集體土地所有權(quán)主體明晰化的法實現(xiàn)

姜楠

摘要：在既有立法中，通說認(rèn)為集體土地所有權(quán)主體為農(nóng)民集體。然而農(nóng)民集體并非具有確定含義的法律主體概念，其具有一定模糊性。對集體土地所有制與集體土地所有權(quán)兩個概念的甄別，是實現(xiàn)集體土地所有權(quán)主體明晰化的關(guān)鍵。法律意義上的集體土地所有權(quán)主體并非農(nóng)民集體，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有的規(guī)范意義在于宣示集體土地所有制的主體為農(nóng)民集體。從目前農(nóng)村實際情況和集體土地所有權(quán)的立法現(xiàn)狀來看，集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體土地所有權(quán)主體具有合理性。以集體土地所有制的本質(zhì)特征為導(dǎo)向，作為集體土地所有權(quán)主體的集體經(jīng)濟(jì)組織具有一定特殊性。同時，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的內(nèi)部機(jī)關(guān)以便于集體土地所有權(quán)的有效行使。

關(guān)鍵詞：集體土地所有制;集體土地所有權(quán);集體經(jīng)濟(jì)組織 ;法實現(xiàn)

作者簡介：姜楠，吉林大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師、博士后研究人員（長春 ?130012）

基金項目：2019年度國家法治與法學(xué)理論研究項目一般課題“農(nóng)村宅基地‘三權(quán)分置研究”（19SFB2038）、中國博士后科學(xué)基金第66批面上資助項目（2019M660069）

DOI編碼：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2020.03.012

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)是農(nóng)村地區(qū)居民保障生活、進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要基礎(chǔ)，是著力提升農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平所不可或缺的物質(zhì)資源。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的核心是集體土地所有權(quán)，因而集體土地所有權(quán)的落實和完善是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的重要環(huán)節(jié)。推進(jìn)我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、壯大集體經(jīng)濟(jì)必然以集體土地所有權(quán)主體的明晰為前提。1集體土地所有權(quán)主體的明晰亦是推進(jìn)農(nóng)地三權(quán)分置制度改革以及宅基地三權(quán)分置制度改革的基礎(chǔ)。以不違反中央有關(guān)落實集體土地所有權(quán)政策規(guī)定為前提，如何在法律制度層面進(jìn)一步明確集體土地所有權(quán)主體，成為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)予以解決的現(xiàn)實問題。

一、集體土地所有權(quán)主體的問題與爭議

（一）既有法律對集體土地所有權(quán)主體規(guī)定之檢視

如何進(jìn)一步明確集體土地所有權(quán)的主體已經(jīng)成為目前學(xué)術(shù)界公認(rèn)的難題。依據(jù)不同的立法目標(biāo)和時代精神，國家相繼出臺的相關(guān)法律都對集體土地所有權(quán)主體做出了相應(yīng)的規(guī)定。但是，這些規(guī)定并沒有完成將集體土地所有權(quán)主體在法律上予以明晰化的任務(wù)：

首先，《憲法》第10條第2款規(guī)定了哪些土地應(yīng)當(dāng)歸集體所有。集體成為憲法規(guī)范意義上的集體土地所有權(quán)主體。由于《憲法》的立法任務(wù)是對我國基本的政治、經(jīng)濟(jì)制度做出根本性規(guī)定，《憲法》中的規(guī)范具有原則性和綱領(lǐng)性的特征。因此，《憲法》第10條第2款僅僅宣示了集體土地所有權(quán)的范圍，即哪些土地歸集體所有，對于何謂集體，沒有予以明確界定?！稇椃ā肪哂懈拘缘匚?，其將集體確定為集體土地所有權(quán)主體的意義在于為部門法進(jìn)一步規(guī)定集體土地所有權(quán)主體提供法律依據(jù)。

其次，依據(jù)《民法通則》第74條第1款的規(guī)定，勞動群眾集體對于勞動群眾集體組織的財產(chǎn)享有所有權(quán)。勞動群眾集體組織的財產(chǎn)中包含集體土地，其自然應(yīng)當(dāng)歸勞動群眾集體所有。依據(jù)該條第2款，集體所有的土地屬于村農(nóng)民集體所有，其經(jīng)營、管理者為村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有。《民法通則》第74條第1款將集體土地所有權(quán)的主體認(rèn)定為勞動群眾集體，但該條第2款又將集體土地所有權(quán)的主體認(rèn)定為村農(nóng)民集體和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體。在該條文中，勞動群眾集體、農(nóng)民集體并沒有被明確界定，兩者究竟是何種關(guān)系，勞動群眾集體是否包含后者，還是等同于后者，法律并沒有給出明確答案。《民法通則》在《憲法》規(guī)定的基礎(chǔ)上試圖將集體這一概念具體化為勞動群眾集體、村農(nóng)民集體以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體，但由于上述三個概念沒有被明確界定，集體土地所有權(quán)主體認(rèn)定的復(fù)雜性反而有所增加。

