基于奧斯特羅姆多中心治理理論的高校眾創(chuàng)空間治理之道*

肖淑梅

（揚(yáng)州市職業(yè)大學(xué)，江蘇 揚(yáng)州 225009）

2010年前后，“創(chuàng)客”（maker） 的概念以及創(chuàng)客模式傳入到我國(guó)，我國(guó)政府高度重視并積極推動(dòng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。之后相繼出臺(tái)的20 多部相關(guān)政策文件，對(duì)于加快構(gòu)建眾創(chuàng)空間、鼓勵(lì)科技人員和大學(xué)生創(chuàng)業(yè)、支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)公共服務(wù)提供了有力的政策和環(huán)境支持。如今，“兩創(chuàng)”已上升為國(guó)家戰(zhàn)略。推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新，已成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力之源、富民之道、強(qiáng)國(guó)之策。

面對(duì)兩創(chuàng)的時(shí)代浪潮，隨著創(chuàng)業(yè)環(huán)境的不斷優(yōu)化，高校眾創(chuàng)空間成功典型不斷涌現(xiàn)。如清華大學(xué)的全國(guó)高校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育聯(lián)盟、創(chuàng)+、“校長(zhǎng)杯”創(chuàng)新挑戰(zhàn)賽、創(chuàng)客馬拉松；復(fù)旦大學(xué)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)學(xué)院、創(chuàng)新實(shí)訓(xùn)灣、創(chuàng)新俱樂(lè)部等各種平臺(tái)；哈爾濱工業(yè)大學(xué)的Dobi 機(jī)器人、Aelos 機(jī)器人產(chǎn)品等。很多地方政府也從資本注入、筑巢引鳳、全鏈條服務(wù)等方面，培養(yǎng)創(chuàng)新拔尖人才，建立科技綜合體，為大學(xué)生和教師的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)打開(kāi)門(mén)戶。隨著眾創(chuàng)空間在全國(guó)高校的推廣，組織治理方面的一些問(wèn)題逐漸凸顯，如地方政府扶持政策的變動(dòng)、科技綜合體管理方租金物業(yè)費(fèi)的收取困難、高?？萍脊芾矸降墓芾頇?quán)限與邊界界定、入駐企業(yè)二房東現(xiàn)象、入駐法人代表騙取政策優(yōu)惠轉(zhuǎn)移資產(chǎn)現(xiàn)象、中介與金融服務(wù)機(jī)構(gòu)掛空殼現(xiàn)象等，這些問(wèn)題在以往的單方治理中是極少發(fā)生的。因此，及時(shí)有效厘清高校眾創(chuàng)空間的管理機(jī)制，解析其復(fù)雜的治理范式，平衡統(tǒng)一各方利益，是高?！半p創(chuàng)”能持續(xù)健康發(fā)展的必要措施。

高?？萍急妱?chuàng)空間是以一個(gè)地方政府為政策資金主體，以高校為治理主體，以入駐企業(yè)為服務(wù)核心，以地方科技綜合體為設(shè)施輔助及政府代理主體，以中介服務(wù)和金融創(chuàng)投機(jī)構(gòu)為推廣主體，以知識(shí)、信息、設(shè)計(jì)、制造、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為資源構(gòu)成的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)體系，是一個(gè)多中心的治理復(fù)雜系統(tǒng)。如何促進(jìn)不同主體之間的協(xié)同創(chuàng)新關(guān)系，提高眾創(chuàng)空間的產(chǎn)出效率，是高?？蒲泄芾碚弑仨毸伎嫉膯?wèn)題。本文結(jié)合當(dāng)前高校雙創(chuàng)管理的研究趨勢(shì)，運(yùn)用奧斯特羅姆多中心治理理論，構(gòu)建高校眾創(chuàng)空間的治理模式，并針對(duì)性地提出高校眾創(chuàng)空間治理的建設(shè)原則及措施。

