祁連山保護(hù)區(qū)森林資源管理中存在的問題及其對(duì)策探究

李澤嘉 崔冬龍

摘 要 祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)由來已久，其自然資源豐富，但卻由于占地和氣候等條件使得各方面矛盾突出，保護(hù)區(qū)管理難度較大?；诖耍治銎钸B山保護(hù)區(qū)現(xiàn)狀以及目前存在的問題，提出發(fā)揮社區(qū)群眾力量、積極進(jìn)行宣傳引導(dǎo)和專項(xiàng)資金支持等策略，促進(jìn)祁連山保護(hù)區(qū)森林資源的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞 保護(hù)區(qū);資源管理;問題和對(duì)策

中圖分類號(hào)：S718.55 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2020.14.044

1 自然保護(hù)區(qū)概況

祁連山自然保護(hù)區(qū)自1987年省政府批準(zhǔn)后設(shè)立，省級(jí)保護(hù)區(qū)面積為176.6萬公頃。1988年5月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，祁連山省級(jí)自然保護(hù)區(qū)升級(jí)為國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，涵蓋面積為23萬公頃。進(jìn)入21世紀(jì)，祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)范圍擴(kuò)大到198.72萬公頃。祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)涵蓋了甘肅省的3個(gè)市、8個(gè)縣，中農(nóng)發(fā)山丹馬場(chǎng)公司和青海省的2個(gè)縣，其中張掖市涉及137.37萬公頃，金昌市3.94萬公頃，武威市41.45萬公頃，青海省15.96萬公頃[1]。

2 自然保護(hù)區(qū)管理中存在的問題

2.1 森林資源管理體制不健全

森林資源管理體制是森林資源管理中重要的組成部分，是管理能力完整體現(xiàn)的基礎(chǔ)。祁連山林區(qū)東西長(zhǎng)

1 200多千米，范圍廣、面積大，管護(hù)困難。祁連山保護(hù)區(qū)管理局在轄區(qū)內(nèi)設(shè)有22個(gè)自然保護(hù)站，各自然保護(hù)站上劃前，由所在地方政府有關(guān)行政部門與管理局雙向管理，造成森林資源管理“兩張皮”，自保護(hù)站上劃后，由管理局直接垂直管理，森林資源管理成效得到初步改善，管理能力得到顯著提升。但是機(jī)構(gòu)劃轉(zhuǎn)后，部分保護(hù)站下設(shè)的資源管護(hù)站還位于保護(hù)區(qū)外，盡管省政府發(fā)布的有關(guān)文件中明確指出，外圍保護(hù)地帶的管理主體是地方政府，但涉及林木采伐、征占用林地等手續(xù)的辦理工作，仍需征求保護(hù)區(qū)管理部門的意見，導(dǎo)致局部地區(qū)森林資源管理“兩張皮”[2]。

2.2 缺乏行使協(xié)調(diào)職能的機(jī)構(gòu)

祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)面積較大，其管理職能人員無法滿足保護(hù)區(qū)的管理工作，故聯(lián)合社區(qū)居民實(shí)施聯(lián)合管理。省林草局在2019年對(duì)祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行了管理局三定方案的確定，雖然管理人員看似較多，但卻因缺乏法律規(guī)定導(dǎo)致實(shí)施管理不足。管理層面存在最大的問題在于機(jī)構(gòu)與社區(qū)之間的矛盾，大部分社區(qū)問題由于缺乏法律依據(jù)而擱置，法律也沒有對(duì)社區(qū)群眾的利益進(jìn)行明確規(guī)定，導(dǎo)致出現(xiàn)利益糾紛時(shí)無法解決問題。保護(hù)區(qū)管理部門不夠全面，缺乏明確的協(xié)調(diào)部門和監(jiān)督部門，這些都導(dǎo)致保護(hù)區(qū)管理與經(jīng)營(yíng)存在較大的困難。

保護(hù)區(qū)建立時(shí)，由于對(duì)林地保護(hù)上缺乏相應(yīng)的認(rèn)識(shí)，沒有林地保護(hù)觀念，不了解林地、林木管理的重要性，也沒有人員進(jìn)行林地管理重要性的宣導(dǎo)。林地保護(hù)作為自然資源保護(hù)的重要組成部分，其意義直接關(guān)乎到自然保護(hù)區(qū)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，但為了滿足當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，過度的開發(fā)使用林地資源，使得林地、林木開采過度，未對(duì)自然資源進(jìn)行有效保護(hù)，造成環(huán)境污染，水土流失、森林涵養(yǎng)能力不足等，保護(hù)區(qū)管理部門對(duì)自然保護(hù)區(qū)的開采缺乏科學(xué)論證[3]。

2.3 缺乏靈活的管理和補(bǔ)償機(jī)制

祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)制較為被動(dòng)，缺乏靈活的管理和補(bǔ)償方式。區(qū)域內(nèi)所有林木，一律禁止群眾采伐，這其中涵蓋群眾的人工林，使得群眾生活的基本條件欠缺，基本物資缺乏，無法正常生活。