再次，1986年制定的《土地管理法》第8條將集體土地所有權(quán)主體認(rèn)定為村內(nèi)、村以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的三級農(nóng)民集體，從而使集體土地所有權(quán)主體呈現(xiàn)多級化趨勢。之后，《土地管理法》雖經(jīng)多次修訂（1988年、1998年、2004年、2019年），但有關(guān)集體土地所有權(quán)主體的規(guī)定并沒有本質(zhì)上的改變，只是表述上略有不同而已。1這一規(guī)定事實上是對“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的農(nóng)業(yè)合作化時期集體土地事實歸屬的法律確認(rèn)，2即集體土地所有權(quán)的主體由農(nóng)業(yè)合作化時期的生產(chǎn)隊、生產(chǎn)大隊以及人民公社轉(zhuǎn)變?yōu)榇鍍?nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體。但是，與《民法通則》如出一轍，《土地管理法》并沒有對三種農(nóng)民集體予以明確界定，集體土地所有權(quán)主體模糊的現(xiàn)實困境并未被有效破解。

復(fù)次，2002年制定的《農(nóng)村土地承包法》（2009年、2018年修訂）第2條明確規(guī)定，農(nóng)民集體是集體土地所有權(quán)的主體。農(nóng)民集體的集體土地所有權(quán)主體的法律地位得以再次確認(rèn)，但究竟何為農(nóng)民集體仍然沒有明確答案。

最后，2007年頒布實施的《物權(quán)法》第59條第1款規(guī)定，集體成員集體為農(nóng)村集體各項財產(chǎn)（動產(chǎn)和不動產(chǎn)）的所有權(quán)主體。集體土地當(dāng)屬不動產(chǎn)范疇，依據(jù)上述規(guī)定，其所有權(quán)主體應(yīng)當(dāng)為成員集體。在立法者看來，農(nóng)民集體所有的特征表明了集體土地所有權(quán)應(yīng)當(dāng)歸屬于集體成員集體。在這一集體中，集體成員個體可以憑借成員身份參與土地的經(jīng)營、管理并從中獲得收益。只有本集體的成員才能享有這些權(quán)利。3與《土地管理法》以及《民法通則》不同之處在于，《物權(quán)法》解決集體土地所有權(quán)主體模糊的現(xiàn)實問題，以引進(jìn)集體成員權(quán)為技術(shù)手段?！段餀?quán)法》對集體土地所有權(quán)主體的界定意在使立法從抽象界定集體土地歸農(nóng)民集體所有轉(zhuǎn)向為強(qiáng)調(diào)具體的成員集體對集體資產(chǎn)的支配。1集體的不動產(chǎn)和動產(chǎn)的所有權(quán)主體為成員集體，突出強(qiáng)調(diào)了集體土地所有權(quán)保障集體成員利益的制度功能，這一規(guī)定更加具有現(xiàn)實意義。但是，集體成員集體在《物權(quán)法》中并沒有被明確界定，2由此引發(fā)的問題便是集體成員處于模糊狀態(tài)：集體成員是否特指農(nóng)民集體成員、在農(nóng)民集體不明確的情況下如何界定集體成員、集體經(jīng)濟(jì)組織成員是否屬于集體成員、村民會議成員是否屬于集體成員等一系列問題并沒有得到妥善解決。集體成員難以形成有效的運(yùn)行機(jī)制和組織形式，3成員集體實質(zhì)上只能是成員個體松散化的集合，處于此種狀態(tài)下的集體成員能否真正享有和行使集體土地所有權(quán)值得懷疑。由此推定，將集體成員集體認(rèn)定為集體土地所有權(quán)主體的立法抉擇并未能成功解決集體土地所有權(quán)主體模糊的現(xiàn)實問題?！段餀?quán)法》在集體土地所有權(quán)主體認(rèn)定方面，沒有取得實質(zhì)性的進(jìn)步。4

改革開放以來，我國逐漸恢復(fù)法治建設(shè)。集體土地所有制的實現(xiàn)方式發(fā)生了深刻變化，集體土地所有權(quán)制度成為集體土地所有制在法律層面的表現(xiàn)形式。但學(xué)界認(rèn)為，集體土地所有權(quán)脫胎于集體土地所有制，集體土地所有權(quán)的法律規(guī)定要體現(xiàn)集體土地公有制意識形態(tài)方面的要求，1其被注入了鮮明的集體土地所有制要素。在政治話語體系中，集體土地所有制屬于社會主義公有制的組成部分，其與社會主義意識形態(tài)緊密聯(lián)系在一起。2集體土地所有權(quán)需要體現(xiàn)黨的政治價值取向和普適性的共產(chǎn)主義理念和思想。3這表明，集體土地所有制成為集體土地所有權(quán)形成和發(fā)展的決定性基因，也表明所有制至上理念的影響并未徹底消除。

抽象意義上的集體土地所有制的實現(xiàn)作為集體土地所有權(quán)制度建構(gòu)的指引和方向，使得集體土地所有權(quán)制度的政治宣示的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了法律制度應(yīng)當(dāng)具備的規(guī)范作用，這就產(chǎn)生了一種所有制與所有權(quán)必然一一對應(yīng)的“照相式”的公有制實現(xiàn)理論。4法律對于集體土地所有制的規(guī)定，被錯誤地視為對集體土地所有權(quán)的規(guī)定，兩種規(guī)定發(fā)生了混淆。集體土地所有制主體被錯誤地認(rèn)定為集體土地所有權(quán)主體是這一混淆產(chǎn)生的必然后果。集體土地所有制主體與集體土地所有權(quán)主體之間的界限被不當(dāng)?shù)叵袅?。但是，由于農(nóng)民集體是一個極度抽象的集合體，不是一個具有確定性的法律概念，5集體究竟是何物成了法律上難以解開的謎題。集體之所以成為法律上難解的謎題，原因在于農(nóng)民集體是實現(xiàn)集體土地所有制政治運(yùn)動的產(chǎn)物，其并非按照法律制度邏輯設(shè)計的概念。6

