歐盟“零廢棄”戰(zhàn)略實施情況及其啟示

■文 / 滕婧杰 胡楠 臧文超

歐盟委員會分別于2014年和2015年通過了歐洲零廢棄計劃、循環(huán)經(jīng)濟行動計劃，指出應(yīng)通過循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)盡可能長時間地保持產(chǎn)品附加值和消除浪費，并提出了有助于促進歐洲向循環(huán)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、提高全球競爭力、促進可持續(xù)經(jīng)濟增長和創(chuàng)造新就業(yè)機會的措施。在歐盟“零廢棄”戰(zhàn)略的總體框架下，法國、德國分別在國家、城市層面系統(tǒng)開展了一系列工作，其具體策略和經(jīng)驗值得深入研究探討，為中國“無廢城市”建設(shè)提供借鑒。

一、歐盟“零廢棄”戰(zhàn)略實施情況

2014年，歐盟委員會發(fā)布了《邁向循環(huán)經(jīng)濟：歐洲零廢棄計劃》（Towards a circular economy: A zero waste programme for Europe），該計劃指出循環(huán)經(jīng)濟體系盡可能長時間保持產(chǎn)品附加值，并消除浪費。2015年，歐盟委員會正式通過了一項雄心勃勃的循環(huán)經(jīng)濟行動計劃（Closing the loop - An EU action plan for the Circular Economy），提出許多有助于促進歐洲向循環(huán)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、提高全球競爭力、促進可持續(xù)經(jīng)濟增長和創(chuàng)造新就業(yè)機會的措施。該循環(huán)經(jīng)濟行動計劃著重強調(diào)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟需要全方位關(guān)注各政策領(lǐng)域，覆蓋整個經(jīng)濟系統(tǒng)，通過一系列措施盡可能長久保持產(chǎn)品、材料和資源的價值，并最大限度減少廢物的產(chǎn)生，從而提升歐洲經(jīng)濟競爭力、創(chuàng)造就業(yè)機會。其實施框架包括生產(chǎn)、消費、廢物管理、變廢物為資源的產(chǎn)品生命周期四個環(huán)節(jié)，并設(shè)定若干優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域和行動時間表，展現(xiàn)了歐盟以循環(huán)經(jīng)濟為發(fā)展導向的決心和實際行動。

2019年，歐盟委員會發(fā)布循環(huán)經(jīng)濟行動計劃實施情況報告。報告中稱循環(huán)經(jīng)濟行動計劃下的54項行動已完成或正在實施，已取得的成效主要有三點：一是循環(huán)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型幫助歐盟重新創(chuàng)造就業(yè)機會，2016年循環(huán)經(jīng)濟相關(guān)行業(yè)雇傭400多萬員工，比2012年增加6%。未來幾年會繼續(xù)創(chuàng)造額外的就業(yè)機會，以滿足二次原料市場全面運作所帶來的預(yù)期需求。二是循環(huán)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型在歐盟內(nèi)外部產(chǎn)生了新的商業(yè)模式并開辟了新的市場。2016年，維修、再使用或回收利用等循環(huán)經(jīng)濟活動產(chǎn)生近1470億歐元增加值。三是歐洲生活垃圾回收量有所增加，再生材料占全部材料需求的比例持續(xù)增長。

二、法國、德國固體廢物管理經(jīng)驗

在歐盟“零廢棄”戰(zhàn)略的總體框架下，法國、德國分別在國家、城市層面系統(tǒng)開展了一系列工作，形成相對完善的固體廢物管理體系。政府制定完善的法律法規(guī)和加強公眾宣傳教育，企業(yè)承擔固體廢物回收、分揀、處理，第三方組織或機構(gòu)在中間協(xié)調(diào)政府和企業(yè)關(guān)系，公眾通過踐行綠色生活方式和積極參與相關(guān)活動營造“零廢棄”的社會氛圍。

（一）制定完善頂層設(shè)計和政策制度體系

德國擁有目前世界上最完善、最健全的環(huán)境保護法律體系。根據(jù)歐盟 《廢棄物框架指令》的原則要求，德國聯(lián)邦政府于2012年頒布《循環(huán)經(jīng)濟法》作為規(guī)范固體廢物管理的綜合性法律，并在此基礎(chǔ)上制定了《包裝法》 《電子電氣設(shè)備法》 《生物質(zhì)廢物條例》《廢棄物填埋條例》《商業(yè)廢棄物條例》 等專門性法律法規(guī)。同時，德國的 《空間規(guī)劃法》要求各州在制定空間規(guī)劃時，考慮《循環(huán)經(jīng)濟法》中固體廢物利用的相關(guān)空間規(guī)劃要求和措施。例如，波茲坦廣場（圖1）在總體規(guī)劃時一并考慮了地下物流與垃圾收集轉(zhuǎn)運中心的規(guī)劃。