保護(hù)區(qū)補(bǔ)償機(jī)制欠缺，群眾很難保障其基本生活。祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)總面積198.7萬公頃，其中核心區(qū)、緩沖區(qū)、試驗(yàn)區(qū)面積占比分別為25.4%、19.5%、55.1%，范圍巨大，但群眾卻并沒有任何其他資源可供使用，唯一僅有的公益林補(bǔ)償僅為150元/公頃，完全無法保障群眾的基本生活，群眾經(jīng)濟(jì)損失較大。國(guó)家現(xiàn)有關(guān)于保護(hù)區(qū)的相關(guān)補(bǔ)償政策、措施等標(biāo)準(zhǔn)均較低，且執(zhí)行性差，政府用于自然資源保護(hù)區(qū)的支持資金也處于明顯不足狀態(tài)，管理部門資金緊張，工作安排難度大，執(zhí)行困難。

3 自然保護(hù)區(qū)管理優(yōu)化對(duì)策

3.1 正確認(rèn)識(shí)保護(hù)區(qū)的任務(wù)

祁連山保護(hù)區(qū)的主要任務(wù)有：1）對(duì)保護(hù)區(qū)的森林資源、動(dòng)植物資源等進(jìn)行保護(hù)，不讓資源受到外界的干擾、采伐等，保護(hù)自然資源最原始的狀態(tài);2）對(duì)自然資源進(jìn)行研究，結(jié)合科學(xué)知識(shí)對(duì)保護(hù)區(qū)的植被、森林、動(dòng)物等進(jìn)行科學(xué)研究，形成科學(xué)研究基地，使神奇的大自然能被更多的人認(rèn)識(shí)和了解。祁連山自然保護(hù)區(qū)在管理上缺乏相應(yīng)經(jīng)費(fèi)，使得保護(hù)工作難以順利開展，另外也沒有完全認(rèn)識(shí)到保護(hù)區(qū)的重要性，缺乏保護(hù)意識(shí)，導(dǎo)致保護(hù)區(qū)資源流失，與保護(hù)區(qū)任務(wù)背道而馳。祁連山自然保護(hù)區(qū)由于自然資源的開發(fā)，又缺少相應(yīng)的科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)研究，也沒有相關(guān)部門進(jìn)行監(jiān)督協(xié)調(diào)，使得保護(hù)區(qū)失去了其本身意義。要對(duì)祁連山保護(hù)區(qū)進(jìn)行科學(xué)的保護(hù)和研究，必須先對(duì)其意義和任務(wù)進(jìn)行明確了解，提高群眾保護(hù)意識(shí)，真正動(dòng)員群眾力量進(jìn)行資源生態(tài)保護(hù)[4]。

3.2 建立保護(hù)區(qū)綜合防護(hù)體系

3.2.1 做好保護(hù)區(qū)防火工作

森林防護(hù)工作需要各級(jí)部門的共同參與，在指揮部門和黨政府的統(tǒng)一指導(dǎo)下，祁連山保護(hù)區(qū)成立了以火源管理為中心的防護(hù)管理部門，并積極進(jìn)行防火宣傳、檢查、指導(dǎo)，提高森林防火等級(jí)。管理部門利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村戶進(jìn)行宣傳，發(fā)放基本宣傳資料，在重要地段和人員密集地區(qū)設(shè)置宣傳導(dǎo)語(yǔ)，使群眾的防火意識(shí)能真正提升。在易發(fā)生森林火災(zāi)的夏季，進(jìn)行防火期值班安排，做到安排、檢查與落實(shí)并重的防火管理。事實(shí)上，在這些措施綜合執(zhí)行后，保護(hù)區(qū)也確實(shí)沒有發(fā)生過重大的火災(zāi)事故。

3.2.2 改善野生動(dòng)植物生境

改善野生動(dòng)植物生鏡，一方面要嚴(yán)格制裁、懲罰偷獵行為及相關(guān)人士，另一方面要進(jìn)行大力宣傳，引導(dǎo)群眾保護(hù)野生動(dòng)植物，珍惜稀有物種，為國(guó)家資源保護(hù)作出貢獻(xiàn)。祁連山保護(hù)區(qū)在進(jìn)行宣傳引導(dǎo)和行為制裁后，對(duì)野生動(dòng)植物的保護(hù)有了明顯提升，其生存環(huán)境也得以改善。目前，隨著國(guó)家及政府的政策及宣傳引導(dǎo)，以及加大對(duì)偷獵行為的處罰，保護(hù)區(qū)野生動(dòng)植物生存環(huán)境有了一定程度的改善，社區(qū)群眾因此造成的損失也得到了相應(yīng)的補(bǔ)償，野生動(dòng)植物保護(hù)工作也越做越出色。隨著國(guó)家退耕還林工程的實(shí)施，保護(hù)區(qū)野生動(dòng)植物棲息環(huán)境也得以改善。

