固人民代表大會制度這一我國根本政治制度的高度出發(fā)，深刻認(rèn)識到加強功能區(qū)人大工作的理論意義和現(xiàn)實意義?？梢越Y(jié)合實際，有計劃地開展功能區(qū)人大工作理論創(chuàng)新和試點實踐工作，形成具有可推廣性的模式，同時制定有關(guān)功能區(qū)人大工作的相關(guān)法律，規(guī)范功能區(qū)人大的性質(zhì)、定位、職權(quán)和運行機制，實現(xiàn)功能區(qū)人大工作的法制化、制度化、規(guī)范化，把握規(guī)律性、富有時代性，積極推進(jìn)人民代表大會制度在功能區(qū)的落實，完善具有中國特色社會主義的民主政治制度。

（三）加強對功能區(qū)人大機構(gòu)的分類指導(dǎo)，杜絕“一刀切”

功能區(qū)本身是一個動態(tài)的研究對象，功能區(qū)人大機構(gòu)設(shè)置應(yīng)在憲法法律的框架內(nèi)，適應(yīng)這種動態(tài)變化，因地制宜、因時制宜、因需制宜。目前，各地功能區(qū)人大機構(gòu)的建設(shè)模式和體量參差不齊，組織機構(gòu)設(shè)置和職能職權(quán)也不盡相同。近幾年來，各地相繼出臺了功能區(qū)管理規(guī)定，正在逐步實現(xiàn)對功能區(qū)社會職能剝離，成為功能區(qū)人大機構(gòu)建設(shè)的新變量。因此，為進(jìn)一步規(guī)范功能區(qū)人大工作，必須與時俱進(jìn)，加強對功能區(qū)人大工作和體制機制建設(shè)的分類指導(dǎo)，推動各地功能區(qū)人大工作走上正軌，分別建立符合區(qū)域特點和實際情況的人大工作機制。首先，把對功能區(qū)人大機構(gòu)建設(shè)和發(fā)展的指導(dǎo)擺在人民代表大會制度建設(shè)完善的重要位置，加強對功能區(qū)人大工作的整體統(tǒng)籌和部署;其次，針對現(xiàn)有的功能區(qū)人大機構(gòu)科學(xué)梳理、合理分類，在尊重各地特點的基礎(chǔ)上，推動各地健全相應(yīng)的規(guī)范化工作機制;第三，加強對功能區(qū)人大工作的指導(dǎo)，通過建立密切的工作聯(lián)系，健全功能區(qū)人大機構(gòu)與上級人民代表大會常務(wù)委員會之間，與功能區(qū)黨工位、管委會之間的工作聯(lián)動機制，提升功能區(qū)人大工作水平。

（四）嚴(yán)格規(guī)范權(quán)力授受關(guān)系，推進(jìn)功能區(qū)人大工作規(guī)范化發(fā)展

嚴(yán)格規(guī)范權(quán)力授受關(guān)系，是推進(jìn)功能區(qū)人大建設(shè)的最重要方式。功能區(qū)人大機構(gòu)是上級人民代表大會常務(wù)委員會的派出機構(gòu)，不屬于一級權(quán)力機關(guān)，因此其職權(quán)必須由上級人民代表大會常務(wù)委員會通過依法授權(quán)形式給予合法化。一方面，上級人民代表大會常務(wù)委員會要根據(jù)功能區(qū)的特點，將人大機構(gòu)在功能區(qū)內(nèi)的人大代表組織職權(quán)、監(jiān)督職權(quán)、民意收集和反映職權(quán)通過充分授權(quán)、書面授權(quán)等形式授予功能區(qū)人大機構(gòu)，形成正式的權(quán)力授受關(guān)系;另一方面，上級人民代表大會常務(wù)委員會要深入研究本轄區(qū)內(nèi)功能區(qū)人大機構(gòu)的發(fā)展階段，建立彈性授權(quán)機制，在指導(dǎo)功能區(qū)人大機構(gòu)組織建設(shè)、工作機制建設(shè)的基礎(chǔ)上，根據(jù)功能區(qū)人大機構(gòu)建設(shè)發(fā)展情況，分階段授權(quán)，以確保功能區(qū)人大機構(gòu)的權(quán)責(zé)統(tǒng)一，推動功能區(qū)人大工作規(guī)范化發(fā)展。

（五）突出發(fā)揮功能區(qū)人大代表的主體作用，切實保障人大代表履職

代表工作是人大工作的基礎(chǔ)，也是功能區(qū)人大工作的基礎(chǔ)。人大代表是人民代表大會的主體，做好功能區(qū)人大工作必須充分發(fā)揮功能區(qū)內(nèi)各級人大代表的主體作用，將發(fā)揮人大代表作用擺在人大工作的突出位置。各級人大常委會和功能區(qū)人大機構(gòu)要將組織代表活動作為主要工作載體，密切與人大代表的聯(lián)系，做好人大代表履職服務(wù)工作，在機構(gòu)設(shè)置、活動場所、工作經(jīng)費等方面予以重點保障。同時，要積極探索創(chuàng)新功能區(qū)人大代表活動的組織形式、活動方式，有針對性地加強功能區(qū)人大代表的業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作，提高代表履職水平。進(jìn)一步加強人大代表和人民群眾的聯(lián)系，在人大代表履職工作中，履行好政治監(jiān)督、民意收集和反映職能。政府相關(guān)部門要進(jìn)一步提高人大代表意見建議辦理效率，確保辦理質(zhì)量，進(jìn)一步激發(fā)功能區(qū)人大代表履職的主動性和積極性，通過多種途徑，夯實人大代表工作基礎(chǔ)，筑牢功能區(qū)人大工作根基。

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（作者單位：山東省濟南市人大常委會研究室）