破解核設(shè)施“鄰避”困局的IDEAL模式

■文、圖 / 左躍

核安全公眾溝通科普小課堂

鄰避設(shè)施是指為社會帶來生活上的便利與福祉，但因周邊居民擔心對身體健康、環(huán)境質(zhì)量和資產(chǎn)價值等帶來諸多負面影響以致產(chǎn)生厭惡、抵觸、反對等行為的公共設(shè)施，如化工廠、核電站、垃圾站等?！耙唤ň汪[，一鬧就?！笔青彵茉O(shè)施常常面臨的困局，究其根源在于選址決策的策略模式、在于公眾參與的理念路徑、在于管理者的思維。鄰避問題要破局，亦應(yīng)從根源入手，方能找到理想路徑。由此，本文以核設(shè)施為例，提出破解“鄰避”困局IDEAL模式，即：加入（Involve）-決 策（Decide）-參 與（Engage）-啟動（Action）-全程（Longterm）。

一、核設(shè)施“鄰避效應(yīng)”的提出

1977年，鄰避（NIMBY）的概念由美國學(xué)者邁克爾·奧黑爾（Michael O'Hare）提出，英文全稱是“Not in My Backyard”，即“不要建在我家后院”，來描述公眾抵制部分公共設(shè)施的現(xiàn)象。進入21世紀以來，中國從PX化工項目、垃圾焚燒項目、殯儀館項目開始，包括核設(shè)施在內(nèi)的“中式鄰避”時有發(fā)生，其引發(fā)的環(huán)境運動與“西式鄰避”相似，預(yù)示著中國進入了“鄰避時代”。核設(shè)施是指與核電、核燃料循環(huán)、核技術(shù)應(yīng)用相關(guān)的建設(shè)項目。日本福島核事故后，中國先后發(fā)生了江門核燃料產(chǎn)業(yè)園、江西彭澤核電廠、連云港核循環(huán)項目等幾起核設(shè)施鄰避事件，有些甚至出現(xiàn)公眾上街游行示威，引發(fā)鄰避沖突，最終導(dǎo)致核設(shè)施項目“暫停或取消”的局面，這就是核設(shè)施的“鄰避效應(yīng)”。

二、核設(shè)施“鄰避效應(yīng)”的主要特征

核設(shè)施鄰避問題與其他一般環(huán)保項目的鄰避問題在性質(zhì)上并無特別不同之處，兩者生成的機理和演變的過程基本相似，但核設(shè)施從選址、立項、建設(shè)、運營到退役，實施周期長，建設(shè)規(guī)模大，影響因素多，涉及范圍廣，其發(fā)展的不可逆轉(zhuǎn)性與核事故后果的不可接受性，讓核設(shè)施具有其自身的特殊性和敏感性，加上核風險認知的放大效應(yīng)，使得核設(shè)施的鄰避問題極其獨特和復(fù)雜。主要體現(xiàn)在以下兩點：一是風險認知。受核武器和歷史上三次重大核事故的影響，核設(shè)施被“污名化”，其事故的巨大破壞性、風險的非自愿承擔性以及規(guī)避成本高等特性，導(dǎo)致公眾將核設(shè)施與身體健康受威脅、生態(tài)環(huán)境和生命財產(chǎn)的安全受損高度關(guān)聯(lián)；二是風險放大。核科學(xué)知識的神秘和不普及性，使得普通公眾無法正確地理解核風險，在受到社會、心理、傳播、文化等多重因素的影響下，往往會夸大核設(shè)施的風險，出現(xiàn)“恐核”“懼核”“反核”的心理，造成核設(shè)施鄰避效應(yīng)尤其突出。

三、核設(shè)施“鄰避效應(yīng)”的生成機理

一是公眾對核風險的認知局限。核輻射無色無味無聲，加上核科學(xué)知識離人類日常生活較遠，公眾往往很難明白這些科學(xué)知識和原理，更難科學(xué)理性地認識核風險。加上核武器和三次重大核事故的影響，使得公眾對核產(chǎn)生了巨大的恐懼心理和“污名化”的認知，公眾完全不能接受核風險變成核事故的可能性，需要的是核設(shè)施的絕對安全，但從科學(xué)角度來說，雖然核設(shè)施事故發(fā)生的可能性極低，但核風險成為現(xiàn)實的概率依然是可能，這就導(dǎo)致科學(xué)理性的核風險認知在公眾眼中是很難行得通的，更是難理解和接受的。這種對核設(shè)施的“污名化”認知，強化了公眾的“核鄰避風險”，造成公眾對核設(shè)施項目的抵制和反抗。

