新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程下生態(tài)文明與韌性城市協(xié)同建設(shè)研究

韓庚君

摘要：生態(tài)文明和韌性城市是中國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的兩大驅(qū)動(dòng)力。二者的協(xié)調(diào)建設(shè)將成為新時(shí)期中國(guó)城市化建設(shè)的關(guān)鍵戰(zhàn)略步驟，在發(fā)展過(guò)程中將韌性城市和生態(tài)文明相結(jié)合，對(duì)提高城市的生態(tài)韌性，進(jìn)行生態(tài)文明協(xié)同創(chuàng)新具有重要的實(shí)踐意義。六年來(lái)，北京、天津、河北三地在協(xié)調(diào)發(fā)展中攜手共進(jìn)，共圖共建，積極探索生態(tài)文明與韌性城市協(xié)調(diào)建設(shè)的機(jī)制和路徑。但實(shí)踐中仍存在一些問(wèn)題，如社會(huì)資本水平低、全民參與程度低、生態(tài)文明與韌性城市建設(shè)缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制、生態(tài)文明與韌性城市建設(shè)規(guī)劃缺乏協(xié)調(diào)等，因此要進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)劃協(xié)調(diào)、制度協(xié)調(diào)、目標(biāo)協(xié)調(diào)和路徑協(xié)調(diào)規(guī)劃。

關(guān)鍵詞：京津冀;生態(tài)文明;韌性城市

中圖分類號(hào)：F2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2020.23.005

京津冀城市群的人口密度較大、信息化發(fā)展水平較高、城市子系統(tǒng)復(fù)雜。作為各種資源要素集合，城市群承載著人們的主要生活，也不可避免的會(huì)面對(duì)很多突如其來(lái)的疫情等重大公共衛(wèi)生事件，將韌性城市建設(shè)作為未來(lái)城市群發(fā)展的重要目標(biāo)，有利于保護(hù)人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)免受威脅?！绊g性城市”是指一個(gè)城市或城市群在應(yīng)對(duì)和防治外部危險(xiǎn)災(zāi)害時(shí)能夠解決危機(jī)，同時(shí)人們的正常生活、城市的運(yùn)轉(zhuǎn)可以正常進(jìn)行的能力。換句話說(shuō)，當(dāng)遇到重大危機(jī)時(shí)，該城市或城市群有充分的保障和應(yīng)對(duì)措施迅速解決困難，接受沖擊，并迅速恢復(fù)，與此同時(shí)還能夠不影響城市其他功能的不被中斷且正常運(yùn)行，并進(jìn)行及時(shí)響應(yīng)和改善，以更好地應(yīng)對(duì)不可預(yù)測(cè)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。韌性城市的建設(shè)是城市群生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)的核心理念。建設(shè)基于生態(tài)文明理念的韌性城市，是滿足人民需求的重要措施。習(xí)近平總書記提出“要著力完善城市治理體系和城鄉(xiāng)基層治理體系，樹立‘全周期管理意識(shí)，努力探索超大城市現(xiàn)代化治理新路子”，為生態(tài)文明與韌性城市的融合發(fā)展指明了方向。本文以京津冀城市群為研究對(duì)象，探討增強(qiáng)城市群發(fā)展韌性，推進(jìn)生態(tài)文明發(fā)展，提升城市應(yīng)對(duì)重大事件的能力。

1生態(tài)文明與韌性城市協(xié)同建設(shè)的內(nèi)在邏輯

近年來(lái)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，諸多城市問(wèn)題相繼顯現(xiàn)出來(lái)，由于極端天氣、自然災(zāi)害、瘟疫等突發(fā)事件持續(xù)不斷的出現(xiàn)，越來(lái)越多的城市開始重視韌性城市建設(shè)。放眼世界，美國(guó)、英國(guó)、日本、西班牙等國(guó)的大城市在其長(zhǎng)期城市規(guī)劃中提出了新的發(fā)展理念，以增強(qiáng)城市復(fù)原力。此次新冠肺炎疫情的多地相繼爆發(fā)并在全球傳播開來(lái)，給城市韌性規(guī)劃敲響了警鐘，引發(fā)新的思考。黨的十九屆四中全會(huì)提出“優(yōu)化國(guó)家應(yīng)急管理能力體系建設(shè)，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力”。2021年作為“十四五”規(guī)劃的元年，城市韌性如何建設(shè)對(duì)于開展“十四五”時(shí)期各項(xiàng)工作具有重大意義。

