城市地下空間資源市場化配置方式.及比較分析

摘要：為了尋求城市地下空間作為一種稀缺經(jīng)濟(jì)資源的市場化配置方式，實(shí)現(xiàn)市場在其配置中的決定性作用，提高其開發(fā)利用效率。應(yīng)用比較分析法、歸納總結(jié)法和邏輯推理法分析認(rèn)為：城市地下空間資源市場屬于國家供方壟斷市場，其所有權(quán)不能轉(zhuǎn)移，市場交易的對象是其一定時(shí)期的使用權(quán)，招投標(biāo)、拍賣、掛牌交易和協(xié)議出讓都是其市場化配置的可選方式。而且招投標(biāo)、拍賣、掛牌交易和協(xié)議出讓方式有各自的優(yōu)缺點(diǎn)和適用性，現(xiàn)實(shí)中應(yīng)該視具體情況加以選擇。

關(guān)鍵詞：城市地下空間;協(xié)議出讓;招標(biāo);拍賣;掛牌

中圖分類號：F124.5

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1001-9138-（2020）06-0023-30

收稿日期：2020-04-17

1引言

城市地下空間作為一種新型稀缺經(jīng)濟(jì)資源，日益被人們所認(rèn)識和接受。作為一種經(jīng)濟(jì)資源，根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)最基本原理，通過市場途徑實(shí)現(xiàn)其配置，才會達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)。但是，一方面，市場本身是個(gè)比較抽象的東西，城市地下空間作為一種特殊資源，具體采取什么樣的市場化方式，需要進(jìn)一步分析;另一方面，到目前為止，國內(nèi)大部分城市地下空間的開發(fā)利用，尚不是市場交易方式進(jìn)行的，影響了城市地下空間的有效配置，這也提出了城市地下空間資源市場化配置方式研究的必要性和緊迫性。因此，本文在厘清城市地下空間資源市場化配置的主體、客體的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)對其市場化配置的方式及流程進(jìn)行分析對比，從而為其有效配置奠定基礎(chǔ)。

2文獻(xiàn)綜述

隨著城市地下空間資源的價(jià)值日益被人們所認(rèn)識，從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角有利于其市場化配置的研究主要聚焦于三個(gè)方面：

第一，產(chǎn)權(quán)問題。包括產(chǎn)權(quán)歸屬問題和產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移問題?？紤]到我國自然資源產(chǎn)權(quán)制度的同時(shí)，參考我國城市土地制度，以及城市地下空間的物品屬性，國內(nèi)大多數(shù)研究認(rèn)為城市地下空間資源的產(chǎn)權(quán)歸國家所有。在產(chǎn)權(quán)歸國家所有的情況下，其所有權(quán)不能轉(zhuǎn)移，但是，城市地下空間資源的使用權(quán)可以轉(zhuǎn)移給非政府的其他市場主體。

第二，投融資和開發(fā)利用模式問題。嚴(yán)格地說，這不是城市地下空間資源本身市場交易問題，而是在政府為主體開發(fā)建設(shè)一些地下公共基礎(chǔ)設(shè)施過程中，由于城市地下空間開發(fā)利用投資規(guī)模大、周期長、風(fēng)險(xiǎn)高，政府由于資金、建設(shè)、管理運(yùn)營上的局限性，在無力或不宜獨(dú)立開發(fā)建設(shè)的情況下，陳強(qiáng)、陳倬和佘廉則等許多學(xué)者建議采用公私合作融資建設(shè)和運(yùn)營管理的模式去開發(fā)利用地下空間。雖然地下空間本身沒有進(jìn)行市場交易，但是，屬于市場化渠道的開發(fā)利用。也極大的提高了城市地下空間開發(fā)利用效率。這在許多城市的軌道交通建設(shè)、大型人防工程建設(shè)、地下綜合管廊建設(shè)實(shí)踐中，已經(jīng)得到驗(yàn)證。