二是對核風險建構(gòu)放大的報道。對核設(shè)施的報道常常呈現(xiàn)兩類議程：一類是對核風險的“絕口不提”。在報道核設(shè)施進展或核科普時，基本上不談風險，這就好比將公眾置身于一個“無菌”環(huán)境，而一旦離開會更容易受到感染一樣，公眾對核風險的建構(gòu)是主觀的、片面的，對核風險的認知是非理性的，甚至是錯誤的。一旦核風險被揭露，缺乏“免疫”的公眾有可能會造成更大的沖擊力。另一類則是對核風險的“喋喋不休”。出于其他議程設(shè)置的需要，對核風險進行不斷的、反復(fù)的宣傳報道，如：日本福島核事故后，媒體對事故的持續(xù)關(guān)注，甚至在事故發(fā)生多年后，也經(jīng)常對其核泄漏等情況進行宣傳報道，這無疑加深了公眾的恐慌心理，風險帶來恐慌，恐慌又加劇風險，在這種周而復(fù)始的議題“引導(dǎo)”下，公眾對核風險的感知不斷擴大，核恐懼心理也不斷上升，為“核鄰避風險”埋下隱患。

三是參與缺位導(dǎo)致的信任危機。公眾對核設(shè)施的焦慮恐懼以及對政府的信任危機是導(dǎo)致“鄰避問題”的重要原因。一方面公眾參與的環(huán)節(jié)缺失或流于形式，核設(shè)施的公開、公平、公正性受到質(zhì)疑，給公眾造成心理上的“被代表”“被剝奪”，從而可能產(chǎn)生強烈的焦慮和恐懼情緒，焦慮、恐懼情緒雖是從個體發(fā)出，但是如果處理不當就會持續(xù)蔓延，最后演變?yōu)榧w情緒，為了消解焦慮、恐懼的情緒，這部分居民就會找尋“發(fā)泄口”，一傳十，十傳百，以致造成大面積的負面情緒傳播，形成“核鄰避風險”擴散。另一方面“鄰避沖突”的時有發(fā)生，反映的是社會的信任危機，如果政府部門或某一組織失去公信力，就易陷入“塔西佗陷阱”。在這種情形下，政府所做的即便是善意行為也會被公眾當成惡意行為，公眾會固執(zhí)地認為政府是為了獲得政績等出于自身利益需求而建設(shè)核設(shè)施，完全不顧公民的健康安危，從而加深對政府的不信任，引致公眾對核設(shè)施的負面情緒，增加公眾對核設(shè)施的抵制和反抗。

四、DAD 決策模式及其問題

在鄰避設(shè)施的決策模式上，西方國家早期采用的是“決定—宣布—辯護”（Decide-Announce-Defend，DAD）的模式，主要特征是為了避免公眾反對，采用專家決策的秘密封閉策略。這種決策模式下的核鄰避設(shè)施，選址失敗案例特別多，包括美國尤卡山項目、英國高放庫項目等。在中國，受傳統(tǒng)項目投資體制的約束，鄰避設(shè)施的選址決策基本都采取了DAD模式，在這種模式下，引發(fā)了一系列的鄰避沖突而導(dǎo)致項目下馬的案例，經(jīng)過案例分析，可以發(fā)現(xiàn)DAD決策模式存在如下問題：

一是迫于追求GDP的壓力，地方政府在項目選址過程中往往扮演了運動員（招商引資）與裁判員（對項目審查）的雙重角色，獨立性和公正性受到質(zhì)疑。二是企業(yè)重視與地方政府和行業(yè)主管部門的關(guān)系維護，而對于公共關(guān)系維護基礎(chǔ)較弱，在面對公眾的鄰避活動中處于被動地位。三是DAD的選址策略使得一些選址活動中存在著違規(guī)情況，部分選址活動沒有考慮跨越行政區(qū)域的影響，以及選址程序執(zhí)行中的不公正。四是部分項目存在選址決策科學(xué)性問題，這些廠址屬于選址不當，不符合環(huán)保標準。部分項目來源于當?shù)谿DP增長的要求，是否符合當?shù)卣鎸嵉纳鐣枨蠛兔裆枨?，并未進行深入研究，引起公眾反對也就在意料之中。

五、破解核設(shè)施“鄰避困局”的IDEAL 模式

核設(shè)施的建設(shè)事關(guān)周邊民眾的切身利益，民眾不僅有接受和拒絕的權(quán)利，還有參與協(xié)商的權(quán)利，當意見表達得不到制度化的保障時，他們必然會借助群體的力量，通過非制度化的途徑表達利益訴求，這是核設(shè)施“鄰避問題”的癥結(jié)所在，也是化解鄰避困局的根本路徑。由此，本文提出破解核設(shè)施“鄰避困局”的IDEAL模式，即：加入（Involve）-決策（Decide）-參與（Engage）-行動（Action）-全程（Longterm）。