（1）韌性城市的重點(diǎn)在于恢復(fù)力和適應(yīng)力的建設(shè)提升。傳統(tǒng)研究中對(duì)于城市的發(fā)展界定為一個(gè)自然的歷史過(guò)程，城市的建設(shè)和發(fā)展由于異質(zhì)性的資源稟賦，如基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)能力和城市治理能力不同，建設(shè)規(guī)劃也不盡相同。由于近些年來(lái)氣候變化、地震等自然災(zāi)害的頻繁發(fā)生，尤其是2020年爆發(fā)的新冠肺炎疫情社會(huì)危機(jī)，嚴(yán)重影響到人們正常的生活和生產(chǎn)，全球大部分國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也遭受到了前所未有的巨大打擊。因此，增強(qiáng)城市抵御能力，推進(jìn)規(guī)劃韌性城市的建設(shè)已成為許多城市近期和未來(lái)的發(fā)展規(guī)劃。比如說(shuō)，在疫情的影響下，紐約、巴黎、羅馬，悉尼和東京等國(guó)際大都市都在其空間規(guī)劃中加入了韌性城市的發(fā)展戰(zhàn)略。韌性城市已經(jīng)成為這些國(guó)家大都市發(fā)展規(guī)劃的重要組成部分。如OneNYC 2050： New York City's Strategic Plan、Sustainable Sydney 2030 - City of Sydney、Community Resilience Planning Guide for Buildings and Infrastructure Systems都明確列出很多關(guān)于韌性城市發(fā)展的內(nèi)容。

（2）與傳統(tǒng)城市防治災(zāi)害不一樣，韌性城市的系統(tǒng)不僅包括工程領(lǐng)域，還涉及到社會(huì)科學(xué)、政治經(jīng)濟(jì)等廣泛領(lǐng)域的內(nèi)容。融入生態(tài)文明，從被動(dòng)抗災(zāi)到主動(dòng)防御，將社會(huì)上分離的各類元素聚集起來(lái)，使所有利益相關(guān)者參與進(jìn)來(lái)，發(fā)揮協(xié)同聯(lián)動(dòng)的功能，組織人們學(xué)習(xí)防災(zāi)抗災(zāi)知識(shí)，將原有的僅緊靠單純的防控部門擴(kuò)展到全民共同防災(zāi)，引導(dǎo)人們從被動(dòng)學(xué)習(xí)到智慧學(xué)習(xí)，熟練掌握防災(zāi)知識(shí)，建立防災(zāi)抗災(zāi)耦合系統(tǒng)，構(gòu)建城市可持續(xù)發(fā)展框架。世界銀行專家指出，建設(shè)一個(gè)100多萬(wàn)人口的韌性城市，可以將城市發(fā)展的紅利提高2.5至3倍，以同樣的投資和全方位的智慧管理，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)4倍左右。

（3）以城市韌性建設(shè)作為基本切入點(diǎn)，在智慧城市建設(shè)如火如荼的大趨勢(shì)下，針對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)以及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等城市功能系統(tǒng)的耦合關(guān)系進(jìn)行深入研究，借鑒國(guó)外韌性城市建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，可得出重點(diǎn)研究?jī)?nèi)容包括Robustness，Adaptive，Resourcefulness，Redundancy，Robustness，Diversity等方面。具體來(lái)講，可劃分為“城市群——城市——社區(qū)——建筑群落”的層級(jí)系統(tǒng)，將韌性列為城市發(fā)展的長(zhǎng)期規(guī)劃中，為居民提供暢通、便捷、舒適的高水平、高質(zhì)量服務(wù)。

2新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中生態(tài)文明與韌性城市協(xié)同建設(shè)存在的問(wèn)題

六年來(lái)，北京、天津、河北三地在生態(tài)建設(shè)和減災(zāi)防災(zāi)方面取得了一定的成績(jī)。2017年9月《北京城市總體規(guī)劃2016-2035》發(fā)布，明確提出，打破行政區(qū)域限制，加強(qiáng)城市減災(zāi)防災(zāi)能力，提高城市韌性。同年城市規(guī)劃年會(huì)召開，主題為城市如何韌性，來(lái)自國(guó)內(nèi)外的專家學(xué)者就當(dāng)前我國(guó)城市韌性的建設(shè)基本情況、現(xiàn)狀和面對(duì)的困難和解決方法進(jìn)行了討論。隨后，2018年3月中華人民共和國(guó)應(yīng)急管理部設(shè)立，標(biāo)志著我國(guó)對(duì)于城市韌性建設(shè)的重視和生態(tài)文明建設(shè)的迫切要求。2019年3月，天津市人民政府辦公廳印發(fā)《天津市提高自然災(zāi)害防治能力三年行動(dòng)計(jì)劃（2019—2021年）》，提出全面提高自然災(zāi)害防治能力，最大程度保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。2021年建成與現(xiàn)代化大都市相適應(yīng)的自然災(zāi)害防治體系，增強(qiáng)人民群眾防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)。無(wú)論是長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)帶還是粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，都離不開城市韌性這個(gè)主題。雖然目前取得了一定的成果，這些成果源于京津冀、長(zhǎng)三角和粵港澳各地協(xié)調(diào)發(fā)展的規(guī)劃、設(shè)計(jì)和政策安排，但仍存在很多亟需解決的問(wèn)題。

