供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革：拉美國家結(jié)構(gòu)性改革歷程

盧潔

結(jié)構(gòu)性改革是自上世紀(jì)八十年代債務(wù)危機(jī)以來整個(gè)拉丁美洲以及加勒比地區(qū)各國面臨的共同挑戰(zhàn)。事實(shí)上，拉美國家先后進(jìn)行了兩代結(jié)構(gòu)性改革。第一代改革助力拉美各國擺脫了債務(wù)危機(jī)，但同時(shí)也產(chǎn)生了諸多新問題，也由此為拉九十年代末以來的第二代結(jié)構(gòu)性改革拉開了序幕。目前，拉美國家正處于第二代改革的關(guān)鍵階段，仍面臨供給側(cè)與需求側(cè)極度不平衡的巨大困境。

拉美第一代結(jié)構(gòu)性改革（八十年代初到九十年代中期）

二十世紀(jì)四十年代，拉美各國的工業(yè)化進(jìn)程步入第二階段，大刀闊斧推行國有化政策保護(hù)主義政策與財(cái)政補(bǔ)貼政策。在國家財(cái)政支出的不斷增加和企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益漲勢甚微、無力償還外債的雙重壓力下，最終導(dǎo)致國家干預(yù)主義的功能失調(diào)和債務(wù)危機(jī)的爆發(fā)。為解決規(guī)模巨大的債務(wù)危機(jī)以及宏觀經(jīng)濟(jì)極度失衡的局面，結(jié)構(gòu)性改革勢在必行。

拉美第一代結(jié)構(gòu)性改革基本目標(biāo)是通過“削除政府職能、削減其資金流動(dòng)和投資支出、裁員、國企私有化、放松政府管制和權(quán)力下放”來合理化國家的財(cái)政資源，以期建立外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。因此，各國采取的改革措施主要包括以下幾大方面：

國企私有化。國有財(cái)產(chǎn)關(guān)系向私有轉(zhuǎn)移是第一代結(jié)構(gòu)性改革中最活躍的改革領(lǐng)域之一。受凱恩斯主義和蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)等意識形態(tài)因素的影響，拉美各國在工業(yè)化進(jìn)程中為了創(chuàng)造大量就業(yè)崗位以及實(shí)現(xiàn)非耐用消耗品及其他資本貨物的自主生產(chǎn)，大規(guī)模推行了國有化政策，并對某些行業(yè)的企業(yè)進(jìn)行大量財(cái)政補(bǔ)貼。但同時(shí)，過度的貿(mào)易保護(hù)主義政策導(dǎo)致這些企業(yè)競爭力極其薄弱、生產(chǎn)率極其低下，最終國家投資入不敷出。對國企私有化，是緩解財(cái)政危機(jī)、解決企業(yè)效率低下的一劑良藥。截止到1999年，拉美有三個(gè)國家（玻利維亞、秘魯、巴西）的累計(jì)國企私有化資產(chǎn)已經(jīng)占其國內(nèi)生產(chǎn)總值的10%以上，巴西與阿根廷私有化資產(chǎn)總額分別累計(jì)高達(dá)610億美元與250億美元。

貿(mào)易自由化。為保障本國產(chǎn)品的市場占比，各國在進(jìn)口替代工業(yè)化期間曾采取保護(hù)主義政策，包括但不限于提高進(jìn)口關(guān)稅、設(shè)置進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量上限等措施。凡此種種貿(mào)易壁壘的設(shè)置，確實(shí)有利于保護(hù)羽翼未豐的本國企業(yè)，但也造就了長時(shí)間不良競爭環(huán)境下各類企業(yè)效率低微、技術(shù)停滯不前的問題。為解決以上問題，貿(mào)易自由化勢在必行，且集中在開放進(jìn)口這一方向。從表1 中1985年到1992年各國的平均關(guān)稅率可以看出，短短幾年內(nèi)拉美關(guān)稅大幅降低。

