關(guān)于國內(nèi)跨海通道重大工程造價管理的思考

高星林，史福元，高嵩焱

（1.港珠澳大橋管理局，廣東 珠海 519060；2.中交公路規(guī)劃設(shè)計院有限公司，北京 100088）

0 引言

國內(nèi)自2003 年建成第一座真正意義的跨海大橋，產(chǎn)生了一批里程碑的代表項目，包括東海大橋、杭州灣大橋、青島海灣大橋、舟山連島工程、港珠澳大橋等超級項目，在建的跨海通道項目包括深中通道、大連灣海底隧道、廈門第二東通道、福廈高鐵泉州灣跨海大橋等項目。

國內(nèi)跨海通道建設(shè)質(zhì)量穩(wěn)步提升，環(huán)保和職業(yè)健康管理意識越來越強，安全管控嚴(yán)格，進度總體控制良好，科研、設(shè)計、施工技術(shù)及裝備都已經(jīng)達(dá)到世界先進水平，國際同行對我國跨海通道建設(shè)質(zhì)量、工期以及造價控制等方面越來越認(rèn)可。究其原因，主要是我國工程項目建設(shè)嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)程序，建設(shè)過程中政策性、計劃性較強。另外，國內(nèi)跨海通道項目造價遠(yuǎn)低于國外同類項目，成本控制和工期控制都優(yōu)于國外項目管理控制，因為國內(nèi)采用定額計價體系確定工程造價，與國外的市場定價體系也存在一定差異。但在國內(nèi)工程項目投資控制程序下，多數(shù)項目造價尚未能控制在批復(fù)概算之內(nèi)，在項目管理的主要評價指標(biāo)中，目前跨海通道的造價常常顯示超支，是需要引起高度重視的一個問題。

開展跨海通道造價研究，總結(jié)已建成跨海通道項目造價管理和控制方面的經(jīng)驗和教訓(xùn)，能夠為參與跨海通道項目的科研、設(shè)計、施工及咨詢單位提供技術(shù)參考，填補國內(nèi)跨海通道造價研究的空白，具有重要意義。

1 跨海通道造價情況綜合分析

1.1 國外重大工程項目超支情況分析

國外重大工程項目造價控制情況普遍超支，劍橋大學(xué)教授Bent Flyvbjerg 研究了258 個交通基礎(chǔ)設(shè)施項目，價值900 億美元，發(fā)現(xiàn)在大型項目中，實際發(fā)生的成本超支通常為50%～100%，超過100%的超支并不少見，鐵路成本預(yù)測的平均誤差為45%[1]，橋梁和隧道為34%，道路為20%，如表1 所示。

表1 不同交通基礎(chǔ)設(shè)施項目成本估算不準(zhǔn)確性Table 1 Inaccuracy of cost estimation for different transportation infrastructural projects

美國波士頓東北大學(xué)高楠博士和Ali Touran教授收集了美國過去40 a 中建設(shè)的81 個美國鐵路項目的成本數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)大型項目比小型項目具有更高的百分比成本超支。一般而言，重大項目（以1984 年美元實際價格折現(xiàn)超過5 億美金）的成本超支要比小項目大得多（23.7%）。

項目整體實施時間更長可能導(dǎo)致更高百分比的成本超支，通過觀察項目施工階段的持續(xù)時間，可以更好地預(yù)測成本超支指標(biāo)[2]。

筆者在荷蘭訪學(xué)期間研究歐洲重大工程項目的復(fù)雜性管理，發(fā)現(xiàn)歐洲NETLIPS[3]中選取的15個公路、水運、鐵路等大型基礎(chǔ)設(shè)施項目，普遍存在成本超支的情況[3]。

1.2 國內(nèi)項目造價情況分析

據(jù)不完全統(tǒng)計，國內(nèi)大部分跨海通道項目造價控制情況不夠理想，多數(shù)工程實際投資超批復(fù)概算造價，具體情況見表2。

表2 國內(nèi)部分跨海通道項造價分析表Table 2 Cost analysis table of some domestic cross-sea passage projects

1.3 造價超概原因分析

工程項目前期造價與建設(shè)期實際費用，是基于不同邊界條件下的造價結(jié)果，二者之間肯定存在一定差異，從已建成跨海通道造價控制情況來看，超概項目普遍存在以下特點：

