因地制宜　啃下“僵尸企業(yè)”這塊硬骨頭

石穎

加快處置“僵尸企業(yè)”，對于推動建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系和實現(xiàn)中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。2018年12月4日，國家發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于進一步做好“僵尸企業(yè)”及去產(chǎn)能企業(yè)債務(wù)處置工作的通知》，明確要求各級地方政府在2020年之前完成“僵尸企業(yè)”的債務(wù)處置工作。2019年5月9日，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于做好2019年重點領(lǐng)域化解過剩產(chǎn)能工作的通知》，要求各地在2020年完成鋼鐵和煤炭兩個重點領(lǐng)域的“僵尸企業(yè)”處置工作。處置“僵尸企業(yè)”剩下的都是難啃的硬骨頭，2019年是攻堅之年，而2020年則是收官之年，急需根據(jù)不同地區(qū)“僵尸企業(yè)”現(xiàn)狀，深入分析當前出清的難點和堵點，并提出更具針對性的對策建議。

一、各地“僵尸企業(yè)”的具體情況千差萬別

（一）中部：戶數(shù)多、國企占比高、耗能產(chǎn)業(yè)多、待安置職工人數(shù)多

中部省份“僵尸企業(yè)”問題比較嚴重，這些地區(qū)往往產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比較單一或者存在豐富的自然資源。這些省市受經(jīng)濟周期或價格周期影響比較大，“僵尸企業(yè)”出現(xiàn)的概率也比較大。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，中部地區(qū)一般存在大量的國有和集體企業(yè)，這類企業(yè)規(guī)模大、員工多、在地方經(jīng)濟中占有支柱地位，較為容易獲得銀行貸款，但同時社會包袱重、員工下崗分流難度大。此外，中部省份很多企業(yè)分布在資源型產(chǎn)業(yè)，如煤炭、鋼鐵等行業(yè)，其表現(xiàn)特征為產(chǎn)能過剩引發(fā)長期價格下跌，進而形成“僵尸企業(yè)”。2015年以來的“去產(chǎn)能”政策首先針對的就是鋼鐵與煤炭等耗能較多的產(chǎn)業(yè)。

（二）西部：體量小、民企占比高、行業(yè)分布廣、需安置職工人數(shù)少

西部省份的“僵尸企業(yè)”普遍體量較小，但行業(yè)分布相對廣泛，涉及農(nóng)業(yè)、紡織業(yè)、輕工制造、冶煉等不同行業(yè)。雖然西部省份“僵尸企業(yè)”在數(shù)量上占比較低，涉及的職工安置人數(shù)少，但從趨勢上看，西部地區(qū)的“僵尸比例”有所上升，而且行業(yè)分布差別較大，在政策應(yīng)對方面的壓力不容忽視。

（三）東部：畝稅高、民企占比高、加工企業(yè)多、土地資源矛盾突出

東部民營經(jīng)濟活躍，民營企業(yè)數(shù)量多，企業(yè)多屬于加工企業(yè)、勞動密集型企業(yè)，如服裝紡織業(yè)。由于勞動價格上升，生產(chǎn)成本逐年上升，其國際比較優(yōu)勢逐漸下降，向東南亞國家進行跨國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的趨勢明顯，從而導(dǎo)致產(chǎn)能過剩。此外，調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)東部一些經(jīng)濟發(fā)達的城市土地資源矛盾突出，畝稅高，支持進一步發(fā)展的土地空間明顯不足。