如此一來，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有的規(guī)范意義應(yīng)當(dāng)另做一番解讀：其是對集體土地所有制的確認(rèn)，其意義僅僅在于為集體土地所有制提供正當(dāng)?shù)姆苫A(chǔ)。簡言之，農(nóng)民集體是法律確認(rèn)的集體土地所有制的主體，集體土地所有權(quán)主體不能簡單地認(rèn)定為農(nóng)民集體。法律對集體土地所有制主體的確認(rèn)，僅表明集體土地實質(zhì)上的、最終意義上的歸屬主體為農(nóng)民集體，7但并不意味著法律意義上的集體土地所有權(quán)主體就是農(nóng)民集體。

三、集體土地所有權(quán)主體明晰化的應(yīng)然選擇——農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織

（一）集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體土地所有權(quán)主體之證成

集體土地所有權(quán)主體與集體土地所有制主體的區(qū)分，意味著農(nóng)民集體應(yīng)當(dāng)被定位為集體土地所有制主體，而并非集體土地所有權(quán)主體。既有法律在認(rèn)定集體土地歸農(nóng)民集體所有的同時，又明確了集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)行使集體土地所有權(quán)。依據(jù)《物權(quán)法》第60條的規(guī)定，三級集體經(jīng)濟(jì)組織均具有行使集體土地所有權(quán)的法定權(quán)利，從而使集體經(jīng)濟(jì)組織與集體土地所有權(quán)在法律制度層面建立起了必然聯(lián)系。有權(quán)行使集體土地所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體土地所有權(quán)主體具有一定正當(dāng)性，理由如下：

其一，《民法總則》賦予了集體經(jīng)濟(jì)組織以特別法人資格（第96條）。集體經(jīng)濟(jì)組織成為法律認(rèn)可的民事主體，行使相應(yīng)的權(quán)利、履行相應(yīng)的義務(wù)、承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，將其認(rèn)定為集體土地所有權(quán)主體，有利于集體土地所有權(quán)主體摘掉模糊的負(fù)面標(biāo)簽，借助具體的民事主體類型實現(xiàn)具象化的蛻變。在特定的歷史時期，高級農(nóng)業(yè)合作社和人民公社對集體土地享有絕對的支配權(quán)，扮演了所有者角色。依據(jù)《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社是勞動農(nóng)民在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，以自愿和互利為原則組織起來的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。人民公社是在高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社基礎(chǔ)上聯(lián)合組成的集體化程度更高的具有社會主義性質(zhì)的互助、互利的集體經(jīng)濟(jì)組織。1但是，農(nóng)民集體在農(nóng)業(yè)合作化歷史發(fā)展過程中從未以組織化的形式出現(xiàn)。2可見，集體經(jīng)濟(jì)組織享有集體土地所有權(quán)具有一定的歷史基礎(chǔ)。集體土地所有權(quán)主體必須是實體化的組織且應(yīng)當(dāng)與政策選擇相契合。32016年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實施意見》明確指出，堅持集體土地所有制，集體所有的土地是集體經(jīng)濟(jì)組織成員的主要資產(chǎn)。由于集體經(jīng)濟(jì)組織是獨(dú)立的民事主體，其具有獲得集體資產(chǎn)的法律能力，因而與集體經(jīng)濟(jì)組織成員的個人資產(chǎn)相區(qū)分。集體土地并非是集體經(jīng)濟(jì)組織成員的個人財產(chǎn)，集體經(jīng)濟(jì)組織成員以一種組織合作化的方式對集體土地占有、使用、收益和處分。成員組織化是團(tuán)體形成的重要表征，這就使集體經(jīng)濟(jì)組織成為集體成員享有集體土地權(quán)益、行使土地管理、經(jīng)營權(quán)利的主體表現(xiàn)形式。在中央政策中，集體土地是集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資產(chǎn)的表述，事實上意味著集體土地是集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)，兩者的法律內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)是相同的?？梢?，從新時期中央政策文件表述來看，集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體土地所有權(quán)主體這一觀點與中央政策精神是一致的，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)成為集體土地的所有權(quán)主體。4