經(jīng)濟(jì)市場化。新自由主義的出現(xiàn)為拉美國家市場經(jīng)濟(jì)體制的建立奠定了基礎(chǔ)。為減少政府干預(yù)、恢復(fù)市場的調(diào)控作用，各國采取了一系列措施，包括進(jìn)行稅制改革、勞動(dòng)力市場改革、調(diào)整政府財(cái)政支出到教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)中等等。就拿稅制改革來講，上世紀(jì)八、九十年代拉美和加勒比地區(qū)23個(gè)國家實(shí)行了增值稅制度，擴(kuò)大稅基、降低稅率、簡化稅制，為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展 創(chuàng)造了良好的投資環(huán)境，并由此吸引了大量本土、外國投資。

第一代結(jié)構(gòu)性改革在國際貨幣基金組織和世界銀行的財(cái)政調(diào)整政策支援下取得了顯著成效。拉美各國在第一代結(jié)構(gòu)性改革中成功走出了債務(wù)困境，市場全面開放，初步建立了外向型經(jīng)濟(jì)模式，有效改善了政府過度干預(yù)下宏觀經(jīng)濟(jì)極度失衡的局面，國家財(cái)政結(jié)構(gòu)也更為合理化。

但同時(shí)，也不可避免地帶來了發(fā)展的新難題。一方面，導(dǎo)致拉美地區(qū)失業(yè)率升高，貧富差距加大。企業(yè)私有化過程中，為控制生產(chǎn)成本，私營企業(yè)雇主裁員現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致該地區(qū)失業(yè)率大幅升高。另一方面，拉美國家從政府過度干預(yù)的極端走向了監(jiān)管不力、職能缺失的另一個(gè)極端，導(dǎo)致了市場的持續(xù)不穩(wěn)定。

拉美第二代結(jié)構(gòu)性改革（九十年代中期至今）

“第二代結(jié)構(gòu)性改革的目標(biāo)是鞏固第一代結(jié)構(gòu)性改革的成果和修正第一代改革的偏差，因而也是對第一代改革的揚(yáng)棄”從根本上來說，其實(shí)是對結(jié)構(gòu)性改革的過程進(jìn)行了理論與意識形態(tài)上的重新思考，結(jié)合了對“華盛頓共識”與新自由主義的揚(yáng)棄與對理性預(yù)期假說以及新制度主義的選擇性接納。在第一代改革中政府職能發(fā)生改變，隨之而來的除了產(chǎn)權(quán)關(guān)系從國有到私有的轉(zhuǎn)變，還要從行政管理體制的角度對政府職能進(jìn)行修正，體制和制度建設(shè)就是第二代結(jié)構(gòu)性改革的一大部分。

九十年代末，針對各國出現(xiàn)的官員貪污受賄以及國家司法制度薄弱兩大問題，為防止第一次結(jié)構(gòu)性改革的成果被腐蝕一空，國際貨幣基金組織和世界銀行號召各國進(jìn)行“第二代結(jié)構(gòu)性改革”，打擊腐敗，建立透明、可信的監(jiān)管制度，強(qiáng)調(diào)政府公信力與強(qiáng)有力的制度基礎(chǔ)對于市場有效運(yùn)作的作用，修正第一代改革中在缺乏適當(dāng)制度的情況下，高度貿(mào)易與金融自由化招致的不良后果。