1 奧斯特羅姆多中心治理理論分析

奧斯特羅姆多中心治理是針對(duì)包含多個(gè)主體的競(jìng)爭(zhēng)合作關(guān)聯(lián)體系的新型公共管理模式。其核心包含多元化的主體、多元化的資源供給、多元化的治理政策和多元化的利益訴求等[1-3]。多中心治理模式下，高校眾創(chuàng)空間的治理主體由5 層構(gòu)成：地方政府、高校、科技綜合體管理方、入駐企業(yè)、中介服務(wù)和金融創(chuàng)投機(jī)構(gòu)。這5 層主體之間是資源共享、協(xié)同創(chuàng)新的關(guān)系，其治理結(jié)構(gòu)見(jiàn)圖1。

圖1 高校眾創(chuàng)空間治理結(jié)構(gòu)圖

5 個(gè)主體構(gòu)成一個(gè)多層次治理關(guān)系。根據(jù)奧斯特羅姆多中心治理理論可知，每個(gè)主體相互獨(dú)立相互聯(lián)系，而非原先的政府或高?；蚱髽I(yè)單一壟斷的管理事務(wù)模式。各個(gè)主體之間溝通與交流是社會(huì)化方式，打破了原先的單一層級(jí)式傳遞方法，使各方的利益訴求更加便捷高效。主體之間的治理關(guān)系如下。

1.1 地方政府與科技綜合體

根據(jù)我國(guó)目前的實(shí)際情況，此處多為上下級(jí)互動(dòng)反饋關(guān)系。隨著機(jī)構(gòu)改革的深入，地方政府將管理權(quán)力下放，做好基建工作，為科技綜合體提供外部設(shè)施保障；地方政府制定地區(qū)性優(yōu)惠政策并提供鼓勵(lì)扶助資金，為科技綜合體營(yíng)造環(huán)境支持；地方政府為科技綜合體提供信用保障，吸引外部投資合作[4-5]。

科技綜合體管理方負(fù)責(zé)眾創(chuàng)空間的具體事務(wù)管理，向政府直接匯報(bào)工作。內(nèi)部管理由多個(gè)平臺(tái)組成，采用扁平化管理模式。結(jié)構(gòu)見(jiàn)圖2。平臺(tái)的建設(shè)理念為：綠色、共享、資源互動(dòng)。為高校小微創(chuàng)客做好各種服務(wù)。

圖2 科技綜合體管理平臺(tái)結(jié)構(gòu)

1.2 地方政府與高校

在高校眾創(chuàng)空間管理上，兩者并不需要對(duì)具體事務(wù)進(jìn)行重復(fù)反饋，政府職能已經(jīng)由科技綜合體代理。此處的治理行為主要是政府對(duì)高校的上下層級(jí)的科技資源共享及宣傳引導(dǎo)功能。

1.3 地方政府與入駐企業(yè)

地方政府不需要直接參與眾創(chuàng)空間的管理，專項(xiàng)的優(yōu)惠鼓勵(lì)政策和資金由科技綜合體代理執(zhí)行。但是非專項(xiàng)的面對(duì)中小企業(yè)的融資、渠道開(kāi)拓、擔(dān)保等工作則只能依靠地方政府關(guān)注和承擔(dān)。高校眾創(chuàng)空間的入駐者以教師、學(xué)生為主，他們創(chuàng)業(yè)面臨的主要困難主要是創(chuàng)業(yè)啟動(dòng)資金不足、籌資融資渠道狹窄這個(gè)問(wèn)題。目前國(guó)內(nèi)非專項(xiàng)的面對(duì)中小企業(yè)的扶助資金，在申請(qǐng)程序、效益資格、設(shè)備條件、管理要求、法人資質(zhì)等方面，高校眾創(chuàng)空間創(chuàng)業(yè)者都存在較大的申報(bào)困難，無(wú)法滿足條件，申請(qǐng)難度大[6]。地方政府可以采取或降低門(mén)檻、設(shè)立政府級(jí)別的小額資金擔(dān)保機(jī)構(gòu)、簡(jiǎn)化審批程序、積極引入風(fēng)險(xiǎn)投資的方式，為高校創(chuàng)客提供創(chuàng)業(yè)激勵(lì)和資金保障。眾創(chuàng)空間對(duì)地方政府主要以稅金的形式進(jìn)行反饋，一個(gè)成功成熟的創(chuàng)客企業(yè)也必然能為地方經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展創(chuàng)下良好口碑，從而吸引更多的外來(lái)投資行為，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