（1）城市發(fā)展，韌性為先，而對(duì)韌性城市理解的不全面則會(huì)影響城市群協(xié)同發(fā)展的整體規(guī)劃，大部分人們認(rèn)為，韌性的建設(shè)，重點(diǎn)在于防災(zāi)和減災(zāi)方面，但他們沒(méi)有認(rèn)識(shí)到，包括城市群綠色發(fā)展、可持續(xù)健康發(fā)展，人們生活水平的提升，人們生活的高效、交通是否便捷，日常飲食的有機(jī)健康，城市生態(tài)環(huán)境的良好，醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施、教育資源的豐富發(fā)展，都是城市韌性建設(shè)的重要內(nèi)容。即要綜合考量何為韌性，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)韌性、經(jīng)濟(jì)發(fā)展韌性、社會(huì)組織韌性以及政府制定政策的韌性方面，通過(guò)這四個(gè)維度的建設(shè)舉措，推進(jìn)城市韌性的健康發(fā)展。

（2）目前國(guó)內(nèi)關(guān)于韌性城市的研究和實(shí)踐探索尚處于萌芽階段，作為復(fù)雜系統(tǒng)性工程，在實(shí)際推進(jìn)層面，尚未形成將生態(tài)文明和韌性城市結(jié)合的管理機(jī)制，需要從政策制度、美好社區(qū)、公共空間、文化觀念等多個(gè)方面借助科技進(jìn)行實(shí)證分析，進(jìn)行系統(tǒng)構(gòu)建。京津冀城市群的韌性構(gòu)建，一是需要完善三地交界地區(qū)的交通設(shè)施，加強(qiáng)區(qū)域的內(nèi)部聯(lián)系。二要堅(jiān)持低碳發(fā)展的指導(dǎo)理念，如新能源的開發(fā)利用，降低社會(huì)能源消耗，實(shí)施低碳排放。三是為了應(yīng)對(duì)未來(lái)的突發(fā)災(zāi)害，要重視城市社區(qū)韌性建設(shè)，彌補(bǔ)原有社區(qū)管理的短板，比如說(shuō)在此次新冠肺炎疫情中，城市社區(qū)對(duì)疫情防控作用相當(dāng)重要，完善的社會(huì)治理模式對(duì)疫情防控效果明顯，而失敗的管理模式將會(huì)增加疫情嚴(yán)重的程度。

（3）城市韌性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系尚未構(gòu)建。利用大數(shù)據(jù)構(gòu)建城市模型，和云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、AI技術(shù)為支撐提升風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控、指揮和處置水平有待提高。市民對(duì)城市韌性的認(rèn)識(shí)、對(duì)災(zāi)害的防災(zāi)意識(shí)，應(yīng)對(duì)技能和能力以及災(zāi)后心理應(yīng)激能力恢復(fù)能力都應(yīng)有相應(yīng)的措施進(jìn)行管理和宣傳。韌性城市的發(fā)展受到市民信息化水平不足的制約，不僅需要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的保障，還需要?jiǎng)訂T全社會(huì)力量的參與。然而，與此同時(shí)，公眾健康、城市規(guī)劃建設(shè)、應(yīng)急治理以及可持續(xù)發(fā)展也影響了生態(tài)文明和韌性城市的建設(shè)。

3新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中生態(tài)文明與韌性城市協(xié)同建設(shè)的思考

推進(jìn)城市高質(zhì)量?jī)?nèi)涵式發(fā)展，必須進(jìn)一步加快韌性城市與生態(tài)文明的協(xié)調(diào)建設(shè)，補(bǔ)短板，強(qiáng)弱項(xiàng)，增強(qiáng)城市發(fā)展韌性，建設(shè)高質(zhì)量城市群。