其二，集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體土地所有權(quán)主體，其與權(quán)利行使主體實現(xiàn)了內(nèi)在統(tǒng)一，有利于集體土地所有權(quán)主體的明確界定。權(quán)利主體享有特定權(quán)利并對該權(quán)利自主行使是權(quán)利主體與權(quán)利客體相結(jié)合的一般性配置。集體土地所有權(quán)主體與集體土地所有權(quán)行使主體相分離的制度設(shè)計暗含了立法者默認(rèn)農(nóng)民集體不具備行使集體土地所有權(quán)的能力。一方面認(rèn)定其為所有權(quán)主體，一方面又否認(rèn)其能夠行使集體土地所有權(quán)，這一做法本身有違所有權(quán)制度的一般原則，5表面上看是賦予了農(nóng)民集體所有權(quán)，然而事實上，農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體的地位早已搖搖欲墜，被剝奪殆盡。6從既有立法效果來看，兩者的區(qū)分使得集體經(jīng)濟(jì)組織享有了行使大部分集體土地所有權(quán)的權(quán)利，而所謂的集體土地所有權(quán)主體——農(nóng)民集體——幾乎不享有任何行使集體土地所有權(quán)的權(quán)利，其空有集體土地所有權(quán)主體之名，而無集體土地所權(quán)主體之實。另外，集體土地所有權(quán)主體與集體土地所有權(quán)行使主體的區(qū)分會引發(fā)出如何界定兩者關(guān)系的法律難題，7集體土地所有權(quán)主體也并未因這一制度設(shè)計而明晰化。與之相反，集體土地所有權(quán)主體與集體土地所有權(quán)行使主體相分離，使得認(rèn)定集體土地所有權(quán)主體的問題更加復(fù)雜化，集體土地所有權(quán)主體的界定難上加難，集體土地所有權(quán)主體也隨之變得模糊，更深地隱藏在云山霧罩之中。1

其三，將集體土地所有權(quán)主體認(rèn)定為集體經(jīng)濟(jì)組織，集體土地所有權(quán)主體的民事責(zé)任將得以進(jìn)一步落實。在農(nóng)村土地承包過程中，集體經(jīng)濟(jì)組織是法定的發(fā)包方（《農(nóng)村土地承包法》第5條），集體經(jīng)濟(jì)組織亦有權(quán)出租集體經(jīng)營性建設(shè)用地、出讓集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)（《土地管理法》第63條第2款）。在特定條件下，集體經(jīng)濟(jì)組織對于特定的用于非農(nóng)建設(shè)的集體土地使用權(quán)享有收回權(quán)（《土地管理法》第66條）。此外，集體土地在被依法征收時，征收人將土地補(bǔ)償費(fèi)用發(fā)放給集體經(jīng)濟(jì)組織。同時，需要安置的人員由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一安置的情況下，土地征收人將征收土地的安置補(bǔ)償費(fèi)支付給集體經(jīng)濟(jì)組織，不再支付給被安置人員（《土地管理法實施條例》第26條），集體經(jīng)濟(jì)組織在土地征收過程中履行了集體土地所有權(quán)人的相應(yīng)職責(zé)。2可以說，集體經(jīng)濟(jì)組織享有集體土地所有權(quán)主體應(yīng)當(dāng)享有的大部分權(quán)利，在日常生活中幾乎完全扮演了集體土地所有權(quán)主體的角色。如果法律不能確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織的集體土地所有權(quán)主體的法律地位，在農(nóng)民集體無法承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任的情況下，集體經(jīng)濟(jì)組織在行使特定集體土地權(quán)利過程中，極有可能借以自身并非法定的集體土地所有權(quán)主體而推卸相應(yīng)的民事責(zé)任。由是觀之，法律賦予集體經(jīng)濟(jì)組織以集體土地所有權(quán)主體的法律地位，使得集體土地所有權(quán)主體的民事責(zé)任得以明確，對于維護(hù)正常的法律秩序具有重要而現(xiàn)實的意義。3

（二）集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體土地所有權(quán)主體的必要條件

集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體土地所有權(quán)的主體，需要以法律明確集體經(jīng)濟(jì)組織為我國農(nóng)村地區(qū)必須建立的集體組織為必要條件。依據(jù)既有政策以及法律規(guī)定，村內(nèi)、村以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以分別設(shè)立集體經(jīng)濟(jì)組織。但是，各農(nóng)村地區(qū)建立集體經(jīng)濟(jì)組織的實際狀況存在較大差異。有的農(nóng)村地區(qū)僅僅建立村集體經(jīng)濟(jì)組織，沒有建立村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織;有的農(nóng)村地區(qū)僅僅建立了村集體經(jīng)濟(jì)組織、村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織，沒有建立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織;有的農(nóng)村地區(qū)根本沒有建立相應(yīng)的集體經(jīng)濟(jì)組織。這一現(xiàn)象的產(chǎn)生與改革開放初期我國推行建立集體經(jīng)濟(jì)組織的政策態(tài)度具有莫大關(guān)系。