1.4 科技綜合體與入駐企業(yè)

這兩個(gè)主體的關(guān)聯(lián)是體系協(xié)同創(chuàng)新的核心部分。根據(jù)奧斯特羅姆多中心治理理論，科技綜合體屬于公共事務(wù)服務(wù)，其必然對(duì)入駐企業(yè)進(jìn)行預(yù)期收益、預(yù)期成本、內(nèi)在規(guī)范的估量，迫使自身建構(gòu)各類平臺(tái)，扶助入駐企業(yè)增值提效，從而優(yōu)質(zhì)完成對(duì)地方政府的反饋任務(wù)。并且科技綜合體基于地方政府的信用體系，能有效降低入駐企業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和成本，其對(duì)企業(yè)的正向激勵(lì)功能持久存在，提高了體系內(nèi)入駐企業(yè)的創(chuàng)新成功率[7]。兩者應(yīng)通過(guò)法律法規(guī)、合同、產(chǎn)權(quán)使用權(quán)界定來(lái)建立相互信賴、合作的關(guān)系，當(dāng)然，科技綜合體對(duì)企業(yè)的違約行為進(jìn)行合理的法律制裁也是維護(hù)眾創(chuàng)空間良性運(yùn)營(yíng)的必要手段。

1.5 高校與入駐企業(yè)

此處構(gòu)成一個(gè)正反回路的反饋系統(tǒng)，作為治理主體的高校，擁有對(duì)入駐企業(yè)相對(duì)較多的管理權(quán)限：入駐資格管理、課題項(xiàng)目申報(bào)管理、科研成果管理、知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理、評(píng)價(jià)績(jī)效管理、政策響應(yīng)度管理等，履行引導(dǎo)、激勵(lì)、規(guī)章制度監(jiān)督的職能。入駐企業(yè)以解決就業(yè)和產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新作為直接回饋。此處雖然構(gòu)成一個(gè)回路，但不是閉環(huán)反饋回路，應(yīng)根據(jù)入駐企業(yè)人員構(gòu)成性質(zhì)的不同，細(xì)化治理，引進(jìn)微觀治理主體，簽訂不同治理邊界的協(xié)議，見(jiàn)第31 頁(yè)圖3。高校將治理權(quán)分化成3 個(gè)部分，二級(jí)學(xué)院與高校是單向隸屬分權(quán)關(guān)系，科技綜合體與高校是雙向協(xié)作互助關(guān)系。

此處的治理機(jī)制，是采用微觀治理、宏觀治理、協(xié)助治理3 種方式的聯(lián)合機(jī)制。微觀治理是一對(duì)一的單線互動(dòng)，強(qiáng)調(diào)權(quán)力分層和責(zé)任承包，以減少多中心治理造成的內(nèi)部損耗；宏觀治理是集中控制下的制度下發(fā)和激勵(lì)約束機(jī)制，對(duì)各方利益進(jìn)行總控；協(xié)助治理是對(duì)決策的協(xié)調(diào)機(jī)制，增強(qiáng)多方的合作互信程度，使眾創(chuàng)空間的運(yùn)行取得更高效率。