（二）開展宣傳教育提升公眾意識

圖1 波茲坦廣場地下物流與垃圾收集轉(zhuǎn)運中心

法國、德國極其重視公眾意識的提升，旨在讓人們自覺、有效地踐行綠色生活方式，保證垃圾分類、固體廢物減量等具體要求能夠得到貫徹落實和保證“零廢棄”措施有效，是政府層面的工作重點。巴黎市政府面向社區(qū)、學校等各層面開展的教育、講座、競賽等活動生動有趣，促進了公眾積極參與。同時，多維度的“零廢棄”家庭競賽、“零廢棄”街道創(chuàng)建等活動，也起到很好的宣傳效果。德國非常重視對孩子的環(huán)保教育，孩子從幼兒園開始就接受垃圾分類的教育，小學和中學的環(huán)境保護教育，貫穿學生學習的各門課程之中，部分學校還有不允許使用一次性塑料制品攜帶午餐的具體規(guī)定。

（三）構(gòu)建合理的市場運行模式

在嚴格執(zhí)法的基礎(chǔ)上，法國、德國鼓勵來自工商企業(yè)界的自愿承諾，形成一套完善、富有特色的固體廢物回收利用市場運行模式。近年來，在法國、德國委托第三方進行垃圾處理的運營模式逐漸增多，第三方組織或機構(gòu)通過收費、稅收等形式，分擔了政府的固體廢物管理工作，大大提升了城市固體廢物管理效能。德國的雙軌制回收系統(tǒng)（DSD）專門從事包裝廢物的回收、處理，政府除對其規(guī)定回收利用任務(wù)指標進行法律監(jiān)督外，其他方面均按市場機制運行；法國負責再回收的機構(gòu)CITEO受政府委托開展固體廢物管理任務(wù)。

圖2 巴黎街頭的可回收物垃圾箱和玻璃瓶回收桶

圖3 巴黎 Limeil-Brévannes 固體廢物分揀中心

（四）提高固體廢物分類回收處理效率

為提高巴黎生活垃圾中可回收物的回收利用率，巴黎市政府在2019年1月1日簡化了居民垃圾分類要求，大大降低居民分類難度（圖2）。同時，更加復(fù)雜的分類任務(wù)交由專業(yè)分揀中心，并通過專業(yè)化分揀設(shè)備的升級改造，不斷增加可回收物種類、提高回收利用率（圖3）。該措施大大提高了全社會垃圾分類的總體效率和收益，提高了操作性，降低了管理和處置的綜合成本。

三、對中國“無廢城市”建設(shè)的啟示

（一）完善固體廢物管理頂層設(shè)計

中國“無廢城市”建設(shè)試點工作應(yīng)系統(tǒng)評估國家和地方已有制度的適用性與有效性、模式的可操作性、標準規(guī)范與管理政策的配套性；結(jié)合德國、法國經(jīng)驗，應(yīng)進一步探索在生產(chǎn)者責任延伸制、城市空間規(guī)劃、廢塑料等重點固體廢物專項管理制度，需要結(jié)合城市發(fā)展實際需求著力提高生活垃圾分類、強化包裝廢物和廢棄產(chǎn)品回收等的綜合效率；結(jié)合中國“十四五”規(guī)劃，需要研究提出固體廢物綜合管理行動計劃，以及中長期管理戰(zhàn)略目標、重點任務(wù)和路線圖等頂層設(shè)計的政策建議。

（二）開展全方位教育宣傳

在“無廢城市”試點建設(shè)工作中，需要針對政府、企業(yè)、公眾等所有固體廢物管理相關(guān)方，以學校、機關(guān)、企事業(yè)單位等為重點，開展全方位、多層面宣傳教育活動，著力提升“無廢城市”理念的社會知曉度和參與度；應(yīng)鼓勵試點城市系統(tǒng)設(shè)計宣傳教育方案，通過教育、講座、競賽等多種形式宣傳推廣“無廢城市”理念和措施，系統(tǒng)開展“無廢家庭” “無廢社區(qū)” “無廢街道” “無廢飯店” “無廢機關(guān)”等創(chuàng)建活動，促進形成具有鮮明城市特點的“無廢文化”。

（三）有效激發(fā)市場活力

在嚴格執(zhí)法的基礎(chǔ)上，構(gòu)建完善政府主導、企業(yè)主體的市場模式。以運用信息化手段實現(xiàn)政府有效監(jiān)管、企業(yè)信息公開為重點，跟蹤研究試點城市固體廢物回收利用處置產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，提出能夠促進不同類型城市有效落實財政稅收政策、提高綠色金融支持力度的具體措施；探索以落實產(chǎn)生者責任為核心的生活垃圾分類計量收費機制和包裝廢物押金返還制度；在促進生活垃圾源頭減量的同時，提高分類利用處置設(shè)施經(jīng)濟效益，逐步擺脫依賴財政補貼的發(fā)展模式。

（四）鼓勵專業(yè)機構(gòu)積極參與

應(yīng)探索建立固體廢物專業(yè)化分類管理模式，強化專業(yè)機構(gòu)在分類利用處置各個環(huán)節(jié)的作用，提高垃圾分類可操作性，提升綜合管理效率、降低綜合成本；鼓勵有條件的試點城市和專業(yè)公司探索“技術(shù)+服務(wù)”綜合輸出模式，建立固體廢物綜合收集、精細化分類、規(guī)?；锰幹玫募夹g(shù)路線，為城市或區(qū)域固體廢物管理提供收集、運輸、利用、處理全鏈條綜合服務(wù)和解決方案，實現(xiàn)重點領(lǐng)域固廢的協(xié)同化、高值化利用和處置。