代際公平視角下地方政府存量債務化解路徑研究

摘 要 文章引入代際思維，在分析地方政府存量債務代際安排必要性和可行性的基礎上，提出新建優(yōu)化、存量打包、平臺公司轉型、結構化融資是化解地方政府存量債務的具體路徑。

關鍵詞 代際公平 地方政府 存量債務 結構化融資

中圖分類號：F810.6 文獻標識碼：A

1代際公平的內涵

1988年學者T.R.Page正式提出代際公平的概念，指出代際公平問題就是當前決策的后果如何在后代人之間進行公平分配的問題。第一，從邏輯聯(lián)系看，代際公平是可持續(xù)發(fā)展所追求的終極目標，要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展不僅要保證共時性的代內公平，也需要維持歷時性的代際公平;第二，從要求看，當代人的發(fā)展不能以損害后代人的發(fā)展能力為代價，同時后代人對于當代人做出的正向努力也應當做出補償，也是要激勵當代人更多地顧及后代人的權益。

2地方政府存量債務代際安排的必要性

近年來，隨著城市化進程加快，地方政府債務增加，形成了體量較大的政府存量債務。截至2018年末，全國地方政府債務余額183862億元，其中，一般債務109939億元，專項債務73923億元;政府債券180711億元，非政府債券形式存量政府債務3151億元。從債務期限看，地方政府存量債務2015年到期3.1萬億元，占20%;2016年到期2.8萬億元，占18%;正是遵循這一邏輯，置換債券應運而生，因此，采取有效手段來保證地方存量債務實現(xiàn)合理的代際安排，是切實化解地方政府債務壓力、實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

3地方政府存量債務代際安排的可行性

在這里，我們以PPP模式為例，從其具有的公共性、體量性、期限長和整合性的特點出發(fā)，分析地方政府存量債務代際安排的可行性。

3.1公共性

從發(fā)達國家PPP發(fā)展的經(jīng)驗看，PPP模式聚焦在公用事業(yè)領域的公共性特征非常明顯。在中國，近幾年PPP項目數(shù)量和投資額持續(xù)增長，截至2018年末，全國PPP項目覆蓋19個一級行業(yè)領域，管理庫內各行業(yè)累計PPP項目數(shù)排在前三位的分別是市政工程、交通運輸、生態(tài)建設和環(huán)境保護，合計占管理庫項目總數(shù)的63%;基本公共服務領域，涵蓋文化、體育、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等，項目數(shù)和投資額占比均超過10%。

3.2體量性

根據(jù)統(tǒng)計，早在1984年到1994年間，全世界范圍內估計有1121項基礎設施采用民營化方式融資，平均每年籌資總額600億美元，總籌資金額超過6600億美元。隨著PPP模式在國內的廣泛應用，PPP項目數(shù)量和投資額持續(xù)增長，截至2018年末，管理庫項目累計8654個，從世界各國推進城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗來看，城鎮(zhèn)擴張階段伴隨著明顯的債務凸顯期，但進入成熟時期，地方政府融資需求會相應地有所下降，所以，在擴張期采取有效的舉措破解融資難題勢在必行。

3.3期限長

發(fā)改委等6部門發(fā)布的《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》中規(guī)定：“基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營期限最長不超過30年。使用周期和經(jīng)營期限長，意味著后代人對于這些項目是直接受益的，這就為地方政府存量債務代際安排提供了可能性。

3.4整合性

2016年以來，以PPP為載體，諸如PPP產業(yè)投資基金、政府引導基金、資產證券化等一批新型結構化融資產品蓬勃發(fā)展，成為破解融資難題的有效途徑。如PPP資產證券化方面，2017年2月，國內首單PPP資產證券化項目“太平洋證券新水源污水處理服務收費收益權資產支持專項計劃”成功發(fā)行，發(fā)行總規(guī)模達到8.4億元。而伴隨資產證券化業(yè)務快速發(fā)展，其融資優(yōu)勢越來越突出，推進效率非常高，已發(fā)行的項目中不少發(fā)行規(guī)模都超過了10億元。顯然，通過整合各類金融資產，能夠有效拓寬融資渠道，減輕地方政府債務壓力。

4化解地方政府存量債務的具體路徑

4.1堅持新建優(yōu)化，穩(wěn)妥推進PPP模式

一是按照項目特點，合理選擇BOT、BOO、BOOT等具體運行方式;二是營造良好的法律制度環(huán)境，良好的法律制度環(huán)境是保證項目持續(xù)健康運行、實現(xiàn)合理代際安排的根本保障。

4.2力推存量打包，積極盤活存量資產

一是采取增量與存量打包的方式，從社會資本方換回一部分現(xiàn)金緩解資金壓力;二是拿出一部分存量資產，采取TOT或ROT方式，將經(jīng)營管理權交由基金等投資人，從基金換回等量現(xiàn)金用于債務償還或新建項目;三是做一些使用者付費或可行性缺口補助PPP項目，然后在運營期做發(fā)債、IPO、ABS等，從資本市場再融資。

4.3大力支持平臺公司轉型發(fā)展

一是要進一步研究制定相關政策措施，引導支持融資平臺市場化運作，加快建立自主融資、自主經(jīng)營、自主償債、自負盈虧的市場化運作模式;二是引導平臺公司盤活資金資產，可以通過發(fā)起設立產業(yè)投資基金，以基金的形式籌集資金，實現(xiàn)表外化融資;三是支持平臺公司拓寬經(jīng)營領域，繼續(xù)提供相關公用事業(yè)、旅游、會展、物流、廣告等服務的同時，結合城市發(fā)展需要，積極拓展市政管理服務、城市配套管理服務等方面的業(yè)務。

4.4加快建立結構化融資體系

一是推行資產證券化，對PPP項目進行資產證券化，不僅可以盤活存量PPP資產吸引更多社會資本參與到政企合作中，更可以借助其風險隔離功能提升項目穩(wěn)定運營能力。二是探索運用產業(yè)基金，發(fā)揮綜合效益?？梢栽O立新興或重點產業(yè)引導基金，以財政資金為杠桿，對于新建類項目，政府可以發(fā)起母基金，吸引銀行、保險等金融機構和實業(yè)資本參與建設。

作者簡介：馮秀萍（1987—）女，福建三明人，福建師范大學經(jīng)濟學碩士研究生，中共常德市委黨校講師，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟、地方財政。

參考文獻

[1] 林華.PPP與資產證券化[M].中信出版社，2016.

[2] 呂漢陽.PPP模式：全流程指導與案例分析[M].中國法制出版社，2016.