一方面，政府著手將部分已私有化產(chǎn)業(yè)重新收歸國有。八、九十年代，半數(shù)以上私有化部門集中在能源、通訊、水利、交通等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，也是最有潛力創(chuàng)收的領(lǐng)域，另有11%存在于金融領(lǐng)域。二十一世紀(jì)以來，繼委內(nèi)瑞拉之后，阿根廷、巴西、智利等國紛紛出現(xiàn)左翼執(zhí)政黨上臺的局面，多數(shù)國家（如巴西、阿根廷、智利等）左翼黨派上臺后對新自由主義經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行了揚(yáng)棄甚至推翻，加大了政府的宏觀控制力度，對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域部分企業(yè)實(shí)行再次國有化，以期通過欠發(fā)達(dá)地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)的互聯(lián)互通來推動(dòng)國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。另一方面，發(fā)揮政府的金融監(jiān)管職能，建立金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與體系，彌補(bǔ)官員可通過貸款受賄的漏洞，嚴(yán)格放貸手續(xù)，防范銀行危機(jī)。目前，該地區(qū)22個(gè)國家已采納《巴塞爾協(xié)議》規(guī)定的資本監(jiān)管方法（Eduardo Lora， 2012， 9）。

作為拉美地區(qū)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)落后的主要原因之一，該地區(qū)單一初級產(chǎn)品制的生產(chǎn)與出口模式始于殖民統(tǒng)治時(shí)期，宗主國為最大限度地壓榨殖民地利益，對屬地農(nóng)業(yè)、礦物資源的生產(chǎn)與開發(fā)進(jìn)行了嚴(yán)格限制，并禁止各地生產(chǎn)與宗主國利益不相關(guān)的作物或產(chǎn)品，這種過分單一的畸形產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在某些拉美國家一直延續(xù)到今天。為減緩支柱產(chǎn)業(yè)在受到?jīng)_擊時(shí)對整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響，在第二代結(jié)構(gòu)性改革中，拉美各國紛紛尋求新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，以期建立多元經(jīng)濟(jì)格局。

拉美目前的結(jié)構(gòu)性改革困境主要從兩個(gè)視角進(jìn)行分析：

外部環(huán)境影響。近年來新興經(jīng)濟(jì)體與發(fā)展中國家在金融貿(mào)易領(lǐng)域的地位逐日上升，互聯(lián)網(wǎng)、新能源等科技依賴性產(chǎn)業(yè)快速崛起，但拉美各國顯然沒有做好適應(yīng)全新外部環(huán)境的準(zhǔn)備。與包括中國在內(nèi)的許多發(fā)展中國家相比，其相對勞動(dòng)生產(chǎn)率、中高技術(shù)制成品占制造業(yè)出口比例以及研發(fā)投資占GDP比例相對較低。而且其經(jīng)濟(jì)增長速度也遠(yuǎn)低于新興市場與發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的平均增速。2018年以來全球經(jīng)濟(jì)呈下行趨勢，原油與金屬價(jià)格回落，但大多數(shù)拉美國家仍舊未能擺脫依靠農(nóng)產(chǎn)品和礦業(yè)出口的單一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)沉疴未解，因此本國經(jīng)濟(jì)所受波動(dòng)較大。2020年，受新冠疫情影響，全球經(jīng)濟(jì)或?qū)⒚媾R大衰退，企業(yè)破產(chǎn)、工廠停工、失業(yè)率升高等問題是世界各國面臨的共同挑戰(zhàn)，拉美各國經(jīng)濟(jì)也將受到嚴(yán)重沖擊。

內(nèi)部因素牽制。拉美大多數(shù)國家的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)都趨于單一、薄弱，對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)石油、礦產(chǎn)品以及農(nóng)產(chǎn)品出口的依賴性過高，而在高新技術(shù)研發(fā)與生產(chǎn)方面無法緊跟國際步伐，在尋找新的經(jīng)濟(jì)增長發(fā)力點(diǎn)時(shí)困難較大，而且其高額的。拉美國家普遍面臨國家治理能力薄弱的問題，高額的社會(huì)福利支出體現(xiàn)出“民粹主義”傾向，但經(jīng)濟(jì)、甚至政治卻受到權(quán)貴、精英集團(tuán)操縱，普通民眾從經(jīng)濟(jì)發(fā)展中獲利很少，在通貨膨脹率居高不下的情況下，有限的收入但過高的消費(fèi)水平、巨大的兩極分化成為社會(huì)沖突的推手，社會(huì)生活的穩(wěn)定性難以維持，群眾示威運(yùn)動(dòng)時(shí)有發(fā)生，不少民眾的購買力僅限于生活必需品，國家內(nèi)部需求側(cè)的低迷也造成供給側(cè)發(fā)力的疲軟。政治對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響在拉美地區(qū)也可見一斑。