第三，定價(jià)問題。從市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)特征來說，價(jià)格應(yīng)該是市場機(jī)制作用下供求雙方討價(jià)還價(jià)的結(jié)果，事先的評估與預(yù)測似乎不起作用。但是，城市地下空間資源實(shí)際上是一種比較特殊的市場，因此，理論上對其價(jià)格進(jìn)行分析和預(yù)測，有一定作用。近年來這方面的文獻(xiàn)不少于幾十篇。一部分研究側(cè)重于理論模型和方發(fā)的探討;另一部分研究則側(cè)重于把相關(guān)方法應(yīng)用于實(shí)踐。另外，也有不少文獻(xiàn)分析城市地下空間的需求問題，但是，不屬于從資源最優(yōu)利用視角出發(fā)，經(jīng)濟(jì)學(xué)角度的分析。

應(yīng)該說，這些研究厘清了城市地下空間資源市場化配置的一些基本關(guān)系，清除了其市場化配置過程中的一些重大障礙，為更好的開發(fā)利用城市地下空間資源奠定了基礎(chǔ)。但是，缺乏由誰（市場供方主體）采取哪些方式、及流程把城市地下空間資源使用權(quán)轉(zhuǎn)移給其需求方（市場需求主體）的相關(guān)研究。

從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，僅有的研究側(cè)重于從現(xiàn)實(shí)案例中進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，缺乏對整個(gè)資源市場化配置方式的系統(tǒng)分析和總結(jié)。

3城市地下空間資源市場化配置方式的主體和客體

3.1城市地下空間資源市場化配置的主體分析

城市地下空間資源的產(chǎn)權(quán)歸國家所有，在理論上已經(jīng)有很多分析，且逐步被人們所接受，有些法律法規(guī)也已經(jīng)明確城市地下空間的國有屬性。所以，籠統(tǒng)的說，城市地下空間資源市場化配置的主體就是國家。但是，具體由哪個(gè)部門代表國家行使城市地下空間資源所有權(quán)，確定交易的性質(zhì)、數(shù)量、位置、方式、價(jià)格等因素呢？其實(shí)，城市地下空間資源雖然是獨(dú)立于土地的一種新型資源，但是，它與土地資源仍然存在千絲萬縷的聯(lián)系，考慮到我國城市土地資源的管理和交易已經(jīng)形成了一整套比較成熟的制度和流程，而代表國家行使城市土地資源所有權(quán)的，是自然資源管理部門。因此，在城市地下空間資源交易過程中，由自然資源管理部門代為行使資源所有者的權(quán)利，是比較合適的。也就是說自然資源管理部門是城市地下空間的“政府主管部門”。而建設(shè)、人防、國資、財(cái)稅、規(guī)劃等部門，也都參照城市土地資源管理中各自所承擔(dān)的職責(zé)，對城市地下空間資源加以管理。

3.2城市地下空間資源市場化配置的客體分析

城市地下空間資源的所有者是國家，具體由自然資源管理部門代表國家行使所有者職能，就是由其代表國家根據(jù)城市發(fā)展規(guī)劃要求，以城市地下空間更好的開發(fā)利用為原則，制定城市地下空間資源開發(fā)利用規(guī)劃，有步驟有計(jì)劃的開發(fā)城市地下空間。同樣，參照我國城市土地制度，城市地下空間在開發(fā)利用過程中，所有權(quán)是不能交易的，交易的只能是城市地下空間一定時(shí)期內(nèi)的使用權(quán)。所以，城市地下空間資源一定是時(shí)期的使用權(quán)，是其交易的客體或?qū)ο蟆?/p>