（1）宏觀方面，借鑒國(guó)際城市韌性建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，探索韌性城市研究框架。政府頂層設(shè)計(jì)對(duì)建設(shè)生態(tài)文明和韌性城市具有指導(dǎo)性作用，將“韌性城市”建設(shè)納入“十四五”規(guī)劃體系。在創(chuàng)造生態(tài)文明和韌性城市的過(guò)程中，美國(guó)洛克菲勒基金會(huì)基于大量實(shí)證研究提出韌性城市的研究框架包括技術(shù)及策略（Technical & strategy）、健康及醫(yī)療（Health & medical treatment）、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)（Economy & society）、組織及環(huán)境（Organization & environment）四個(gè)維度組成，細(xì)化為12個(gè)目標(biāo)、58個(gè)績(jī)效指標(biāo)及176個(gè)二級(jí)指標(biāo)。荷蘭在2008年就批準(zhǔn)了鹿特丹氣候保護(hù)（Rotterdam Climate Proo）計(jì)劃，致力于到2025年對(duì)氣候變化影響具有充分的恢復(fù)力，建成世界最安全的港口，提升城市應(yīng)對(duì)洪水等自然災(zāi)害的能力。倫敦應(yīng)對(duì)氣候變化在2011年發(fā)布《風(fēng)險(xiǎn)管理和韌性提升規(guī)劃》，制定具有靈活性、有效性的規(guī)劃方案。綜上，在規(guī)劃中需要制定有效的自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策，提升城市自然資產(chǎn)及生態(tài)環(huán)境應(yīng)對(duì)外部自然災(zāi)害的能力。

（2）中觀方面，除應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害，一定程度的社會(huì)變化、政治形式變化等所引起的困擾也是韌性城市構(gòu)建中需要極為重視的方面。生態(tài)文明與韌性城市的協(xié)同建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)的創(chuàng)新工程，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、社會(huì)管理創(chuàng)新和人民生活質(zhì)量的提高。為人民服務(wù)，方便人民，造福人民。我們應(yīng)該在不同階段、不同層次、不同方面響應(yīng)社會(huì)對(duì)韌性城市的需求。把人民群眾最迫切需要的公共安全和服務(wù)作為韌性城市建設(shè)的核心和重點(diǎn)。在經(jīng)濟(jì)韌性、基礎(chǔ)設(shè)施韌性、生態(tài)韌性、制度韌性和服務(wù)韌性領(lǐng)域構(gòu)建具備系統(tǒng)性恢復(fù)能力和適應(yīng)能力的城市群。健全供應(yīng)鏈——產(chǎn)業(yè)鏈彈性機(jī)制，避免陷入黑天鵝式風(fēng)險(xiǎn)，建立出臺(tái)各種應(yīng)急預(yù)案，確保大型公共服務(wù)場(chǎng)館的應(yīng)急功能。同時(shí)在醫(yī)療、教育、就業(yè)、食物等基本公共服務(wù)體系中建立有效機(jī)制，增強(qiáng)人民的城市歸屬感，充分利用AI技術(shù)讓城市快速應(yīng)急能力提升。注重提升凝聚力與城市認(rèn)同感，鼓勵(lì)相關(guān)利益者有序參與城市發(fā)展和治理。

（3）微觀方面，社區(qū)是城市的重要單元格，“城市應(yīng)對(duì)災(zāi)害的能力不僅取決于重大基礎(chǔ)設(shè)施，一定程度上也與社區(qū)的組織方式密切相關(guān)?！表g性城市強(qiáng)調(diào)社區(qū)一定要具備處理社會(huì)變化、政治變動(dòng)和環(huán)境變化所引起困擾的能力，即智慧化社區(qū)建設(shè)。此次疫情的發(fā)生考驗(yàn)了城市精細(xì)治理的能力，在生態(tài)文明基礎(chǔ)上，應(yīng)將綠色治理和智慧治理納入城市發(fā)展的治理體系中，形成社區(qū)—院落—樓棟治理鏈，提高社區(qū)的感知風(fēng)險(xiǎn)、監(jiān)測(cè)防控防線機(jī)制，建設(shè)韌性社區(qū)，發(fā)揮社會(huì)組織的主體作用，健全承受、韌性、恢復(fù)、適應(yīng)四個(gè)階段的作用機(jī)制，構(gòu)建城市韌性的安全屏障。社區(qū)韌性建設(shè)應(yīng)依據(jù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境的特征以及政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)的具體情況，了解城市弱點(diǎn)，優(yōu)化基礎(chǔ)公共設(shè)施，提高城市宜居性。如舊金山南部韌性城市建設(shè)，悉尼千禧公園，昆士蘭黃金海岸2031城市規(guī)劃，都是社區(qū)韌性建設(shè)的典型案例。要充分認(rèn)識(shí)到韌性社區(qū)的重要性，為新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的城市公共安全和可持續(xù)發(fā)展構(gòu)筑系統(tǒng)防線。

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