1983年中央一號文件明確提出，在農(nóng)村地區(qū)推行政社分離改革。這一改革的核心在于將公社行政管理職能與經(jīng)濟(jì)職能相分離。公社的政權(quán)組織職能由農(nóng)村地區(qū)獨(dú)立的政權(quán)組織承擔(dān)，經(jīng)濟(jì)職能由集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)。1984年中央一號文件對于集體經(jīng)濟(jì)組織予以明確規(guī)定：首先，集體經(jīng)濟(jì)組織是區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)合作組織，這一組織以土地公有制為基礎(chǔ);其次，集體經(jīng)濟(jì)組織沒有統(tǒng)一的名稱，既可以稱為農(nóng)業(yè)合作社，又可以稱為經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社，還可以由集體成員集體決定使用何種名稱;再次，集體經(jīng)濟(jì)組織可以在大隊或聯(lián)隊范圍內(nèi)設(shè)定，也可以在生產(chǎn)隊內(nèi)設(shè)定;最后，集體經(jīng)濟(jì)組織可以與村委會分別設(shè)立，亦可以在村民委員會內(nèi)部設(shè)定，一套班子兩塊牌子。此外，集體經(jīng)濟(jì)組織的成員可以是來自不同地區(qū)的農(nóng)民，不受地域限制，但其設(shè)立必須遵循自愿原則。農(nóng)民可以參加既有的集體經(jīng)濟(jì)組織，亦可以聯(lián)合一定數(shù)量的農(nóng)民成立新的不同組織形式、不同規(guī)模的具有農(nóng)業(yè)合作性質(zhì)的集體經(jīng)濟(jì)組織。公社如果已經(jīng)成立相應(yīng)的集體經(jīng)濟(jì)組織，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其優(yōu)勢。如果沒有成立相應(yīng)的集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)民可以自發(fā)成立相應(yīng)的集體經(jīng)濟(jì)組織;沒有條件設(shè)立的，亦可以不設(shè)立集體經(jīng)濟(jì)組織。

由此可見，在當(dāng)時的歷史條件下，集體經(jīng)濟(jì)組織的設(shè)立具有兩方面特征：一是該組織的設(shè)立并不具有強(qiáng)制性，在沒有條件設(shè)立的地方可以不設(shè)立該組織，體現(xiàn)了相當(dāng)?shù)撵`活性;二是集體經(jīng)濟(jì)組織的設(shè)定具有一定的依附性色彩，即村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能可以由村委會行使，同一機(jī)構(gòu)具有兩種職能。這兩個特征導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織在各個農(nóng)村地區(qū)成為并非必須設(shè)立的集體組織，設(shè)立或者不設(shè)立都不違反中央政策的規(guī)定。中央政策之所以沒有強(qiáng)制各個農(nóng)村地區(qū)必須設(shè)立集體經(jīng)濟(jì)組織，主要是考慮到當(dāng)時我國農(nóng)村各個地區(qū)的實際情況存在較大差異，有些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的農(nóng)村地區(qū)有能力設(shè)立集體經(jīng)濟(jì)組織，而一些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差的農(nóng)村地區(qū)沒有能力設(shè)立集體經(jīng)濟(jì)組織，若以政策命令的方式要求各個農(nóng)村地區(qū)統(tǒng)一建立集體經(jīng)濟(jì)組織不具有可行性，亦違反實事求是的原則。受到當(dāng)時農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件的制約，中央政策才沒有強(qiáng)制各個農(nóng)村地區(qū)建立集體經(jīng)濟(jì)組織。但現(xiàn)如今，與上個世紀(jì)八十年代相比，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展已經(jīng)取得長足進(jìn)步。1集體經(jīng)濟(jì)的壯大迫切需要明確集體產(chǎn)權(quán)的歸屬主體，進(jìn)而強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)主體對集體產(chǎn)權(quán)的有效經(jīng)營和管理，實現(xiàn)集體資產(chǎn)的保值、升值。集體經(jīng)濟(jì)組織是當(dāng)前我國實施鄉(xiāng)村振興的基本組織單位，亦是未來我國制定《鄉(xiāng)村振興法》所應(yīng)當(dāng)確定的基本組織單位。2從這一現(xiàn)實角度出發(fā)，為了避免集體土地所有權(quán)權(quán)利主體的缺位，未來我國應(yīng)當(dāng)在相應(yīng)法律中明確集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村地區(qū)法定的、必須設(shè)立的集體組織。各個農(nóng)村地區(qū)應(yīng)當(dāng)依照法律的相關(guān)規(guī)定，逐步建立相應(yīng)的集體經(jīng)濟(jì)組織，從而使集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)村地區(qū)不再是可有可無的集體組織。

四、集體土地所有權(quán)主體視域下的集體經(jīng)濟(jì)組織

（一）作為集體土地所有權(quán)主體的集體經(jīng)濟(jì)組織的特征

集體土地所有制與集體土地所有權(quán)在理論上雖然不能混淆，但也不能因此而否定集體土地所有制與集體土地所有權(quán)有關(guān)。3雖然在法律層面集體經(jīng)濟(jì)組織取得集體土地所有權(quán)主體的法律地位，但集體土地所有權(quán)的性質(zhì)不會由此發(fā)生改變，這一權(quán)利仍然是法律實現(xiàn)集體土地所有制的基本形式，集體土地所有權(quán)制度的發(fā)展不能脫離集體土地所有制的軌道。4符合集體所有制的本質(zhì)要求是實現(xiàn)集體土地所有權(quán)主體清晰化應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則。以這一原則為指導(dǎo)，集體經(jīng)濟(jì)組織必然內(nèi)含以下特征：