1）外海定額等計價標(biāo)準(zhǔn)缺失是跨海通道項目超概的重要原因。如東海大橋、杭州灣大橋及港珠澳大橋等項目，設(shè)計和施工中采用了大量的新工藝、新材料和新裝備，這一部分定額缺項較多，大型專用船機設(shè)備及大臨措施等費用編制及控制難度大，補充定額結(jié)合項目情況測定需要較長周期，往往又相對滯后，造成工可估算和批復(fù)概算編制與工程實際存在一定差距[4]。

2）跨海通道項目因為其技術(shù)復(fù)雜性，帶來對工程認(rèn)識不足，需求隨之不斷加深和清晰，認(rèn)識的模糊性帶來過程的易變性和實施結(jié)果的不確定性，導(dǎo)致工程方案變化大。這些跨海通道從發(fā)起、到立項、到設(shè)計和實施，周期超長，如果不論方案如何變化，初步設(shè)計概算造價均按照估算金額進行控制，就會導(dǎo)致概算不能真實體現(xiàn)工程造價水平，與實際脫節(jié)。

3）在工程建設(shè)期間建筑材料價格上漲的項目易超概。

4）政策性因素變化大的項目易超概，主要是建設(shè)期貸款利率、征地拆遷補償?shù)纫蛩剌^概算編制階段發(fā)生變化。

2 跨海通道工程造價的合理確定

2.1 投資估算是項目造價控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，應(yīng)增加長周期下的適應(yīng)性研究

項目可行性研究是項目立項不可缺少的重要環(huán)節(jié)，受項目建設(shè)階段、設(shè)計深度、邊界條件等因素影響，工程可行性研究階段提出的設(shè)計方案，往往會在初步設(shè)計階段發(fā)生較大變化，尤其是跨海通道項目，這樣會對工程造價產(chǎn)生很大影響。因此，跨海通道項目工程可行性研究階段按照準(zhǔn)初步設(shè)計深度開展工作是非常必要的，同時，對施工組織方案、現(xiàn)場大型專用船機的配備等方面也需要進行專門研究，按照J(rèn)TG 3820—2018《公路工程建設(shè)項目投資估算編制辦法》[5]合理編制投資估算，對項目后期實施起著關(guān)鍵性作用。

按照J(rèn)TG 3830—2018《公路工程建設(shè)項目概算預(yù)算編制辦法》[6]規(guī)定，初步設(shè)計概算一般不得突破批復(fù)估算造價的10%，是建設(shè)項目造價的最高限額。從這個角度來看，投資估算是整個項目建設(shè)造價控制的最關(guān)鍵環(huán)節(jié)，必須高度重視。要盡早成立項目業(yè)主籌建機構(gòu)，深入調(diào)研既有類似工程實施情況，盡可能理清需求和技術(shù)難點，最大限度控制項目的風(fēng)險和不確定性，要提早組織設(shè)計科研單位研究技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、實施工藝和定額體系之間的關(guān)系和匹配性，針對重點專項方案同步開展必要的成本測算和分析；要建立長周期下材料價格波動等追隨政策調(diào)整變化的機制，增加估算的彈性。

2.2 工程前期造價編制要點

2.2.1 考慮技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對造價影響

現(xiàn)行行業(yè)定額是按照常規(guī)工藝及現(xiàn)行施工技術(shù)規(guī)范中規(guī)定的質(zhì)量驗收標(biāo)準(zhǔn)進行編制的?？绾Ｍǖ理椖渴茉O(shè)計使用壽命及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)變化影響，往往會提高工程質(zhì)量驗收標(biāo)準(zhǔn)，如混凝土強度等級變化、鋼筋強度等級變化、結(jié)構(gòu)防腐要求變化、橋梁結(jié)構(gòu)配筋量變化及工程質(zhì)量驗收標(biāo)準(zhǔn)等方面，勢必會對永久結(jié)構(gòu)工程量、施工力量的投入、施工工藝及施工組織、現(xiàn)場施工工效帶來很大影響，在編制造價時需要考慮這些因素。