4城市地下空間資源市場化配置方式

4.1城市地下空間資源市場化配置方式的認(rèn)識

第一，需要清楚地是并不是所有的城市地下空間資源，都需要市場化配置。也就是說城市地下空間資源使用權(quán)的轉(zhuǎn)移，要根據(jù)其將來開發(fā)利用的屬性，采取相應(yīng)的方式。從城市未來發(fā)展的角度，城市地下空間資源將是緩解城市土地供求矛盾、解決城市交通擁堵等問題的主要出路。因此，城市軌道交通、綜合管廊、大型人防工程等城市基礎(chǔ)設(shè)施，在目前和將來一定時(shí)期需要開發(fā)利用大量地下空.間資源，對于這方面用途的城市地下空間，應(yīng)該以參照城市國有土地資源的做法，使用權(quán)應(yīng)該依法采用劃撥的方式，不需要通過市場渠道進(jìn)行配置。也就是說，要通過市場渠道配置的，就是那些為了經(jīng)營性用途或者私人個(gè)體自己使用的城市地下空間資源。

第二，從市場交易規(guī)范程度來看。市場經(jīng)濟(jì)倡導(dǎo)“意思自治、契約自由”的價(jià)值理念，尊重每一個(gè)市場主體獨(dú)立、自由、不受國家和其他當(dāng)事人非法干預(yù)下相互達(dá)成交易、簽署契約。但是，這并不意味著市場交易不受約束、無規(guī)范可循。相反，市場規(guī)則是市場經(jīng)濟(jì)不可或缺的一個(gè)組成部分，任何市場交易必須遵守相關(guān)法律法規(guī)下進(jìn)行，從這個(gè)意義上，人們通常又把市場經(jīng)濟(jì)稱之為“法制經(jīng)濟(jì)”。一般來說，越是有嚴(yán)格規(guī)則和規(guī)范的市場交易，才會更加公平、公正、公開。從這角度來看，協(xié)議出讓方式對于交易主體行為和交易流程缺乏相應(yīng)約束和規(guī)范，而“招拍掛”方式雖然相互之間稍有不同，但是，法律法規(guī)對相關(guān)交易都有明確規(guī)定。除去不同之處，總結(jié)起來，整個(gè)交易必需按如下流程進(jìn)行：（1）科學(xué)編制交易文件，制定交易方案。城市地下空間資源主管部門向相關(guān)部門征求規(guī)劃條件的基礎(chǔ)上，制定交易文件，制定交易方案，并經(jīng)專業(yè)評審小組評審?fù)ㄟ^，才能上報(bào)相關(guān)政府部門批準(zhǔn)。（2）向公眾發(fā)布公告。內(nèi)容必須包括所出讓城市地下空間位置、面積、出讓年限、約束用途、規(guī)劃要求等等，并對需求方競買資格及“招拍掛”時(shí)間、地點(diǎn)明確告知。（3）按公示流程嚴(yán)格舉辦招標(biāo)、拍賣、掛牌交易會并公示交易結(jié)果。（4）成交后的相關(guān)事宜和不成交的處理方式。如果成交，則簽署《成交確認(rèn)書》即完成其他事項(xiàng)。如果不成交，則按初始方案列人下一期交易或退回。這樣，在按相關(guān)法律法規(guī)按流程嚴(yán)格進(jìn)行的條件下，“招拍掛”更容易達(dá)到公平、公正、公開的目的（見圖1）。

第三，從市場信息公開程度來看。如前所述，協(xié)議出讓方式中，是政府和地下空間資源的需求方通過協(xié)商達(dá)成交易出讓合同，理論上協(xié)商規(guī)則、流程及結(jié)果并不需要其他主體知曉。因此，信息公開程度很低。而招標(biāo)、拍賣和掛牌方式，都需要不同程度的信息公開。所以，“招拍掛”方式的市場信息公開程度大大高于協(xié)議出讓方式。公開是公平、公正、平等的前提和基礎(chǔ)，如果純粹從城市地下空間資源市場公平性視角看，“招拍掛”方式肯定會優(yōu)于協(xié)議出讓方式?！罢信膾臁狈绞街?，邀請招標(biāo)和掛牌的公開程度又稍差。