Involve：加入。核設(shè)施在廠址選址階段即需邀請公眾，尤其是廠址周邊民眾的加入，這是從“鄰避問題”風險源頭的“火苗點”入手，也是破解核設(shè)施“鄰避困局”最重要的環(huán)節(jié)。公眾的加入包括：向公眾提供核設(shè)施客觀信息（公眾宣傳、信息公告等），收集公眾的反饋意見（問卷調(diào)查、公眾咨詢等），在整個過程中直接與公眾一起工作，以保證公眾關(guān)心和希望的問題能夠被正確地理解和考慮。在選址階段，公眾加入會讓很多問題暴露出來，這些問題需要有針對性地予以解決（輿情化解）。一方面，通過公眾宣傳豐富公眾對核設(shè)施的了解，建立起積極的項目認知和風險感知能力；另一方面，通過信息發(fā)布，邀請參與問卷調(diào)查、聽證會等，既能消減公眾的“不公正和被代表感”，又能掌握核設(shè)施的關(guān)鍵溝通群體和主要阻力。通過選址階段的“加入”，核設(shè)施在很大程度上可以防止個體產(chǎn)生安全威脅和利益受損的焦慮和恐懼心理。

Decide：決策。核設(shè)施經(jīng)過選址階段的初步可行性研究論證后，進入核設(shè)施的決策立項階段，項目要履行決策前的公示程序，如民眾加入不充分或利益訴求沒有得到有效回應(yīng)，決策階段極有可能就是鄰避沖突的爆發(fā)階段，國內(nèi)外的多起鄰避沖突都驗證了這一點。因此，決策環(huán)節(jié)應(yīng)從阻斷風險的“爆發(fā)點”著手，注重民眾鄰避行為的識別與引導(dǎo)。在核設(shè)施的決策環(huán)節(jié)，公眾鄰避風險應(yīng)對行為主要表現(xiàn)為：傳播信息降低焦慮、發(fā)生對抗爭取利益等。在這些行為中，哪些是理性的，哪些是非正當?shù)?，這就需要進行有效地識別，進而采取有針對性的措施。對于正當理性的行為，不僅不應(yīng)壓制，反而應(yīng)創(chuàng)造合適的條件和渠道，這就是輿情危機化解中的“泄壓口”，給公眾緩解焦慮恐懼情緒的一個出口，讓其在可控范圍內(nèi)釋放，以達到緩和矛盾、維護穩(wěn)定的作用。而針對非理性對抗行為，需要明確的是個體性對抗還是群體性行為，群體性焦慮情緒下往往是激烈的對抗行為，需要在充分預(yù)警的基礎(chǔ)上鎖定關(guān)鍵群體，防止個體極端行為演變成群體動亂的“導(dǎo)火索”。對于個體性對抗，需找到對抗的動機與原因，這就是在“加入”階段采取問卷調(diào)查的重要價值之一，個體對抗可通過單獨協(xié)商、利益補償?shù)却胧┗?。決策階段既要鼓勵并引導(dǎo)有利于風險釋放的行為，又要采用恰當方式遏制群體惡性行為，避免個體行為與群體行為的相互作用進而導(dǎo)致難以掌控的“鄰避沖突”。

Engage：參與。參與和加入不同，涉及的程度更深，范圍更廣，周期更長。核設(shè)施經(jīng)過決策階段后，進入開工前的準備階段，隨著征地拆遷等活動的實施，民眾對于核設(shè)施的參與進入實質(zhì)性階段，公眾參與需制定更加細化的方案，需要明確參與點、風險點和對策點。征地拆遷是極易導(dǎo)致“鄰避沖突”的風險點，而且核設(shè)施的鄰避效應(yīng)會呈現(xiàn)出與其他鄰避設(shè)施不一樣的獨特性，由于核設(shè)施風險影響范圍大，而征地拆遷范圍又有著明確的界線，“圈內(nèi)”的民眾高度關(guān)注自身的利益分享與補償?shù)牟粚Φ?，而“圈外”的民眾在承擔著核設(shè)施負面風險成本的同時，卻沒有直接享受到核設(shè)施拆遷帶來的“紅利”，因而自然地呈現(xiàn)對核設(shè)施的“不買單”，這就是當年江西彭澤項目會受到江對面安徽民眾反對的主要原因，這種獨特性需要核設(shè)施的征地拆遷等補償活動嚴格規(guī)范在法律制度和透明程序的框架下來執(zhí)行。此外，核設(shè)施還應(yīng)與當?shù)卣?、周邊民眾融合發(fā)展，在拉動當?shù)亟?jīng)濟，安排民眾就業(yè)，改善地方公共設(shè)施服務(wù)等方面給予充足的支持，在實現(xiàn)互利共贏，共同發(fā)展方面得到地方政府和周邊公眾的真正支持，形成廣泛的話語同盟和利益共同體，建立起公眾參與環(huán)節(jié)的外部“防火墻”，當有負面的火苗產(chǎn)生時，話語同盟往往會自發(fā)地回應(yīng)，不厭其煩地說明，堅定地捍衛(wèi)核設(shè)施的利益。

