優(yōu)化消費環(huán)境　提升我國經濟增長內生動力

陳偉偉

我國在消費環(huán)境優(yōu)化方面持續(xù)發(fā)力，相關法律法規(guī)相繼發(fā)布、機構職能調整、大數(shù)據分析和信用監(jiān)管等新的監(jiān)管手段開始運用。不過經過實地走訪和調研座談發(fā)現(xiàn)，在消費環(huán)境優(yōu)化方面還存在較大改善空間，如法律法規(guī)完善、組織機構職能的清晰界定、涉及消費者權益保護的事前、事中、事后監(jiān)管優(yōu)化、相關配套制度的建立和完善等。報告對當前消費者權益保護工作中存在的問題進行了系統(tǒng)梳理，并有針對性地提出改進建議。

一、當前我國消費環(huán)境優(yōu)化工作存在的問題

針對消費環(huán)境優(yōu)化工作，課題組于2019年10月下旬對浙江省市場監(jiān)管局、山東省市場監(jiān)管局、北京市市場監(jiān)管局，及部分基層市場監(jiān)管機構和當?shù)仄髽I(yè)進行了實地調研和座談，如浙江湖州南潯區(qū)雙林鎮(zhèn)市場監(jiān)管分局、山東濟南槐蔭區(qū)市場監(jiān)管局、北京豐臺右安門工商所、方莊工商所等，發(fā)現(xiàn)存在諸多問題，突出表現(xiàn)在與消費者權益保護相關的法律法規(guī)條款操作性不強、立法滯后、立法空白，缺乏統(tǒng)一的管理機構，執(zhí)法人員專業(yè)性不強、執(zhí)法力量薄弱、大數(shù)據應用和信用監(jiān)管不到位等。另外，在運行機制方面事前審批、事中監(jiān)管、事后執(zhí)法等環(huán)節(jié)都存在一些問題。

（一）法律法規(guī)制度不完善

涉及消費者權益保護的法律較多，如《消費者權益保護法》《廣告法》《商標法》《產品質量法》等，基本已形成較完備的法律法規(guī)制度體系。存在的問題主要有以下幾方面：

一是部分法律法規(guī)條款模糊不清，有待進一步細化，提升法律條款的可執(zhí)行性。部分條款在概念界定、違法行為界定、處罰措施和賠償制度等方面模糊不清，基層執(zhí)法人員或難以執(zhí)行或自由裁量權較大。如《消費者權益保護法》對“知假買假”行為人是否屬于消費者的界定不清;在食品執(zhí)法辦案中，處罰裁量從5000元到50000元，自由裁量權跨度大，實施細則欠缺，執(zhí)法人員靠個人理解辦案容易導致市場主體認為執(zhí)法不公。

二是部分法律法規(guī)條款之間存在不一致或相互沖突的情況。如汽車產品質量三包規(guī)定的某些條款與《消費者權益保護法》存在不一致和沖突的情況，但是汽車廠商和經銷商往往選擇性的執(zhí)行產品質量三包規(guī)定，變相侵犯消費者權益。

三是部分法律法規(guī)長期不修訂，導致在執(zhí)法過程中難以適應新問題。如化妝品監(jiān)管的有關法規(guī)制定于1989年，已嚴重滯后于監(jiān)管形勢發(fā)展，導致對化妝品領域的監(jiān)管實際出現(xiàn)了無法可依的情況。

四是部分新業(yè)態(tài)立法滯后，對這些新業(yè)態(tài)的監(jiān)管出現(xiàn)法律空白。如針對網絡交易出臺了《電商法》，但是隨著社交平臺及以社交平臺為基礎衍生出的在線交易的發(fā)展，相應的法律存在空白，這種情況下消費者權益難以得到有效保護。

（二）組織機構保障

消費者權益保護相關的組織機構，在國家市場監(jiān)管總局之前有工商行政管理總局、消費者權益保護協(xié)會，及食藥監(jiān)局、質監(jiān)總局等。在組織機構調整后，消費者權益保護的組織機構保障面臨以下問題：

一是在國家市場監(jiān)管總局組建后，根據新的三定方案，原國家工商行政管理總局內設的消費者權益保護司被撤銷，相關行政職能并入網監(jiān)司，目前在國家部委層面專司消費者權益保護的部門職能被弱化。同時，消費者權益保護協(xié)會無法從根本上承接相關行政職能，造成消費者權益保護變成一項各部門協(xié)同的工作。