3.2.3 減弱區(qū)內(nèi)干擾強(qiáng)度

祁連山保護(hù)區(qū)因涉及范圍較廣，保護(hù)范圍較大，區(qū)域內(nèi)居民較為分散，很難進(jìn)行集中管理和調(diào)配，故保護(hù)區(qū)將防護(hù)管理工作細(xì)化到每一片區(qū)、每一責(zé)任人，使固定片區(qū)的資源管理都有相應(yīng)人員負(fù)責(zé)和監(jiān)督，減輕了上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)工作量，也大大利用了現(xiàn)有資源進(jìn)行整合管理，使基層的護(hù)林員和負(fù)責(zé)人都能發(fā)揮其應(yīng)有的作用，使得日常巡護(hù)、管理工作越來越規(guī)范，便于集中管理。積極推行保護(hù)區(qū)“打防并舉”的管理措施，在做好森林防護(hù)的同時(shí)，嚴(yán)格防止濫砍濫伐、濫獵濫伐的行為，并對(duì)此類違法犯罪行為嚴(yán)格追究責(zé)任，積極利用公安機(jī)關(guān)資源為林區(qū)管理提檔升級(jí)。內(nèi)部群眾是發(fā)揮林區(qū)防護(hù)作用的主體，要充分重視群眾的力量，引導(dǎo)群眾學(xué)習(xí)林區(qū)保護(hù)的重要性，進(jìn)行宣傳、引導(dǎo)，并印發(fā)相關(guān)資料進(jìn)行傳閱，將自然保護(hù)區(qū)的注意事項(xiàng)和嚴(yán)禁事項(xiàng)進(jìn)行粘貼，從鎮(zhèn)鄉(xiāng)、村到民進(jìn)行全方位宣傳，并利用現(xiàn)代工具如廣播、電視等引導(dǎo)群眾積極進(jìn)行野生動(dòng)植物資源保護(hù)。由此，保護(hù)區(qū)內(nèi)資源保護(hù)意識(shí)及作為頗有成效。

3.3 完善資金投入機(jī)制

祁連山保護(hù)區(qū)在經(jīng)營(yíng)及管理上一直資金不足，導(dǎo)致管理束縛，效果不佳。自然保護(hù)區(qū)的補(bǔ)償基金應(yīng)該進(jìn)行專門規(guī)定，使得補(bǔ)償基金用于林區(qū)資源保護(hù)有需要的各環(huán)節(jié)，如護(hù)林員工資的發(fā)放、林區(qū)巡護(hù)物資和設(shè)備的采購(gòu)以及群眾特殊需求的補(bǔ)充等。保護(hù)區(qū)管理經(jīng)費(fèi)應(yīng)由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)或補(bǔ)充，并進(jìn)行?？顚Ｓ?，在此基礎(chǔ)上，多方位進(jìn)行招商引資，吸引社會(huì)資金入駐，緩解區(qū)域內(nèi)資金壓力的同時(shí)，汲取社會(huì)力量進(jìn)行保護(hù)區(qū)資源的宣傳防護(hù)，為野生動(dòng)植物的研究發(fā)現(xiàn)作出貢獻(xiàn)。加強(qiáng)保護(hù)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高保護(hù)區(qū)管理水平，使保護(hù)區(qū)向更規(guī)范、更程序化的方向發(fā)展。利用生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)科研開發(fā)，使自然資源能在科學(xué)依據(jù)的前提下被充分利用，為本地建設(shè)拓展新渠道。加強(qiáng)人才管理和人員引進(jìn)工作，通過崗位培訓(xùn)引進(jìn)高素質(zhì)專職人才，進(jìn)行人才梯隊(duì)建設(shè)，為保護(hù)區(qū)發(fā)展儲(chǔ)備人力資源。利用科技力量建立動(dòng)態(tài)管理和監(jiān)控體系，提升保護(hù)區(qū)管理水平。

4 結(jié)語(yǔ)

祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)由于其特殊地理位置和氣候條件，各方面矛盾較為突出，特別是森林資源與農(nóng)牧業(yè)之間的矛盾突出。盡管現(xiàn)階段已經(jīng)找出了保護(hù)區(qū)發(fā)展存在的問題和障礙，且提供了相應(yīng)的解決措施和方案，并在此基礎(chǔ)上嚴(yán)格執(zhí)行，效果顯著，但現(xiàn)階段的問題只是短暫的，后續(xù)發(fā)展還會(huì)出現(xiàn)新的問題和挑戰(zhàn)，因此要時(shí)刻保持警惕，并制定相應(yīng)的自檢和自查計(jì)劃，做到防患于未然，使被動(dòng)工作轉(zhuǎn)為主動(dòng)工作，確保保護(hù)區(qū)穩(wěn)定、良好的發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：劉昀）