二、推進“僵尸企業(yè)”處置的四個難點

（一）國企缺乏應(yīng)對能力，民企缺少處置壓力

部分國有“僵尸企業(yè)”股東缺乏應(yīng)對能力。以山西某集團為例，集團本身就是一家嚴重虧損企業(yè)，經(jīng)歷多年虧損之后，集團總資產(chǎn)只有50余億元，凈資產(chǎn)只有10余億元。集團承擔(dān)了21戶“僵尸企業(yè)”的處置任務(wù)，待處置“僵尸企業(yè)”資產(chǎn)6.2億元，負債20.6億元，年虧損超過2000萬元，“小馬拉大車”，僅靠集團沒有能力處置這么多的“僵尸企業(yè)”。部分國有“僵尸企業(yè)”缺乏處置魄力。由于注銷“僵尸企業(yè)”賬面資產(chǎn)影響國有資產(chǎn)保值增值考核，一些國有企業(yè)存在畏難情緒，不敢為不愿為。如調(diào)研中一些國有企業(yè)表示，“僵尸企業(yè)”一旦處置完畢，集團需注銷原先的賬面資產(chǎn)，產(chǎn)生的國有資產(chǎn)減值需有人承擔(dān)責(zé)任，在國資委不出臺相關(guān)政策情況下，企業(yè)不敢承擔(dān)這么大比例的國有資產(chǎn)減值責(zé)任。民營“僵尸企業(yè)”缺少處置壓力。目前在“僵尸企業(yè)”的處置過程中存在一種現(xiàn)象，那就是政府想“關(guān)門”，但民營企業(yè)不愿意“走人”。對民營“僵尸企業(yè)”來說，自救脫困是首選，但融資過度導(dǎo)致資金鏈斷裂的民營“僵尸企業(yè)”，資產(chǎn)基本上都抵押給了銀行，已沒有任何再融資能力?！敖┦髽I(yè)”的業(yè)主多數(shù)已被列入了社會信用嚴重失信名單。這種情況下，民營“僵尸企業(yè)”反而缺乏處置的壓力，剩下的唯一指望是不被處置，待持有土地在未來大幅升值后走出困境。

（二）銀行缺乏積極意愿，企業(yè)難以破產(chǎn)清算

以銀行為代表的債權(quán)人缺乏處置動力。一些銀行作為債權(quán)人代表對于推動“僵尸企業(yè)”破產(chǎn)積極性不高。其原因是“僵尸企業(yè)”破產(chǎn)清算，銀行債權(quán)會面臨縮水，可能帶來連鎖反應(yīng)，引起一系列關(guān)聯(lián)企業(yè)的破產(chǎn)退出，使銀行損失更大;而不讓“僵尸企業(yè)”破產(chǎn)清算，繼續(xù)維持下去，銀行反而能夠繼續(xù)計算貸款利息。實際上，銀行地方分支機構(gòu)處于業(yè)績考核的壓力和資本充足率監(jiān)管壓力下，為避免不良貸款問題暴露，也有意維持僵尸企業(yè)存活。但在貸款到期后，銀行為使企業(yè)免于關(guān)停，被迫為企業(yè)發(fā)放借新還舊重組貸款。銀行貸款或發(fā)放給“僵尸企業(yè)”控股股東，再委托貸款給“僵尸企業(yè)”，或由控股股東為貸款提供無限擔(dān)保責(zé)任。隨著社會信用體系越來越完善，企業(yè)集團普遍擔(dān)心自身的貸款信用受影響被降級，主觀上愿意幫助所屬“僵尸企業(yè)”償還銀行貸款。基于以上原因，以銀行為代表的債權(quán)人不擔(dān)心收不回貸款。

（三）惡意逃債現(xiàn)象突出，政策處置舉措滯后

目前企業(yè)惡意逃廢債現(xiàn)象比較突出，形式多樣。地方政府也針對惡意逃廢債出臺一些限制高消費措施，但對于企業(yè)通過轉(zhuǎn)讓固定資產(chǎn)、轉(zhuǎn)移貨幣資金、虛構(gòu)財務(wù)等方式逃避銀行債務(wù)，或者通過股權(quán)受讓的方式使資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，利用幫扶欺詐逃廢債、換殼逃廢債、惡意租賃逃廢債、惡意訴訟和占用逃廢債等形式，打擊方法和手段滯后，后續(xù)企業(yè)債權(quán)債務(wù)將被懸空。

（四）社會穩(wěn)定面臨困難，財政收入承受壓力

一是職工安置壓力較大。目前基本保障制度，如失業(yè)保險覆蓋面還比較窄、社會保險統(tǒng)籌層次低、再就業(yè)培訓(xùn)體系不健全等問題尚未得到根本解決，尚不能很好適應(yīng)國有“僵尸企業(yè)”企業(yè)處置帶來的人員安置壓力問題，地方政府維護社會穩(wěn)定和解決職工就業(yè)問題壓力較大。二是地方財政壓力較大?！敖┦髽I(yè)”長期受到地方政府的財政或稅收等政策性補貼，正是政府對企業(yè)的隱形擔(dān)保，使企業(yè)持續(xù)獲得補貼以維持經(jīng)營，而僵尸企業(yè)的破產(chǎn)退出，會造成地區(qū)GDP減少、財政收入下降、失業(yè)率增高以及社會不穩(wěn)定增加，甚至影響地方官員的政績考核。