二是在消費者權益保護方面成立了由國家市場監(jiān)管總局牽頭，農業(yè)部等多部委參加的聯(lián)席會議制度。但實際工作中，消費者權益保護工作“剃頭挑子一頭熱”的現(xiàn)象比較普遍，表現(xiàn)為牽頭部門重視，協(xié)同部門參與度不夠。一方面涉及多部門職責的消費糾紛常出現(xiàn)多頭管理相互推諉的情況，如教育培訓、房產買賣、金融理財?shù)?另一方面部分消費投訴無明確主管部門，甚至無明確法律保障，如網絡虛擬財產交易等。

（三）運行機制

運行機制方面可以從預防問題（事前）、發(fā)現(xiàn)問題（事中）、解決問題（事后）三個環(huán)節(jié)分析。預防問題方面存在行政審批配套制度不完善的問題;發(fā)現(xiàn)問題方面存在政府工作模式、社會監(jiān)督、消費者投訴平臺建設等問題;解決問題方面存在消費者維權法律依據缺失、維權成本高、對侵權行為震懾作用不顯著等問題。

1、預防問題（事前）

近幾年商事制度改革持續(xù)深化，以往的前置審批環(huán)節(jié)逐步清理，2012年底工商登記前置審批事項共有226項，經多次調整，至2017年5月《關于進一步削減工商登記前置審批事項的決定》印發(fā)后，僅保留29項，工商登記前置審批事項87%改為后置審批或取消。商事制度改革為企業(yè)開辦提供了便利，但由于配套的事中事后監(jiān)管沒有跟上，相應的給消費者權益保護工作帶來了挑戰(zhàn)。如在商事登記環(huán)節(jié)簡化住所登記手續(xù)，進一步放寬住所登記條件，實施“一址多照”“一照多址”“商務秘書”“眾創(chuàng)空間”等有利于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的改革，但一旦發(fā)生損害消費者權益的行為，有的根據登記地址根本找不到責任人，給后續(xù)消費者維權帶來很多麻煩。

2、發(fā)現(xiàn)問題（事中）

消費者權益保護的事中監(jiān)管手段主要包括日常巡檢，雙隨機一公開，及對重點領域的全覆蓋檢查，如對食品藥品、特種設備的全覆蓋檢查。存在的問題是各種檢查尤其是比較專業(yè)的質量檢測、食品藥品檢測對巡檢人員的專業(yè)素質要求較高，基層巡檢人以及配備的檢測設備難以承擔相應檢測任務，由此給消費者權益保護帶來隱患。

在消費者投訴渠道方面，目前的12315熱線也存在一些問題：一是在12315熱線之外，各地方政府還在建設其他平臺，各平臺間重復建設，數(shù)據不共享;二是由于12315熱線目前僅作為連接消費者與市場監(jiān)管部門的渠道，該熱線的綜合調度能力有限，無法調動市場監(jiān)管部門以外的其他部門，因此在接到消費者投訴時，會存在“這件事我管不了”的回應，給消費者維權帶來困難。

在發(fā)現(xiàn)問題方面，存在調動社會各方力量參與監(jiān)督、參與維護消費者權益的積極性不高的問題。媒體在發(fā)揮社會監(jiān)督作用上主要集中在“315晚會”等幾個時點，而且對侵害消費者權益的事件缺乏后續(xù)跟蹤。職業(yè)打假人除“知假買假”外，為了利益還存在偽造、勒索等惡性行為，大量占用消費者權益保護的行政資源。

3、解決問題（事后）

消費者權益保護的事后監(jiān)管主要涉及對侵犯消費者權益行為進行執(zhí)法的問題。存在的問題有以下幾方面：

一是市場監(jiān)管部門的基層執(zhí)法人員在對侵犯消費者權益的行為進行執(zhí)法時存在“有法不依”和“無法可依”兩種情況，前者因為部分法律條款可操作性較差，或基層執(zhí)法人員法律素養(yǎng)不夠，后者因為部分法律條款更新滯后與實際脫節(jié)，或在某些領域因為立法滯后存在法律空白。