第四，從市場交易競爭程度來看。由于是賣方獨(dú)家壟斷市場，城市地下空間資源市場的競爭性只能從買方視角去考察。從前面需求主體參與的范圍和主動權(quán)的描述可以發(fā)現(xiàn)，只有政府挑選一個(gè)需求方的協(xié)議出讓方式競爭程度肯定最低。因?yàn)椋瑓f(xié)議出讓方式中的需求主體往往是與政府已經(jīng)有千絲萬縷的聯(lián)系，一般的其它主體根本無從參與競爭。（當(dāng)然，政府選擇的過程中，可能會有不同主體之間的競爭，這種競爭往往是未公開、隱蔽形式下進(jìn)行，無從考察也無法考察）。因此，“招拍掛”方式整體的競爭程度要比協(xié)議出讓方式高。其中，拍賣和公開招標(biāo)又因?yàn)槊鎸Φ氖撬袧撛谛枨蠓?，其競爭程度最高，而邀請招?biāo)和掛牌交易方式的競爭程度較低。

第五，從交易價(jià)格高低來看。在其他條件不變的情況下，市場競爭程度越高，最終達(dá)成的交易價(jià)格越接近均衡價(jià)格、或者說資源的最優(yōu)利用價(jià)格。但是，由于城市地下空間資源市場是供方壟斷，需求主體之間的競爭程度越高，最終達(dá)成的交易價(jià)格應(yīng)該是最高價(jià)格，是不是資源最優(yōu)利用價(jià)格，無法判斷。因此，“招拍掛”方式中，需求方競爭程度高的方式，最終達(dá)成的價(jià)格應(yīng)該高。至于協(xié)議出讓方式，在沒有充分競爭條件下，理論上其價(jià)格高低無法判斷?，F(xiàn)實(shí)中由于協(xié)議出讓的特殊性，絕大多數(shù)情況下其價(jià)格要低于“招拍掛”方式（見表1）。

6城市地下空間市場化配置方式選擇

第一，協(xié)議出讓方式的選擇。從不同配置方式的比較中可以發(fā)現(xiàn)，與“招拍掛”方式相比，協(xié)議出讓方式中需求方主動權(quán)小，信息公開程度和競爭程度低，容易產(chǎn)生合謀行為和暗箱操作，從現(xiàn)實(shí)來看，成交價(jià)格也往往很低。因此，在城市地下空間資源的市場配置中，應(yīng)該盡可能避免采用協(xié)議出讓方式。但是，這也并不意味著絕對不能采用協(xié)議出讓方式。因?yàn)椋海?）一些國家重點(diǎn)扶持的項(xiàng)目或工程用地下空間應(yīng)該采取協(xié)議出讓方式。除了具有公共屬性用途的地下空間資源需求，國家劃撥使用權(quán)以外。有些項(xiàng)目或工程從經(jīng)濟(jì)屬性上看，不一定具有很高的公共屬性，但是，其對其他產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域的發(fā)展具有很強(qiáng)的先導(dǎo)或基礎(chǔ)性作用。但是，由于種種原因又無法通過“招拍掛”方式獲得某特定地塊城市地下空間資源使用權(quán)的情況下，政府主管部門為了扶持這類項(xiàng)目和工程，可以采取協(xié)議出讓的方式。（2）與已開發(fā)城市地下空間資源有很強(qiáng)互補(bǔ)性的城市地下空間使用權(quán)，也可以采取協(xié)議出讓方式。即由于地理空間分布或者用途屬性方面的原因，新開發(fā)的城市地下空間資源只有交由某一主體開發(fā)利用，就會與原有工程和項(xiàng)目產(chǎn)生很強(qiáng)的互補(bǔ)性，最大程度的發(fā)揮城市地下空間資源的價(jià)值，則其使用權(quán)也可以由政府主管部門協(xié)議出讓給該主體。