第一，集體經(jīng)濟(jì)組織成員構(gòu)成范圍應(yīng)當(dāng)與農(nóng)民集體成員的構(gòu)成范圍具有一致性。集體土地所有權(quán)主體的確認(rèn)不僅要在法律制度框架內(nèi)進(jìn)行，還要體現(xiàn)集體土地所有制的內(nèi)涵和價值。集體土地所有權(quán)主體是集體土地所有制主體在法律層面的反映，是集體土地所有制主體具體為法人組織的實現(xiàn)過程。5因此，集體經(jīng)濟(jì)組織成員與集體成員在構(gòu)成范圍上是同等的，不應(yīng)存在差異。農(nóng)民個體只要具備農(nóng)民集體成員資格即具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，滿足集體成員資格條件的村民即成為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，集體經(jīng)濟(jì)組織成員與農(nóng)民集體成員的范圍實現(xiàn)了統(tǒng)一。此外，將農(nóng)民集體成員范圍與集體經(jīng)濟(jì)組織成員范圍做統(tǒng)一處理，其現(xiàn)實意義在于避免農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織以農(nóng)民集體成員不屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員為由，否認(rèn)其享有集體土地權(quán)益。此時，農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合二為一，兩者法律人格相統(tǒng)一，6農(nóng)民集體就表現(xiàn)為集體經(jīng)濟(jì)組織。7集體土地所有制主體、集體土地所有權(quán)主體以法律技術(shù)化的處理為紐帶成功地形成相互對接，實現(xiàn)了集體土地所有制主體的法律化。

第二，集體經(jīng)濟(jì)組織成員的法律地位平等。集體土地所有制主體應(yīng)當(dāng)是個體農(nóng)民聯(lián)合建立的共同體，共同體成員對土地（生產(chǎn)資料）進(jìn)行公共占有。1在這一共同體中，由于個體農(nóng)民共同占有土地這一生產(chǎn)資料，農(nóng)民個體不能對集體土地形成壟斷和獨(dú)占，個體農(nóng)民之間不存在以雇傭無土地者方式剝削他人的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，相互之間地位平等。集體土地所有制主體的地位平等這一特征，亦決定了保障成員平等是集體土地所有權(quán)主體建構(gòu)應(yīng)當(dāng)遵循的價值目標(biāo)之一。2因此，集體經(jīng)濟(jì)組織成員作為集體土地所有權(quán)主體的成員具有平等的法律地位，這種法律地位的平等主要表現(xiàn)為集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員有權(quán)平等地參與集體土地經(jīng)營、管理，全體成員對于上述事項的決議享有平等的表決權(quán)。未經(jīng)法定程序，集體經(jīng)濟(jì)組織不得剝奪其表決權(quán)。此外，對集體土地提供的各種保障性權(quán)益的平等享有亦是集體經(jīng)濟(jì)組織成員地位平等的具體體現(xiàn)。具體而言，集體經(jīng)濟(jì)組織成員平等享有取得承包地、獲得宅基地等權(quán)利，還享有基于其成員身份請求分配集體土地收益的權(quán)利。3

第三，集體經(jīng)濟(jì)組織的責(zé)任能力受到一定的限制。集體經(jīng)濟(jì)組織一旦成為集體土地所有權(quán)主體，集體土地所有權(quán)自然歸屬于集體經(jīng)濟(jì)組織。但按照集體土地所有制保障全部集體成員均等占有土地資源并享有土地收益的本質(zhì)要求，集體土地所有權(quán)的主體不能發(fā)生變更，集體土地所有權(quán)不能成為交易對象。否則，集體土地所有權(quán)的主體將就此改變，集體土地所有權(quán)的性質(zhì)將發(fā)生變化，集體土地所有制將遭到破壞。由此決定，集體土地所有權(quán)不能成為集體經(jīng)濟(jì)組織清償法人債務(wù)的責(zé)任財產(chǎn)，其清償債務(wù)的責(zé)任能力進(jìn)而受到一定限制。

第四，集體經(jīng)濟(jì)組織的設(shè)定以及主體資格的消滅具有法定性。集體土地所有權(quán)制度的確立以集體土地所有制為基礎(chǔ)，作為集體土地所有權(quán)主體的集體經(jīng)濟(jì)組織是集體土地所有制主體——農(nóng)民集體的法律主體形式，是法律對集體土地所有制予以確認(rèn)的結(jié)果。因此，集體經(jīng)濟(jì)組織無須審批以及辦理法人登記，一經(jīng)法律確認(rèn)便取得法人主體資格（《民法總則》第99條第1款）。同時，集體土地所有權(quán)始終以集體土地所有制為發(fā)展路向，由此決定了作為集體土地所有權(quán)主體的集體經(jīng)濟(jì)組織主體資格的消滅具有法定性，集體經(jīng)濟(jì)組織成員不允許以意定的方式解散集體經(jīng)濟(jì)組織。否則，集體土地所有權(quán)因權(quán)利主體資格的喪失將會轉(zhuǎn)移給其他權(quán)利主體，集體土地所有權(quán)難免發(fā)生異化，集體土地所有權(quán)可能背棄集體土地所有制的本質(zhì)要求，成為一種具有私有屬性的法人所有權(quán)，集體經(jīng)濟(jì)組織成員的土地權(quán)益難以獲得應(yīng)有的法律保障。因此，集體所有制決定了集體經(jīng)濟(jì)組織不會因組成人員的決議而解散。4

第五，作為集體土地所有權(quán)主體的集體經(jīng)濟(jì)組織是一種類型化的法人，其組織形式具有多樣性，例如，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)社等農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實體都可以作為享有集體土地所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織。但這些組織應(yīng)當(dāng)具備特別法人的屬性，5且符合集體土地所有制的本質(zhì)要求。