三、加快推進“僵尸企業(yè)”處置的對策建議

（一）明確界定標準，分類處置施策

一是明確標準，滾動排查。目前我國對“僵尸企業(yè)”沒有統(tǒng)一公認的認定標準和統(tǒng)計制度，導(dǎo)致說法不一、指向不明、政策措施也比較混亂。為在去產(chǎn)能過程中積極穩(wěn)妥處置“僵尸企業(yè)”提供決策信息支持，建議有關(guān)部門明確我國“僵尸企業(yè)”的認定標準和統(tǒng)計制度，可將占用資金、土地等經(jīng)濟資源但停止或基本停止生產(chǎn)并無法恢復(fù)生機的企業(yè)界定為“僵尸企業(yè)”。在具體指標上，可考慮收入—資產(chǎn)比遠低于行業(yè)平均水平，以及連續(xù)數(shù)年無法支付利息或長期處于虧損狀態(tài)等情形。滾動排查和動態(tài)掌握“僵尸企業(yè)”情況、逐年完成出清重組“僵尸企業(yè)”目標。進一步健全“僵尸企業(yè)”數(shù)據(jù)庫，列明企業(yè)的資產(chǎn)負債、拖欠稅費、涉訴、需安置人數(shù)及費用、產(chǎn)權(quán)瑕疵及或有風(fēng)險等情況，動態(tài)跟蹤“僵尸企業(yè)”處置進度，為及時處置提供數(shù)據(jù)支撐。二是分類處置，因企施策。在處置“僵尸企業(yè)”過程中要注重分類分業(yè)處置，不搞一刀切。對仍有一定技術(shù)、資質(zhì)、品牌等優(yōu)質(zhì)資源，但產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不合理的企業(yè)，要引導(dǎo)上市企業(yè)和行業(yè)龍頭企業(yè)通過產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)置換等方式，實施兼并重組，盡快盤活有效資產(chǎn)。對主業(yè)能正常經(jīng)營、市場前景看好、只是短期內(nèi)出現(xiàn)資金鏈斷裂的企業(yè)，要保護債權(quán)人的合法權(quán)益，協(xié)調(diào)債務(wù)人和債權(quán)人對債務(wù)問題達成和解協(xié)議，盡快幫助恢復(fù)生產(chǎn)。對無市場價值、無人愿意接盤的“僵尸企業(yè)”，各地要停止財政補貼和不同形式的保護，債權(quán)銀行要協(xié)同加快不良貸款處置，支持法院依法開展破產(chǎn)清算，盡快實現(xiàn)市場出清。

（二）堅持因地制宜，試點方式推進

一是實施地區(qū)差異化施策。當前東南沿海城市多為民營經(jīng)濟，北部城市多為國有經(jīng)濟。民營經(jīng)濟發(fā)展活躍、市場機制發(fā)揮充分的地區(qū)，考慮利用土地使用稅不再給僵尸企業(yè)休眠的機會，推進“僵尸企業(yè)”實現(xiàn)市場出清。當前，《中華人民共和國土地使用稅暫行條例》規(guī)定每平方米土地使用稅年應(yīng)納稅額標準為1.5元至30元。這一標準制定由于起初是為解決政府稅收來源問題，在處置“僵尸企業(yè)”時如隔靴搔癢，“僵尸企業(yè)”主感受不到痛，轉(zhuǎn)而從企業(yè)家變成了地主收租。為此，可考慮借鑒香港經(jīng)驗，調(diào)高土地使用稅標準，“騰籠換鳥”緩解用地緊張問題，使優(yōu)質(zhì)企業(yè)入駐。二是開展處置“僵尸企業(yè)”試點。為調(diào)動地方政府協(xié)調(diào)處置積極性，引導(dǎo)試點地區(qū)轉(zhuǎn)變觀念。從GDP導(dǎo)向到效率導(dǎo)向，把重點行業(yè)去產(chǎn)能的目標明確寫入政府工作報告和考核責(zé)任表中。先試點，后推廣。可以先在省級以上開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)進行試點，取得經(jīng)驗、達成共識后，再把試點的經(jīng)驗和做法推廣開來。允許試點地區(qū)為處置“僵尸企業(yè)”突破現(xiàn)有政策。允許成立地方資產(chǎn)管理公司，有效實現(xiàn)不良資產(chǎn)就地處置。允許地方政府發(fā)債，通過發(fā)債等方式籌集資金直接收購國有“僵尸企業(yè)”不良資產(chǎn)和歷史包袱。三是及時總結(jié)推廣各地好做法。既要宣傳好各級出臺的政策措施，更要通過案例的形式，總結(jié)推廣各地好的做法，大力宣傳“僵尸企業(yè)”通過處置實現(xiàn)脫胎換骨、轉(zhuǎn)型升級的事例，以統(tǒng)一認識，取得社會理解和支持，營造良好氛圍。