因此，協(xié)議出讓方式應(yīng)該是著眼于長期性、全局性視角做出的選擇，現(xiàn)實(shí)操作中要慎之又慎且不宜過多。另外，對于通過協(xié)議出讓方式獲得城市地下空間使用權(quán)的主體，要在建筑形態(tài)和用途等方面進(jìn)行嚴(yán)格限制，對于使用權(quán)進(jìn)一步轉(zhuǎn)移，也要有嚴(yán)格明確的約束條件。

第二，“招拍掛”方式的適用性。除了特殊情況下采取協(xié)議出讓方式以外，在經(jīng)營性用途中，“招拍掛”方式應(yīng)該成為城市地下空間資源配置方式的主體。

“招拍掛”方式中，不同方式又有所區(qū)別（見表2）。其中，招標(biāo)雖然手續(xù)繁雜，前期準(zhǔn)備工作要求高，但是，它不以價(jià)格作為選擇需求主體的唯一標(biāo)準(zhǔn)，而是以綜合因素來確定中標(biāo)者。因此，比較適合對用途有一定要求的城市地下空間資源交易。拍賣則采取價(jià)高者得的原則，在注重城市地下空間資源使用權(quán)出讓收人而具體用途不用過多限制的條件下，比較適用。相比較而言，掛牌則汲取了招標(biāo)和拍賣二者之長，一方面，在掛牌中經(jīng)過價(jià)格的不斷更新，確保了城市地下空間使用權(quán)出讓價(jià)格更接近拍賣時(shí)的價(jià)格（尤其如果最后進(jìn)入現(xiàn)場競價(jià)，更是這樣），避免了招標(biāo)中經(jīng)常由于信息不對稱、競爭不激烈而出現(xiàn)價(jià)格偏低的現(xiàn)象;另一方面，掛牌對參與競買的需求方資質(zhì)有較高要求，避免了拍賣中對需求方缺少約束或者由于需求方不理智而造成的無法按約定付款，或者無法按時(shí)完成地下空間開發(fā)利用的局面（南京市鼓樓區(qū)湖南路地塊地下空間拍賣結(jié)束后已經(jīng)十幾年，地下空間開發(fā)工期一推再推，不僅當(dāng)時(shí)的競得者損失慘重，只能易手，也嚴(yán)重影響了周圍區(qū)域交通和商業(yè)正常運(yùn)營）。因此，掛牌方式比較適合既看重地下空間轉(zhuǎn)讓收人，又要求需求方必須具備一定資質(zhì)的情況。

從現(xiàn)實(shí)來看，目前使用最多的是拍賣形式。如前所述，拍賣雖然有利于獲得更高的出讓收入，但是，需求方門檻過低并不利于城市地下空間有效開發(fā)利用。另外，拍賣機(jī)制容易引起競拍者非理性的價(jià)格攀比和追高行為，過高的價(jià)格導(dǎo)致開發(fā)利用成本大幅提高，對于有效開發(fā)利用城市地下空間，也不是好事。

總之，無論是協(xié)議出讓方式，還是“招拍掛”方式，都有各自的優(yōu)缺點(diǎn)和適用性，在城市地下空間資源使用權(quán)出讓過程中，要根據(jù)具體情況選擇一種合適的方式。

7結(jié)語

總之，城市地下空間資源作為一種新型稀缺經(jīng)濟(jì)資源，已經(jīng)得到廣泛認(rèn)可。在其作為經(jīng)濟(jì)資源的市場化配置方面，本研究通過分析認(rèn)為：第一，按照我國自然資源產(chǎn)權(quán)制度，其所有權(quán)歸國家所有，因此，城市地下空間資源市場的供給主體是國家主管部門，城市地下空間資源市場是一種國家獨(dú)家壟斷供給的市場。第二，城市地下空間資源的所有權(quán)不能交易，交易的只是其使用權(quán)，因此，市場客體是城市地下空間資源一定時(shí)期的使用權(quán)。第三，交易方式應(yīng)根據(jù)具體情況，選擇協(xié)議出讓和“招拍掛”方式。其中，以“招拍掛”為主，協(xié)議出讓只能在特定形式下作為輔助形式。

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