建立健全城鄉(xiāng)資源要素合理自由流動(dòng)的體制機(jī)制研究

郁彩虹

摘要：當(dāng)前，建立健全城鄉(xiāng)資源要素合理自由流動(dòng)的體制機(jī)制，需要建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機(jī)制，厚植城市人才返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的土壤，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，引導(dǎo)支持各類人才返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè);建立城市人才入鄉(xiāng)激勵(lì)機(jī)制，深化農(nóng)村土地制度改革，優(yōu)化鄉(xiāng)村營商環(huán)境;建立工商資本入鄉(xiāng)促進(jìn)機(jī)制，完善農(nóng)村金融服務(wù)體系，健全財(cái)政投入保障機(jī)制。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)資源要素;合理自由流動(dòng);體制機(jī)制;建立健全

城鄉(xiāng)融合是黨的十九大報(bào)告為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略而明確的發(fā)展方向。促進(jìn)城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵在于解決好“人、地、錢、技”等方面的問題，使城鄉(xiāng)資源要素自由合理流動(dòng)起來。然而，在當(dāng)前人口、土地、財(cái)政、金融和工商資本等方面，還存在制約城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)的體制機(jī)制。這就需要建立健全促進(jìn)人口、土地、資金和技術(shù)等資源要素在城鄉(xiāng)之間雙向流動(dòng)的良性體制機(jī)制，提高各類要素資源的配置效率和生產(chǎn)效率，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

一、建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機(jī)制

在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的諸多資源要素中，人是第一位的重點(diǎn)和關(guān)鍵要素，人口在城鄉(xiāng)之間合理自由流動(dòng)是要素資源優(yōu)化配置所必需的。因此，在推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展中，需要樹立以人為本的價(jià)值取向，建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機(jī)制，讓城鄉(xiāng)居民享有同等權(quán)益和待遇。一是有力有序有效深化城鄉(xiāng)戶籍制度改革，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)業(yè)人口合理有序向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。當(dāng)前，盡管各地政府對(duì)我國傳統(tǒng)的戶籍制度有所改革，但是仍對(duì)包括農(nóng)村人口在內(nèi)的外來人口進(jìn)入目的地城市上學(xué)、就業(yè)、看病、住房等方面有所限制。這就使得城市外來人口與城市戶籍人口在社會(huì)身份、地位和福利待遇方面存在巨大差異。可見，戶籍制度是城市人口福利和利益分配的載體，戶口與教育、就業(yè)、住房、公共福利等權(quán)益捆綁在一起，成為城鄉(xiāng)人口合理自由流動(dòng)的一大障礙。因此，深化戶籍制度改革的核心內(nèi)容和首先任務(wù)是逐步剝離附著在戶籍上的城市福利和社會(huì)保障功能（就業(yè)、社會(huì)保障、子女教育、保障性住房和醫(yī)療保障等），切斷戶口與城鄉(xiāng)二元社會(huì)管理體制之間的內(nèi)在聯(lián)系，推進(jìn)教育、就業(yè)、社會(huì)保障等領(lǐng)域的自身改革，形成不以戶籍為管理依據(jù)的新的社會(huì)管理體制、新的戶口準(zhǔn)入制度、新的社會(huì)福利和保障獲取機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和城市常住人口市民化。這是以人為本的根本要求的充分體現(xiàn)，將為我國城鄉(xiāng)資源要素合理自由流動(dòng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，創(chuàng)造一個(gè)公平正義、和諧穩(wěn)定、充滿活力的社會(huì)環(huán)境。二是重視和保障非戶籍人口在城市的公共服務(wù)權(quán)益，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人口和不同戶籍人口在教育、就業(yè)、醫(yī)療、社保等方面享有基本公平的福利待遇，從而實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，使全國公民都享有自由遷徙、有序流動(dòng)的基本權(quán)利，使戶籍制度回歸人口登記、遷移本原功能，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)人口的戶籍管理轉(zhuǎn)向人口管理和人口服務(wù)。三是將包括農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在內(nèi)的已在城市就業(yè)的外來人口作為城市重點(diǎn)落戶群體。按照“低門檻、廣覆蓋”“分步推進(jìn)、穩(wěn)步提高”的原則，實(shí)施單一的身份證和居住登記制，并擴(kuò)大居住證覆蓋面，拓展居住證互認(rèn)區(qū)域范圍，提高居住證含金量。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域、跨險(xiǎn)種的銜接。取消對(duì)非戶籍人口的就業(yè)歧視和人戶分離現(xiàn)象，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市的融入感，使其能夠順利有序向城市轉(zhuǎn)移定居。

二、建立城市人才進(jìn)鄉(xiāng)激勵(lì)機(jī)制

人才是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵，也是城鄉(xiāng)資源要素中最重要的要素之一。當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，對(duì)大批農(nóng)村人才和勞動(dòng)力資源形成虹吸效應(yīng)，導(dǎo)致在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興過程中存在各類人才嚴(yán)重稀缺的問題。因此，促進(jìn)城鄉(xiāng)資源要素合理自由流動(dòng)，亟須建立城市人才進(jìn)鄉(xiāng)激勵(lì)機(jī)制。