（三）遵循法治改革方向，加強信用體系建設(shè)

一是積極探索破產(chǎn)相關(guān)配套政策的完善。積極探索破產(chǎn)保護措施，提高普通債權(quán)清償率，如搭建破產(chǎn)信息發(fā)布平臺，幫助破產(chǎn)企業(yè)引入戰(zhàn)略投資者;利用政府“退二進三”政策，盤活破產(chǎn)企業(yè)土地使用權(quán)價值。加快推進我國個人破產(chǎn)法立法工作，引入破產(chǎn)自然人高消費限制等制度安排。探索破產(chǎn)與訴訟并行，一方面可以加快金融機構(gòu)債權(quán)司法確認，避免破產(chǎn)程序終結(jié)后還要走漫長的司法流程，加快核銷流程;另一方面也能夠及時保全債務(wù)人資產(chǎn)，而且還有利于后續(xù)對擔(dān)保人的快速執(zhí)行。有條件地區(qū)增設(shè)金融破產(chǎn)法庭，專門受理企業(yè)破產(chǎn)案件，破解當前面臨訴訟處置難、耗時長等難題。對于無報酬破產(chǎn)案件，財政撥款給予管理人適當報酬，促其盡職管理加快破產(chǎn)進程。二是加強信用體系建設(shè)，嚴厲打擊惡意逃廢債行為。健全信息共享機制和懲戒制度，建立“僵尸企業(yè)”檔案數(shù)據(jù)庫和失信人名單庫，嚴厲打擊“僵尸企業(yè)”逃廢銀行債務(wù)、脫殼經(jīng)營行為，特別是“僵尸企業(yè)”資產(chǎn)轉(zhuǎn)移、“僵尸企業(yè)”法人或法定代表人失信等突出問題，對非法吸收公眾存款、騙取貸款、違法實施票據(jù)承兌和挪用資金的犯罪行為，要及時依法處理。

（四）解決員工安置問題，健全容錯免責(zé)機制

一是妥善解決員工安置問題。企業(yè)與職工解除或終止勞動合同的，應(yīng)償還拖欠工資、補繳欠繳的社會保險等。各地政府需要督促企業(yè)制定和落實職工安置方案，配合企業(yè)做好社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)，及時為下崗職工辦理失業(yè)登記，免費提供就業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)介紹、政策咨詢等服務(wù)，并納入當?shù)鼐蜆I(yè)創(chuàng)業(yè)政策扶持體系。對通過市場渠道確實難以就業(yè)的大齡困難人員和零就業(yè)家庭人員，要加大托底幫扶力度。完善好配套舉措，做好職工安置與社保托底，建立跨地區(qū)產(chǎn)業(yè)合作機制，緩解對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的震蕩。二是建立健全容錯免責(zé)機制。對“僵尸企業(yè)”賬面資產(chǎn)減值的責(zé)任進行劃分，對決策程序完備、因客觀經(jīng)濟環(huán)境變化未能實現(xiàn)預(yù)期目標，導(dǎo)致國有資產(chǎn)損失的經(jīng)營行為建立容錯和免責(zé)機制。

〔本文系2020年中國宏觀經(jīng)濟研究院經(jīng)濟體制與改革研究所青年人才項目“競爭政策視域下的國有企業(yè)改革”階段性成果〕

（作者為國家發(fā)展改革委體管所助理研究員、博士）