（二）作為集體土地所有權(quán)主體的集體經(jīng)濟(jì)組織的構(gòu)造

集體土地在眾多集體資產(chǎn)中具有重要的地位，集體經(jīng)濟(jì)組織行使集體土地所有權(quán)需歷經(jīng)以下程序：其一，集體土地所有權(quán)主體形成行使集體土地所有權(quán)的意志。在集體土地所有權(quán)中，主體的成員集合性是其固有特征。6因此，集體土地所有權(quán)的行使必須由全體集體經(jīng)濟(jì)組織成員依據(jù)法定或約定的表決程序形成團(tuán)體意志，這一團(tuán)體意志即為集體經(jīng)濟(jì)組織的意志。這一團(tuán)體意志以行使集體土地所有權(quán)為內(nèi)容。其二，集體土地所有權(quán)行使主體意志的傳達(dá)。全體成員形成以集體土地所有權(quán)行使為內(nèi)容的集體意志后，這一意志由意志形成機(jī)關(guān)傳達(dá)其他機(jī)關(guān)，使機(jī)關(guān)成員知曉該團(tuán)體意志。其三，集體土地所有權(quán)主體以行使集體土地所有權(quán)為內(nèi)容的意志應(yīng)當(dāng)形成對外的意思表示行為。集體經(jīng)濟(jì)組織行使集體土地所有權(quán)最終需要對外發(fā)生相應(yīng)的法律效力，這一效力的產(chǎn)生需要集體土地所有權(quán)主體將行使權(quán)利的意志轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的意思表示行為。否則，集體土地所有權(quán)主體的意志難以發(fā)生法律效力。其四，集體土地所有權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)受到特定的內(nèi)部監(jiān)督。集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員經(jīng)過決議形成行使集體土地所有權(quán)的團(tuán)體意志，特定機(jī)關(guān)對這一團(tuán)體意志予以執(zhí)行，而這一團(tuán)體意志的形成是否符合團(tuán)體利益、集體經(jīng)濟(jì)組織的特定機(jī)關(guān)是否忠實地執(zhí)行了該團(tuán)體意志，需要予以一定的監(jiān)督。

依據(jù)集體土地所有權(quán)行使的特定程序，集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部需要設(shè)定相應(yīng)機(jī)關(guān)，使其發(fā)揮特定的職能以保障集體土地所有權(quán)能夠有效行使，明確集體經(jīng)濟(jì)組織治理結(jié)構(gòu)中各方的權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)關(guān)系。1

首先，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)設(shè)定權(quán)力機(jī)關(guān)。這一機(jī)關(guān)的構(gòu)成人員為全體集體經(jīng)濟(jì)組織成員（集體成員），該機(jī)關(guān)的決議代表了集體經(jīng)濟(jì)組織的意志。在集體經(jīng)濟(jì)組織成員數(shù)量適中的情況下，這一機(jī)關(guān)的權(quán)力由全體集體經(jīng)濟(jì)組織成員行使，其表決機(jī)制為平均主義的多數(shù)決原則，即每一個集體經(jīng)濟(jì)組織成員均享有表決權(quán)，各個表決權(quán)之間沒有差異。這種多數(shù)決原則是堅持集體土地所有制的必然要求。2如果集體經(jīng)濟(jì)組織成員的數(shù)量較多，這一機(jī)關(guān)的權(quán)力可以由全體集體經(jīng)濟(jì)組織成員選舉出的成員代表行使。成員代表僅僅是集體經(jīng)濟(jì)組織成員委托的簡單執(zhí)行者，他對選舉人負(fù)責(zé)，可以被罷免，并無任何特權(quán)，其只是選舉人推選出的領(lǐng)取微薄報酬的“監(jiān)工和會計”。3集體經(jīng)濟(jì)組織成員代表或全體成員可以做出決議，將集體土地日常的經(jīng)營、管理事項授權(quán)集體經(jīng)濟(jì)組織執(zhí)行機(jī)關(guān)代替權(quán)力機(jī)關(guān)做出決議。其授權(quán)范圍必須明確記載于集體經(jīng)濟(jì)組織章程之中。執(zhí)行機(jī)關(guān)代行決定權(quán)的范圍僅僅限于章程記載的事項，而對于有關(guān)集體土地使用、處分等重大事項應(yīng)當(dāng)由集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)力機(jī)關(guān)表決通過。至于集體土地使用、處分等重大事項的具體內(nèi)容，可以由集體經(jīng)濟(jì)組織章程予以規(guī)定。

其次，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)具備執(zhí)行機(jī)關(guān)。執(zhí)行機(jī)關(guān)是集體經(jīng)濟(jì)組織必須具備的常設(shè)機(jī)關(guān)，其功能在于按照權(quán)力機(jī)關(guān)的意志忠實履行對外代表集體經(jīng)濟(jì)組織的相關(guān)職責(zé)。這一機(jī)關(guān)的組成人員可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員或集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的人員，其具體的選定或聘任程序應(yīng)當(dāng)由章程予以明確規(guī)定。事實上，為了提高集體經(jīng)濟(jì)組織執(zhí)行機(jī)關(guān)管理、經(jīng)營集體土地的專業(yè)化、職業(yè)化水準(zhǔn)，避免集體經(jīng)濟(jì)組織成員同時成為不同機(jī)關(guān)的組成人員進(jìn)而發(fā)生身份重疊，集體經(jīng)濟(jì)組織的執(zhí)行機(jī)關(guān)可以由聘任的職業(yè)管理人員組成。對此，集體經(jīng)濟(jì)組織章程可以就執(zhí)行機(jī)關(guān)履行與集體土地所有權(quán)相關(guān)職責(zé)做出具體規(guī)定。