2.2.2 考慮環(huán)保要求對造價的影響

為適應(yīng)國家日益提高的環(huán)保要求，跨海通道項目施工中環(huán)保措施及費用較常規(guī)項目有很大變化，主要體現(xiàn)在：設(shè)計及施工階段應(yīng)考慮環(huán)保措施，以實現(xiàn)對水、空氣及海洋生態(tài)等的保護；增加環(huán)保專項保護費用，如海洋生物專項保護費、岸邊或島上生態(tài)林保護以及其他生態(tài)補償費用等；施工期環(huán)境管理監(jiān)控監(jiān)測費用以及施工結(jié)束后的退場清理和監(jiān)測費用等；國家日漸嚴(yán)格的環(huán)保措施，對碎石及中粗砂的價格影響較大，在編制項目造價時，需要考慮建設(shè)期內(nèi)可能出現(xiàn)的地材價格上漲趨勢。

2.2.3 考慮專項措施費對造價的影響

1）結(jié)構(gòu)防腐費用

跨海通道工程所處海洋環(huán)境，需要采取必要的防腐措施，確保大橋滿足設(shè)計基準(zhǔn)期的要求。結(jié)構(gòu)防腐措施，一般是采用海工混凝土配合比施工，提高抗?jié)B性，同時考慮使用環(huán)氧涂層鋼筋或不銹鋼鋼筋，增加結(jié)構(gòu)耐久性，采用犧牲陽極陰極防腐提高水中鋼結(jié)構(gòu)的耐久性，采用結(jié)構(gòu)防腐涂層，提高結(jié)構(gòu)耐腐蝕性[7]。

2）海上大型臨時設(shè)施費用

編制大型臨時鋼結(jié)構(gòu)造價是一項技術(shù)性很強的工作，需要造價編制人員在平時注意積累相關(guān)經(jīng)驗數(shù)據(jù)，尤其是大型臨時鋼結(jié)構(gòu)的工程量指標(biāo)情況，結(jié)合施工組織方案及工期，綜合考慮鋼材的周轉(zhuǎn)與攤銷，較為準(zhǔn)確地估算出臨時鋼結(jié)構(gòu)的工程數(shù)量非常重要。

3）其他增加費用

主要包括施工期通航維護管理、臨時航標(biāo)設(shè)置、防臺避臺措施、測量平臺、臨時航道疏浚等費用，需要根據(jù)施工組織方案及相關(guān)專題研究結(jié)果確定造價及費用。

2.2.4 考慮定額標(biāo)準(zhǔn)對造價的影響

現(xiàn)行行業(yè)定額中配備的船機大多不適合外海施工作業(yè)，需要進行必要的抽換。另外，外海工程施工受自然條件制約因素多、船機多次調(diào)遣、空轉(zhuǎn)和必要的備用量等因素影響，定額人工及臺班消耗要高于常規(guī)項目，因此在直接套用行業(yè)定額時，應(yīng)對定額中人工及船機種類、臺班消耗按照施工組織方案及工期進行調(diào)整，或者編制補充定額，制定滿足項目建設(shè)條件及工程方案的合理的定額依據(jù)[8]。

2.3 項目招標(biāo)控制價的合理確定

國內(nèi)公路項目一般是按照限價招標(biāo)的方式進行的，招標(biāo)限價一般不能超過概算造價，且招標(biāo)文件還規(guī)定低于招標(biāo)限價加分的評分辦法。

跨海通道工程前期工程方案及造價存在不確定性，項目估算或概算很難合理反映工程實施方案情況，如果按照概算控制招標(biāo)，可能會出現(xiàn)不協(xié)調(diào)的地方。建議跨海通道項目在工程招標(biāo)前，需要業(yè)主對潛在的參與投標(biāo)單位進行標(biāo)前溝通，了解工程成本及報價水平，制定合理的招標(biāo)限價，并與概算進行同口徑比較，但不必要求必須控制在概算金額之內(nèi)。

招標(biāo)控制價應(yīng)留有余地，以應(yīng)對造價風(fēng)險，在進行針對性的風(fēng)險分析后，針對不同技術(shù)特點、難點和風(fēng)險，采用適合的合約模式，同一個項目也不必絕對要求采用同一個合同模式。以港珠澳大橋為例，其島隧工程采用了設(shè)計施工總承包的方式，對橋梁工程則采用了設(shè)計和施工分離招標(biāo)的方式，較好地適應(yīng)了項目的風(fēng)險特點，并進行針對性的管理。