Action：啟動。這里指的是核設(shè)施的項目開工，亦指開工后的全過程公眾參與。核設(shè)施開工意味著項目的正式落地，此時管理者往往會認為公眾參與已無關(guān)緊要，即使“鄰避沖突”也產(chǎn)生不了顛覆性的問題，這就容易形成鄰避問題的“疏忽點”。這一階段需重點解決的是“鄰避效應(yīng)”的透明度問題。因為核設(shè)施即使項目開工建設(shè)后，信息公開的不透明，公眾參與的不到位同樣會引發(fā)“鄰避效應(yīng)”的陣痛，核設(shè)施可能會因為設(shè)計、設(shè)備、施工的安全質(zhì)量問題，引發(fā)公眾的廣泛質(zhì)疑和媒體的高度關(guān)注，進而造成項目的延期投產(chǎn)甚至無法投產(chǎn)等“鄰避問題”，產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟損失和負面影響，這類案例在國內(nèi)外并不鮮見。公眾參與并不只對公眾有益，它是一個雙贏的過程。建設(shè)項目以更透明、更開放的方式，加強與政府、合作伙伴、社區(qū)公眾等利益相關(guān)方的全方位交流互動，能增強公眾對于核設(shè)施建設(shè)的信心，反過來注重傾聽和了解公眾的意見、訴求，公開接受公眾的監(jiān)督，也有助于促進自身管理水平的提升，減少后續(xù)發(fā)生各種鄰避沖突的可能性。

Longterm：全程。公眾參與要進行長周期和全過程，貫穿于核設(shè)施的選址、立項、開工、建設(shè)、運營、退役等各個階段，核設(shè)施的公眾參與不是一項臨時性、短暫性、階段性的任務(wù)，不會隨著一個階段任務(wù)的完成而結(jié)束。公眾核風險認知能力的提升不可能一日養(yǎng)成，更不可能一蹴而就，這需要建立核設(shè)施“鄰避效應(yīng)”的長期性思維，核設(shè)施的鄰避問題在各個階段均可能發(fā)生，公眾溝通既是知識和信息的溝通，更是情感和利益的溝通，既要講法理，更要講情理，贏得信任是溝通的基礎(chǔ)，而建立信任的關(guān)鍵是搭建公眾參與的平臺，建立相互依存的關(guān)系。核設(shè)施全周期內(nèi)應(yīng)建立信息公開的長效機制，及時公開有關(guān)建設(shè)、運行信息，獲得公眾的信任與信心。同時應(yīng)重點與周邊社區(qū)鄰里建立互助關(guān)系，在社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、娛樂休閑設(shè)施、文體衛(wèi)生設(shè)施等建設(shè)上多做貢獻，通過精準扶貧、捐資助學(xué)、節(jié)日慰問等活動，使核設(shè)施與周邊社區(qū)達成深度融合，強化和公眾的感情聯(lián)系，讓當?shù)毓娫诮邮芪幕盏耐瑫r，感受到核技術(shù)的魅力，提升核設(shè)施的信任度和美譽度。

IDEAL模式將改變鄰避沖突傳統(tǒng)模式下的“尾部處理”，轉(zhuǎn)向?qū)︵彵墁F(xiàn)象發(fā)展演化全過程的整體治理。通過轉(zhuǎn)變理念、鼓勵參與、多元補償實現(xiàn)公正導(dǎo)向下的鄰避策劃；通過優(yōu)化評估、增強透明與強化溝通來最小化公眾的風險感知；以法律保障、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管、多元協(xié)商來擴大公眾參與；以多元決策、公眾監(jiān)督、政策監(jiān)控來完善決策體制；以快速響應(yīng)、依法施政和事后反饋來完善鄰避沖突的預(yù)警、應(yīng)急、處置與善后的一整套化解機制。IDEAL模式構(gòu)建的是一個各主體合作參與、各環(huán)節(jié)相互銜接、各部門相互協(xié)商、公平正義的鄰避化解機制，實現(xiàn)的是核設(shè)施風險與收益、整體與局部的協(xié)調(diào)發(fā)展，其目標不僅在于避免鄰避事態(tài)升級，更在于建立一種有效化解鄰避問題的長效機制，從而實現(xiàn)風險共擔、利益共享的治理模式，也期待管理者以合作而非管理的態(tài)度面對公眾、以開放透明的程序增進公眾理解、以多元化的補償方式回應(yīng)公眾訴求的核設(shè)施鄰避問題。

秦山核電基地