再次，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)設(shè)定監(jiān)督機(jī)關(guān)。監(jiān)督機(jī)關(guān)的功能在于監(jiān)督集體經(jīng)濟(jì)組織執(zhí)行機(jī)關(guān)在執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)做出的有關(guān)集體土地經(jīng)營管理、使用、處分等相關(guān)決議的過程中是否侵害集體經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益。這一機(jī)關(guān)的組成人員由集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)力機(jī)關(guān)在執(zhí)行機(jī)關(guān)成員以外的集體經(jīng)濟(jì)組織成員中選定，選定程序應(yīng)當(dāng)由章程予以明確規(guī)定。監(jiān)督機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)執(zhí)行機(jī)關(guān)在執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)有關(guān)集體土地所有權(quán)相關(guān)決議時有侵害集體經(jīng)濟(jì)組織合法權(quán)益的行為，有權(quán)要求執(zhí)行機(jī)關(guān)糾正、停止其不當(dāng)行為。執(zhí)行機(jī)關(guān)拒絕上述請求的，監(jiān)督機(jī)關(guān)可以以集體經(jīng)濟(jì)組織名義向法院提起訴訟。

集體經(jīng)濟(jì)組織成員為了維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益，在特定條件下發(fā)揮了監(jiān)督作用。從一定意義上講，集體經(jīng)濟(jì)組織成員在某種程度上可以被視為一種權(quán)力廣泛而具有潛在性的監(jiān)督機(jī)關(guān)。具體而言，集體經(jīng)濟(jì)組織成員在集體土地所有權(quán)受到侵害，而集體經(jīng)濟(jì)組織機(jī)關(guān)無所作為時，可以以自己的名義提起派生訴訟：一是集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)力機(jī)關(guān)做出的有關(guān)集體土地所有權(quán)的決議侵害集體經(jīng)濟(jì)組織合法權(quán)益的，集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)請求權(quán)力機(jī)關(guān)糾正這一決議行為。如果權(quán)力機(jī)關(guān)拒絕這一請求的，占集體經(jīng)濟(jì)組織成員總數(shù)一定份額的組織成員可以以集體經(jīng)濟(jì)組織成員名義提起訴訟。二是集體經(jīng)濟(jì)組織執(zhí)行機(jī)關(guān)沒有執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)做出的有關(guān)集體土地的決議或執(zhí)行該決議的行為侵害集體經(jīng)濟(jì)組織合法權(quán)益的，集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)請求監(jiān)督機(jī)關(guān)或權(quán)力機(jī)關(guān)督促其履行相應(yīng)的職責(zé)或制止其侵害行為。如果監(jiān)督機(jī)關(guān)或權(quán)力機(jī)關(guān)拒絕這一請求，占集體經(jīng)濟(jì)組織成員總數(shù)一定份額的組織成員可以以集體經(jīng)濟(jì)組織成員名義提起訴訟。三是監(jiān)督機(jī)關(guān)拒不履行監(jiān)督職責(zé)或在履行監(jiān)督職責(zé)過程中侵害集體經(jīng)濟(jì)組織合法權(quán)益的，集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)請求權(quán)力機(jī)關(guān)督促其履行相應(yīng)職責(zé)或制止其侵害行為。如果權(quán)力機(jī)關(guān)拒絕這一請求，占集體經(jīng)濟(jì)組織成員總數(shù)一定份額的組織成員可以以集體經(jīng)濟(jì)組織成員名義提起訴訟。派生訴訟制度不僅僅作為保護(hù)股東利益的公司法制度，其適用范圍應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步擴(kuò)展。1為了促進(jìn)集體土地所有權(quán)保護(hù)機(jī)制的完善，法律應(yīng)當(dāng)賦予集體經(jīng)濟(jì)組織成員以派生訴訟權(quán)利。

Abstract：In the existing legislation， it is generally believed that the subject of collective land ownership is the peasant collective. However， the peasant collective is not a concept of a legal subject with a definite meaning， which is somewhat ambiguous. The identification of the concepts of collective land ownership system and collective land ownership is the key to achieving the subject clarity of collective land ownership. While the subject of collective land ownership in the legal sense is not peasant collective， the normative significance of rural land belonging to peasant collective is to declare that the subject of collective land ownership is peasant collective. In the light of the current situation in rural areas and the current status of legislation on collective land ownership， collective economic organizations are reasonable as subjects of collective land ownership. The collective economic organizations as the subject of collective land ownership have certain specificity， guided by the essential characteristics of collective land ownership system. At the same time， collective economic organizations should have the appropriate internal organs so as to facilitate the effective exercise of collective land ownership.

Key words： collective land ownership system， collective land ownership， collective economic organization， legal realization