3 對跨海通道造價控制的思考

3.1 對投資控制程序的思考

跨海通道工程投資估算編制是基于項目前期的邊界條件編制的，如果后期隨著設(shè)計深度加深、邊界條件變化，初步設(shè)計概算還是執(zhí)行國家投資政策控制不能超過估算10%的規(guī)定，這就給概算編制帶來很大的難度，同時也在一定程度上影響到概算結(jié)果的客觀性，給項目造價控制帶來不利影響。

建議參照香港地區(qū)和歐美經(jīng)驗做法，適當(dāng)增加政策的彈性，對于能夠做出合理說明的造價測算要保留更多的彈性，或者提高預(yù)留預(yù)備費和風(fēng)險儲備金的比重。

3.2 對跨海通道計價標(biāo)準(zhǔn)的思考

國外工程均采用工料測量的方法（成本法）計算工程造價，而國內(nèi)項目是采用定額法編制工程造價，但國內(nèi)定額是基于岸上及跨江河環(huán)境下常規(guī)工藝編制而成，未能體現(xiàn)跨海工程“大型化、工廠化、標(biāo)準(zhǔn)化、裝配化”建設(shè)理念，未能涵蓋沿海施工工效降低、海上深水基礎(chǔ)、海底隧道、海上大型臨時工程、新工藝、新機械應(yīng)用以及其他沿海增加費用等方面內(nèi)容，導(dǎo)致在沿海通道工程造價編制中缺少準(zhǔn)確的計價依據(jù)，建議盡快開展行業(yè)外海定額標(biāo)準(zhǔn)研究。

3.3 對于技術(shù)方案和造價匹配性的思考

工程前期設(shè)計方案的確定對工程造價起著決定性作用。建設(shè)項目投資控制及審批應(yīng)考慮全壽命成本因素，在規(guī)劃和設(shè)計階段增加全壽命成本分析內(nèi)容，用于設(shè)計方案比選。另外在設(shè)計中適當(dāng)增加耐久性、可檢查、可維修及可更換等方面的方案設(shè)計，適當(dāng)增加這方面的建設(shè)成本，為運營及維護期的成本控制打下良好基礎(chǔ)。任何階段都要建立起需求、工程方案和造價之間的聯(lián)系和匹配關(guān)系。

3.4 對于造價業(yè)務(wù)與BIM 技術(shù)無縫對接的思考

緊跟國家新基建步伐，造價管理與大數(shù)據(jù)、BIM 等新技術(shù)進行無縫對接，利用新的技術(shù)管理手段，提高造價測算和計算的準(zhǔn)確性。工程實施過程中加大造價實時情況的反饋，完善造價管理體系。構(gòu)建設(shè)計板塊數(shù)字化造價平臺，提供設(shè)計全過程造價信息服務(wù)，提高工作效率，合理確定和管理控制工程造價。

4 結(jié)語

跨海通道工程造價應(yīng)重點關(guān)注工程前期造價編制質(zhì)量，特別是定額體系的適應(yīng)性，注意不同階段的造價管理重點和難點，并采取相應(yīng)的管理措施，保證需求、工程方案和造價之間的連貫性和匹配性。

通過對跨海通道項目造價控制各個環(huán)節(jié)的分析，可以得出這樣的結(jié)論：影響工程造價的因素分為可控因素和不可控因素，可控因素包括工程設(shè)計方案及工程量指標(biāo)、前期造價編制、建設(shè)期項目業(yè)主的招標(biāo)及合同管理等，對可控因素要加強系統(tǒng)思維、系統(tǒng)分解和系統(tǒng)管理；不可控因素包括材料價格的浮動、現(xiàn)場建設(shè)條件、環(huán)保因素及其他政策性因素等，對于不可控因素，管理上要增加彈性、針對性、動態(tài)性和適應(yīng)性，通過設(shè)置風(fēng)險儲備金或者提高預(yù)留預(yù)備費等方式，更加務(wù)實地管理工程造價。