（一）厚植城市人才返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的土壤

把人力資本開發(fā)放在首要位置，創(chuàng)造條件讓農(nóng)村吸引人、留住人，改善優(yōu)化農(nóng)村人力資源結(jié)構(gòu)。制定財(cái)政、金融、社會(huì)保障、職稱評(píng)定等領(lǐng)域的激勵(lì)政策，在減稅、降費(fèi)、用地、信貸、保險(xiǎn)、社保等方面，落實(shí)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)扶持政策，把城市人才“吸進(jìn)來”，為鄉(xiāng)村振興賦能，營造促進(jìn)人才發(fā)展的鄉(xiāng)村環(huán)境。

（二）推進(jìn)城市基本公共服務(wù)向農(nóng)村全覆蓋

在農(nóng)村公共資源方面加大投入力度，優(yōu)先配置，補(bǔ)齊短板。完善城鄉(xiāng)融合貫通的公共服務(wù)和社會(huì)保障體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度并軌，推動(dòng)城市各類公共服務(wù)、各種社會(huì)事業(yè)向農(nóng)村覆蓋，加快推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施提檔升級(jí)，尤其要擴(kuò)展農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)覆蓋面，開發(fā)適應(yīng)“三農(nóng)”需求特點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)和服務(wù)應(yīng)用產(chǎn)品，形成城鄉(xiāng)一體、全民覆蓋、普惠共享的基本公共服務(wù)體系。

（三）引導(dǎo)優(yōu)秀人才回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)

引導(dǎo)支持各類人才返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)、興業(yè)。支持黨政干部、醫(yī)生教師、企業(yè)家、技術(shù)人員、大學(xué)生、選調(diào)生、退伍軍人、高校畢業(yè)生、外出農(nóng)民工等人才到鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)興業(yè)，培育愛農(nóng)業(yè)、懂技術(shù)、善經(jīng)營的新型職業(yè)農(nóng)民，培訓(xùn)青年農(nóng)場(chǎng)主、農(nóng)村電商人才，為鄉(xiāng)村振興“輸血”“造血”，使其成為具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)能人和技術(shù)能手，并發(fā)揮引領(lǐng)示范作用。

三、深化農(nóng)村土地制度改革

農(nóng)村土地管理制度改革的重點(diǎn)就是要明確農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程。當(dāng)前，由于鄉(xiāng)村土地?zé)o法規(guī)?；?jīng)營，缺乏與現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的有效銜接，農(nóng)村土地直接收益少，并且農(nóng)村土地是集體所有，不能像城市土地那樣高價(jià)出售，導(dǎo)致不少農(nóng)村土地閑置，難以發(fā)揮資源優(yōu)勢(shì)。因此，需要通過改革農(nóng)村土地制度盤活農(nóng)村土地，使土地在鄉(xiāng)村振興中充分實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有價(jià)值。

（一）改革完善農(nóng)村承包地制度

目前，不少地方已逐步完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，這就讓農(nóng)民吃上了“定心丸”，為繼續(xù)深化農(nóng)村土地制度改革奠定了基礎(chǔ)。今后要繼續(xù)深化農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”改革，落實(shí)土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活用活土地經(jīng)營權(quán)，依法賦予農(nóng)民對(duì)承包地的占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)權(quán)能，更好地促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)有序流轉(zhuǎn)增值，引導(dǎo)土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提供更加可靠的制度保障。同時(shí)，健全土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度。在推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，要按照“有償、漸進(jìn)、分類”原則，充分尊重進(jìn)城農(nóng)民意愿，決定是否通過市場(chǎng)機(jī)制或有償?shù)确绞竭M(jìn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。此外，還要從根本上解決農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不明晰和集體所有權(quán)主體虛置問題，確保農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

（二）穩(wěn)妥改革農(nóng)村宅基地制度

當(dāng)前，農(nóng)村有不少閑置農(nóng)房長期無人居住，若利用起來發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、文化、養(yǎng)老、教育等產(chǎn)業(yè)則是一大筆資源。探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”改革，保障農(nóng)民宅基地資格權(quán)和房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活其使用權(quán)，使閑置住房成為發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的有效載體，吸引城市人才、資金、技術(shù)等要素向農(nóng)村流動(dòng)。同時(shí)，改革農(nóng)村宅基地制度要穩(wěn)妥推進(jìn)，嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民將農(nóng)村宅基地建成別墅和私人會(huì)館，要確保農(nóng)民住有所居，并建立利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，且不能突破耕地紅線和土地用途管制，不能突破有償有期限的底線，不能違規(guī)違法買賣宅基地。