圖3 高校與入駐企業(yè)治理結(jié)構(gòu)細(xì)化圖

1.6 科技綜合體和中介服務(wù)金融創(chuàng)投與高校

近年來(lái)，隨著中介服務(wù)與金融創(chuàng)投機(jī)構(gòu)的發(fā)展，其向高校眾創(chuàng)空間小微企業(yè)的持續(xù)輸送服務(wù)已呈快速聚集態(tài)勢(shì)。這類第三方民間資本服務(wù)的影響力對(duì)于高校和科技綜合體的雙創(chuàng)工作，無(wú)疑是良性健康的[8]?？萍季C合體、中介服務(wù)金融創(chuàng)投、高校這三者之間是信息資本合作關(guān)系。中介服務(wù)金融創(chuàng)投公司自帶考察、監(jiān)督屬性，而且其科技創(chuàng)投能力具備非常敏感的前沿性，對(duì)于入駐企業(yè)有強(qiáng)大的科技研發(fā)歸集力和指導(dǎo)力，可以優(yōu)化高校的技術(shù)轉(zhuǎn)移和雙創(chuàng)流程，激發(fā)科技綜合體的上升新動(dòng)能[9]。

高校、科技綜合體應(yīng)積極推動(dòng)中介和創(chuàng)投公司對(duì)入駐的小微創(chuàng)客進(jìn)行日常經(jīng)營(yíng)輔導(dǎo)、技術(shù)轉(zhuǎn)移、需求外包、風(fēng)險(xiǎn)投資等事項(xiàng)，建立獎(jiǎng)勵(lì)政策，協(xié)調(diào)其與入駐企業(yè)的對(duì)接，提高其服務(wù)質(zhì)量[10]。另一方面，高校、科技綜合體也要發(fā)揮其監(jiān)督功能，甄別、規(guī)范個(gè)別中介和創(chuàng)投的經(jīng)營(yíng)行為，防止其對(duì)小微創(chuàng)客的虛假浮夸、欺詐行為發(fā)生。

2 高校眾創(chuàng)空間的建設(shè)原則和措施

根據(jù)奧斯特羅姆多中心治理原則，基于我國(guó)高校眾創(chuàng)空間治理結(jié)構(gòu)，筆者歸納出以下治理建設(shè)原則和措施。

2.1 清晰界定治理權(quán)限邊界

地方政府層面以制定優(yōu)惠政策、發(fā)放扶助鼓勵(lì)資金和創(chuàng)新券的方式形成公共資源池，并對(duì)入駐企業(yè)進(jìn)行稅收管理；科技綜合體既是政府的部分職能代言人，又是自主營(yíng)利單位；高校直接負(fù)責(zé)眾創(chuàng)空間的人員和科技成果管理。這三方都需要制定多方位的制度措施。多主體必然造成利益目標(biāo)訴求的多元化，每個(gè)主體應(yīng)通過(guò)協(xié)商、妥協(xié)、對(duì)話的方式達(dá)成目標(biāo)一致的、權(quán)限清晰的制度策略，消除內(nèi)部管理分歧和重復(fù)勞動(dòng)，使入駐企業(yè)輕裝上陣，不會(huì)在多個(gè)管理方中左右為難，疲于奔波。

2.2 建立多中心審核制度

對(duì)于地方政府的優(yōu)惠政策享用權(quán)限，應(yīng)建立多中心審核制度?！半p創(chuàng)”是國(guó)家層面的發(fā)展理念，各地方政府以政策優(yōu)惠、資金支持的方式積極響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，但是在具體操作時(shí)，因工作量大、工作精細(xì)化程度高，政府工作人員數(shù)量有限，無(wú)法做到方方面面兼顧周詳。一些企業(yè)鉆政策漏子，通過(guò)多數(shù)量、低成本注冊(cè)小型公司的方式，套上科技創(chuàng)新的外殼，以產(chǎn)學(xué)研合作的方式，入駐科技綜合體，騙取國(guó)家補(bǔ)貼。針對(duì)這類違法違規(guī)行為，高校眾創(chuàng)空間應(yīng)發(fā)揮其多中心治理優(yōu)勢(shì)，建立政府—科技綜合體—高校三方聯(lián)合審查機(jī)制，創(chuàng)建分工明確、協(xié)作緊密的聯(lián)合審查制度，嚴(yán)格規(guī)范準(zhǔn)入資格、分配優(yōu)惠券等程序，從源頭和過(guò)程之中預(yù)防和化解地方政府雙創(chuàng)資金發(fā)放的法律風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而確保零違法、零瑕疵。