二是侵犯消費者權益的行為往往由于涉及金額小、訴訟程序復雜、取證較難、維權成本高，導致消費者放棄維權，結果是侵權者得不到應有的懲罰。但由于這類侵權行為往往頻次高、涉及面廣，其危害性實際較大。

三是消費者維權成功后所獲賠償較少，一方面難以彌補消費者的維權成本，另一方面侵權者因侵權行為得到的收益往往高于賠償損失，也無法對侵權者產生應有的警示作用。

（四）配套制度

消費者權益保護相關的配套制度存在的問題包括質量檢測、食藥安全檢測等專業(yè)人員配備較少;基層執(zhí)法隊伍專業(yè)性和執(zhí)法力量較弱;常態(tài)化的大數(shù)據分析和信用監(jiān)管存在法律缺失、信用聯(lián)合懲戒濫用等問題。

1、專業(yè)人員（發(fā)現(xiàn)問題）

當前市場監(jiān)管機構的職能“上下一般粗”，事權集中在基層。但消費者權益保護涉及的工作包括質量檢測、食品藥品安全檢測、對各種法律條款的掌握等，對相關基層工作人員和執(zhí)法人員提出了很高要求，但實際情況是基層市場監(jiān)管隊伍老齡化嚴重、專業(yè)性不夠。當前市場監(jiān)管部門的基層工作人員老齡化嚴重，年齡較大的基層工作人員在專業(yè)技術、體能等方面已無法勝任基層執(zhí)法;而且由于市場監(jiān)管的基層工作繁重，激勵機制不完善，難以吸引和留住高素質年輕人加入。

2、執(zhí)法力量（解決問題）

在基層執(zhí)法過程中存在兩個突出問題，一是對市場監(jiān)管基層執(zhí)法人員的授權，二是對市場監(jiān)管基層執(zhí)法人員的激勵。

對市場監(jiān)管基層執(zhí)法人員的授權問題體現(xiàn)在市場監(jiān)管基層執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中需要協(xié)調公安人員聯(lián)合執(zhí)法，不能單獨入戶調查，這給市場監(jiān)管執(zhí)法帶來額外難度。

對市場監(jiān)管基層執(zhí)法人員的激勵問題體現(xiàn)在對執(zhí)法人員的盡職免責界定不清晰，工作越多、犯錯越多，被追責的風險越高。據調研反饋，市場監(jiān)管基層執(zhí)法人員普遍存在“一手拿著槍，一手拿著香”的情況，即一方面需要盡忠職守，對侵犯消費者權益的行為執(zhí)法，另一方面由于盡職免責邊界界定不清，基層執(zhí)法人員同時面臨來自市場主體投訴、行政復議和來自上級部門和監(jiān)察部門追責兩方面壓力。

3、大數(shù)據與信用監(jiān)管（常態(tài)化監(jiān)管）

消費者權益保護工作在監(jiān)管手段上有所創(chuàng)新，通過大數(shù)據分析和信用監(jiān)管進行常態(tài)化監(jiān)管。

在大數(shù)據分析上存在數(shù)據歸集和使用問題，一是數(shù)據歸集，即市場監(jiān)管部門對政府部門、互聯(lián)網平臺等數(shù)據的歸集存在數(shù)據歸集的統(tǒng)一歸口部門、數(shù)據的統(tǒng)計口徑、數(shù)據歸集范圍等問題;二是數(shù)據使用，即在數(shù)據使用中存在數(shù)據脫敏、數(shù)據保密、數(shù)據查詢使用權限等問題。

在日常信用監(jiān)管應用上存在信用評價體系構建和評價結果應用等問題：一是信用評價體系的構建，無論是對生產者、經營者還是消費者的信用評價都應建立在科學可行的評價指標體系及大數(shù)據支撐基礎上。當前存在的問題是政府部門和部分互聯(lián)網企業(yè)都在構建信用評價體系，政府部門的信用評價體系由于缺乏市場交易數(shù)據支撐，其評價結果是靜態(tài)的，互聯(lián)網企業(yè)的信用評價體系基于市場交易數(shù)據產生，其評價結果是動態(tài)的、實時的，但互聯(lián)網企業(yè)的評價結果缺乏權威性。二是對信用評價結果的應用，當前的信用監(jiān)管普遍采用聯(lián)合懲戒的方式，但存在的問題一方面是聯(lián)合懲戒的范圍在不斷擴大，這種權利存在濫用情況，如調研反饋對失信人的聯(lián)合懲戒開始擴大到其家人身上，有的地方甚至開始限制失信人的未成年子女接受義務教育;另一方面是信用恢復制度存在缺失，信用公示制度存在“一刀切”的問題，即不對失信行為的嚴重性進行分級，無論是嚴重失信、惡意失信還是輕微過失導致的失信，都是一個標準對待。