（三）探索建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度

當(dāng)前，需要加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建設(shè)，盤活農(nóng)村閑置宅基地、廢棄的集體建設(shè)用地等存量建設(shè)用地，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，加快農(nóng)村土地和城鎮(zhèn)土地同地同價(jià)、平等入市等方面的改革，使農(nóng)民真正獲得財(cái)產(chǎn)性收入。同時(shí)，探索建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)和農(nóng)民產(chǎn)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資等試點(diǎn)，擴(kuò)大貸款抵押物范圍，保障抵押物處置期間農(nóng)民基本權(quán)益，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)和優(yōu)化配置，使農(nóng)民真正得到改革紅利。

四、建立工商資本入鄉(xiāng)促進(jìn)機(jī)制

推進(jìn)城鄉(xiāng)資本要素雙向流動(dòng)，必須解決錢從哪里來的問題。振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，都需要大量資金投入，這是城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵。工商資本下鄉(xiāng)不僅帶去了錢，還帶去了先進(jìn)理念、先進(jìn)技術(shù)、先進(jìn)管理模式，激活了一片區(qū)域、一個(gè)產(chǎn)業(yè)、一方農(nóng)民。當(dāng)前，這種投入除了需要依靠財(cái)政之外，還需要依靠工商資本，建立工商資本下鄉(xiāng)促進(jìn)機(jī)制。一方面，要優(yōu)化鄉(xiāng)村營商環(huán)境，深化“放管服”改革，引導(dǎo)探索工商資本與村集體的合作共贏模式，讓城市資本既在農(nóng)村得益，又能充分保障農(nóng)民和集體權(quán)益，形成城鄉(xiāng)共贏局面。另一方面，既要激發(fā)資本的積極性，又要預(yù)防其風(fēng)險(xiǎn)。要為工商資本設(shè)立必要的防火墻，加強(qiáng)引導(dǎo)、約束和監(jiān)管，不能讓其在農(nóng)村野蠻生長，防止其在鄉(xiāng)村跑馬圈地、“毀約棄耕”等擠農(nóng)、傷農(nóng)現(xiàn)象，要守住耕地紅線和生態(tài)紅線，守住農(nóng)民權(quán)益不受損的底線，杜絕“半拉子”工程甚至掠奪性經(jīng)營等現(xiàn)象和后果的出現(xiàn)。

五、完善農(nóng)村金融服務(wù)體系

目前，城鄉(xiāng)金融資源配置重城輕鄉(xiāng)，嚴(yán)重失衡。主要存在以下問題：現(xiàn)有農(nóng)村金融產(chǎn)品與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈延伸的匹配程度不夠，農(nóng)村金融主體供給不足，供給產(chǎn)品單一，農(nóng)民特別是新型經(jīng)營主體存在融資難、融資貴問題，缺乏大中型金融機(jī)構(gòu)服務(wù)于“三農(nóng)”的體制機(jī)制，缺乏城市資本適度合理進(jìn)入農(nóng)村農(nóng)業(yè)的機(jī)制，缺乏農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)，農(nóng)村金融普惠性不足，等等。因此，完善鄉(xiāng)村金融服務(wù)體系，要推動(dòng)各類涉農(nóng)中小金融機(jī)構(gòu)提供資金支持，建立健全適合農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點(diǎn)的農(nóng)村金融體系，將金融資源配置到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，滿足鄉(xiāng)村振興多樣化需求。同時(shí)，完善農(nóng)村金融市場(chǎng)，加強(qiáng)鄉(xiāng)村信用體系建設(shè)，擴(kuò)大農(nóng)村抵押物范圍，設(shè)立城鄉(xiāng)融合發(fā)展基金，建立健全農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系，在有條件有需求的鄉(xiāng)村設(shè)立擔(dān)保機(jī)構(gòu)。加大金融機(jī)構(gòu)服務(wù)力度，創(chuàng)新金融服務(wù)方式，加強(qiáng)鄉(xiāng)村信用環(huán)境建設(shè)，改革村鎮(zhèn)銀行培育發(fā)展模式，創(chuàng)新金融產(chǎn)品提供機(jī)制，引導(dǎo)鄉(xiāng)村互聯(lián)網(wǎng)借貸、移動(dòng)支付、互聯(lián)網(wǎng)理財(cái)?shù)纫?guī)范發(fā)展，完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度和農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)防范處置機(jī)制，嚴(yán)格管控風(fēng)險(xiǎn)，提高金融服務(wù)鄉(xiāng)村的能力和水平。

六、健全財(cái)政投入保障機(jī)制

目前，絕大多數(shù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，有的村沒有集體經(jīng)濟(jì)組織，有的是空殼村。因此，鄉(xiāng)村建設(shè)僅靠農(nóng)村農(nóng)民自身力量來籌集資金進(jìn)行投入，與實(shí)際需要相比是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。這就需要政府加大公共財(cái)政傾斜支持力度，優(yōu)先保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村資金投入，提高土地出讓收益投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例，建立各級(jí)財(cái)政支持城鄉(xiāng)融合發(fā)展及相關(guān)平臺(tái)和載體，加大涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合力度，發(fā)揮財(cái)政資金的導(dǎo)向功能和杠桿作用，吸引和撬動(dòng)更多社會(huì)資金配置到農(nóng)業(yè)農(nóng)村。