2.3 提供合適的集體選擇權(quán)限

高校眾創(chuàng)空間的入駐企業(yè)類型多樣，專業(yè)種類繁多，企業(yè)自成一體，自主治理。在制定治理制度時(shí)，應(yīng)給與企業(yè)合適的權(quán)限，參與規(guī)則的修改，建立良好的信息資源內(nèi)部互動(dòng)氛圍，增強(qiáng)入駐企業(yè)、多頭管理方以及其他利益相關(guān)主體之間的了解和信任，提高小微企業(yè)的運(yùn)行效率。

2.4 建立扶助、監(jiān)督、考核評(píng)價(jià)、強(qiáng)制執(zhí)行體系

針對(duì)入駐企業(yè)，高校需要建立一套扶助、監(jiān)督、考核評(píng)價(jià)、強(qiáng)制執(zhí)行體系。高校不僅要及時(shí)發(fā)現(xiàn)，且要從課題優(yōu)先、資金傾斜方面扶持“新、優(yōu)、特”的教師學(xué)生雙創(chuàng)團(tuán)隊(duì)，同時(shí)也要定期測(cè)評(píng)，執(zhí)行星級(jí)測(cè)評(píng)方案。對(duì)于低星級(jí)創(chuàng)業(yè)企業(yè)，做好勸退工作，優(yōu)勝劣汰，保持眾創(chuàng)空間新陳代謝的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

2.5 搭建聯(lián)合辦公的高校眾創(chuàng)空間網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)

根據(jù)奧斯特羅姆多中心治理的沖突解決機(jī)制理論，利用線上辦公將多中心治理連接起來(lái)。網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的搭建要注意權(quán)限和流程分配，所有特定問(wèn)題流向最少最快的治理者，用最低成本解決入駐企業(yè)、高校、服務(wù)機(jī)構(gòu)等多方的訴求和沖突。

3 結(jié)論

高校眾創(chuàng)空間不同于普通類型的眾創(chuàng)空間，是一個(gè)多主體競(jìng)爭(zhēng)合作、多中心治理的復(fù)雜體系。利用奧斯特羅姆多中心治理原則，對(duì)其治理權(quán)進(jìn)行逐層剝離解析可知，在以地方政府政策資金主體、科技綜合體管理方為代理和服務(wù)主體的基礎(chǔ)上，高?？梢圆捎梦⒂^治理、宏觀治理、協(xié)助治理的聯(lián)合機(jī)制，進(jìn)行權(quán)力分層和責(zé)任承包，并界定管理權(quán)限邊界，禁止權(quán)力交叉，盡量降低因多方治理產(chǎn)生的內(nèi)部損耗；建立政府—科技綜合體—高校三方聯(lián)合審查機(jī)制，嚴(yán)控入駐創(chuàng)客企業(yè)的違法違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)施精細(xì)化、精準(zhǔn)化管理；并由高校決策把控各方利益分配，增強(qiáng)合作互信，提高眾創(chuàng)空間運(yùn)行效率；高校在對(duì)眾創(chuàng)空間的培育過(guò)程中，可以使用高校和地方政府的公信力，吸引中介服務(wù)金融創(chuàng)投公司對(duì)小微創(chuàng)客進(jìn)行投資、監(jiān)察、經(jīng)營(yíng)輔導(dǎo)、技術(shù)轉(zhuǎn)化和信息資源等合作。這種多方合作制衡的管理范式，可以達(dá)到高質(zhì)低耗的發(fā)展目標(biāo)。這是高校眾創(chuàng)空間治理的新秩序、新走向，是未來(lái)需要持續(xù)探索的治理之道。