拉美結(jié)構(gòu)性改革之啟示

處理好宏觀調(diào)控與市場調(diào)節(jié)的關(guān)系。拉美的現(xiàn)代化道路上曾在處理政府宏觀調(diào)控與市場自我調(diào)節(jié)的關(guān)系上兩次碰壁。第一次發(fā)生在進(jìn)口替代工業(yè)化時(shí)期，“有形的手”施力過重，間接導(dǎo)致了八十年代大規(guī)模債務(wù)危機(jī)的爆發(fā);第二次發(fā)生在第一代結(jié)構(gòu)性改革時(shí)期，為解決債務(wù)問題，各國紛紛由凱恩斯主義轉(zhuǎn)向新自由主義，卻因過度倚賴“看不見的手”，私有化程度過高使政府幾乎完全失去了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的控制權(quán)與主導(dǎo)權(quán)，金融領(lǐng)域的監(jiān)管缺失是造成銀行信貸危機(jī)的直接因素，這兩點(diǎn)在第二代改革期間有所改善，第二代的結(jié)構(gòu)性改革也因此有所發(fā)展。由此可以看出，宏觀調(diào)控與市場調(diào)節(jié)二者缺一不可，調(diào)節(jié)好其關(guān)系有助于經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)增長，有利于資源的優(yōu)化配置。

重視產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與多樣化。過于單一、薄弱的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是拉美一直以來未能解決的歷史難題，也是如今陷入結(jié)構(gòu)性改革困境的主要原因之一，缺乏除農(nóng)、礦產(chǎn)品出口收入以外的經(jīng)濟(jì)增長發(fā)力點(diǎn)使其落入了經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯、國家財(cái)政收入難以無力推動(dòng)改革步伐的惡性循環(huán)。拉美經(jīng)驗(yàn)告訴我們，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的道路上，要善于發(fā)揮優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的重要作用，但同時(shí)也要要重視產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的多樣化，多方面發(fā)掘經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，避免對單一產(chǎn)業(yè)的過重倚賴。

提高國家治理能力，穩(wěn)定國內(nèi)政治局勢。近幾年來拉妹、加勒比地區(qū)國家經(jīng)濟(jì)增長的停滯甚至倒退很大程度上要?dú)w因于其薄弱的國家治理能力與動(dòng)蕩的政治局勢。社會(huì)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重兩極分化已經(jīng)成為治國難題，使不少國家陷入了“鐘擺式周期”;執(zhí)政黨的更替與博弈導(dǎo)致的政局不穩(wěn)拖累了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。事實(shí)上，穩(wěn)定的政治、社會(huì)生活是保障國家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展的基石，提高國家治理能力對解決經(jīng)濟(jì)難題也有助益作用。

盡快適應(yīng)國際新形勢。在新興市場與發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)體快速增長時(shí)，拉美國家未能跟上其步伐，而且未能成功搭乘新一輪科技、產(chǎn)業(yè)革命的順風(fēng)車，中高科技的發(fā)展相對落后，錯(cuò)失了不少經(jīng)濟(jì)發(fā)展良機(jī)。因此，在進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革時(shí)，除了要掃清國家內(nèi)部體制、治理、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面的障礙，還要能根據(jù)外部環(huán)境及時(shí)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)政策與發(fā)展方向的調(diào)整，使其成為本國經(jīng)濟(jì)增長的“助推器”。

（作者單位：天津外國語大學(xué)）