二、優(yōu)化消費環(huán)境的改進建議

（一）完善消費者權益保護的法律法規(guī)

對已有的消費者權益保護相關的法律法規(guī)，如《消費者權益保護法》《產品質量法》、三包規(guī)定等進行完善。對法律條款中的各種概念定義進一步界定清晰，如對職業(yè)打假人是否認定為消費者的問題;對法律條款的可操作性進一步提升，減少基層執(zhí)法人員的自由裁量權;對法律法規(guī)之間出現(xiàn)沖突或對同一案件處理結果不一致等情況，應根據上位法和下位法的關系進行明確，做到基層執(zhí)法時法律依據明確;對立法時間久遠的法律法規(guī)進行審查，一是對不適應當前社會現(xiàn)狀的法律法規(guī)進行清理，二是對需要更新的法律法規(guī)進行修訂。對當前存在法律空白的領域要盡快啟動立法，做到基層執(zhí)法時有法可依。

（二）清晰劃分消費者權益保護機構的權責

明確消費者權益保護工作的歸口機關，根據行業(yè)領域或消費者權益保護工作的環(huán)節(jié)對各部門職責進一步明確，防止出現(xiàn)相互推諉、互相扯皮的情況。如將市場監(jiān)管部門的職責聚焦于市場流通領域，對生產領域的監(jiān)管則交給更專業(yè)的部門。

進一步明確消費者保護協(xié)會等事業(yè)單位職責，授予這些機構維護消費者權益的社會監(jiān)督職能。如授權消費者保護協(xié)會作為公訴人對侵犯消費者權益的行為（頻次高、受眾廣、金額低）提起公訴，為消費者進行集體維權。

（三）打造好12315平臺

進一步提升12315平臺的綜合調度職能，不僅是將其作為市場監(jiān)管部門接受投訴的熱線，而是將其作為政府接受各類市場主體反饋意見的平臺，政府在該平臺接到市場主體反饋的意見后，根據職責分工對政府所屬各部門進行綜合調度及時處理。防止出現(xiàn)消費者在撥打12315熱線后，市場監(jiān)管部門由于對某些侵權行為缺乏管轄權而無法處理的情況發(fā)生。

（四）基層專業(yè)人員配備

在厘清各級市場監(jiān)管部門權責基礎上，為基層監(jiān)管隊伍配備質量檢測、食藥檢測等專業(yè)檢測人員和設備，通過激勵機制設計提升基層監(jiān)管崗位對專業(yè)人員的吸引力?；蛘呒涌炫嘤黝愂袌龌瘷z測機構，基層市場監(jiān)管部門可以通過購買第三方服務的方式，將專業(yè)性檢測工作交給市場，監(jiān)管部門負責對檢測結果的審核和應用。

（五）基層執(zhí)法力量強化

加強市場監(jiān)管部門基層執(zhí)法隊伍建設，一是大量吸納法律專業(yè)的年輕人加入市場監(jiān)管執(zhí)法隊伍，增強專業(yè)性，改善基層執(zhí)法隊伍年齡結構;二是參照公安人員執(zhí)法，給予市場監(jiān)管基層執(zhí)法隊伍相對完善的執(zhí)法授權，或制定明確的市場監(jiān)管與公安聯(lián)合執(zhí)法的制度，給市場監(jiān)管執(zhí)法人員提供制度上的便利。

（六）常態(tài)化的信用監(jiān)管

一是加快大數(shù)據立法，為信用監(jiān)管提供底層支撐;二是加快完善信用監(jiān)管制度體系，促進政府、互聯(lián)網平臺等各方主體進行信用監(jiān)管合作;三是加快完善信用恢復、信用公示等配套制度，為常態(tài)化信用監(jiān)管提供支撐;四是對信用監(jiān)管的應用，尤其是對信用評價結果、對失信人進行聯(lián)合懲戒要合理合法，不能逾越法律界線。

（作者為國家發(fā)展改革委體管所副研究員）