三沙設(shè)區(qū)，合理合法正當時

劉延華

豎立在中國西沙群島主島永興島上的《三沙設(shè)市記》石碑。

2020年4月18日，中國民政部網(wǎng)站公布《民政部關(guān)于國務(wù)院批準海南省三沙市設(shè)立市轄區(qū)的公告》，向國際社會公告海南省三沙市設(shè)立西沙區(qū)、南沙區(qū)。三沙市西沙區(qū)管轄西沙群島的島礁及其海域，代管中沙群島的島礁及其海域，西沙區(qū)人民政府駐永興島。三沙市南沙區(qū)管轄南沙群島的島礁及其海域，南沙區(qū)人民政府駐永暑礁。

三沙行政區(qū)劃逐步到位的漫長經(jīng)過

為加強對南海諸島的行政管轄，在南海設(shè)立地級市的呼聲早已有之。直到2012年6月21日，經(jīng)國務(wù)院批準，海南省才正式設(shè)立了地級三沙市，負責(zé)管轄西沙群島、中沙群島、南沙群島的島礁及其海域，市政府駐西沙永興島，7月24日舉行了揭牌成立儀式。

此次設(shè)區(qū)之前，三沙市已經(jīng)形成了市委（市政府）—工委（管委會）—居委會三級組織，先后成立了永樂群島、七連嶼、永興（鎮(zhèn)）、南沙等四個工委（管委會），作為市委（市政府）的派駐機構(gòu)，下轄永興、晉卿、鴨公、銀嶼、羚羊、甘泉、趙述、北島、美濟等九個社區(qū)居民委員會和一個營區(qū)社區(qū)居民委員會。常住人口2000多人（不含駐市部隊官兵），戶籍人口621人。三沙市設(shè)區(qū)，標志著其行政管理體系更加完善。

針對三沙設(shè)區(qū)，國際上出現(xiàn)了質(zhì)疑和反對的聲音。對此，中國外交部發(fā)言人耿爽于4月20日在例行記者會上表示，這是中方正常的行政區(qū)劃設(shè)置，是中國主權(quán)范圍內(nèi)的事。

三沙設(shè)區(qū)是中國千余年來對南海諸島行政設(shè)治、實施管轄的繼承和延續(xù)。南宋《瓊管志》就有“千里石塘、萬里長沙”的記載，該志雖已軼失，相關(guān)內(nèi)容則被明清時期的方志轉(zhuǎn)錄，如阮元《廣東通志》（1822年）載：“古志云：萬州又千里長沙、萬里石塘”。1921年，中國廣東省政府宣布西沙群島由崖縣管轄，1926年中國政府海軍部還曾宣布東沙島及西沙島歸海軍管轄。二戰(zhàn)期間，南海諸島被日本侵占。1946年中國政府收復(fù)南海諸島后，于1947年派海軍代管南海諸島，設(shè)東、西、南沙管理處，負責(zé)島嶼海岸防御、護漁、氣象報警等事宜。1949年6月，民國政府規(guī)定海南特區(qū)包括“海南島、東沙群島、西沙群島、中沙群島、南沙群島及其他附屬島嶼”，仍由海軍代管。中華人民共和國成立后，1959年3月設(shè)“廣東省西沙群島、南沙群島、中沙群島辦事處”，之后一度改稱“廣東省西、南、中沙群島革命委員會”，并在海南設(shè)省后更名為“海南省西、南、中沙群島辦事處”，成為海南省人民政府的派出行政機構(gòu)。2012年6月21日辦事處撤銷，設(shè)立三沙市。中國對南海諸島的行政機構(gòu)設(shè)置，正如樹立在西沙永興島上的《三沙設(shè)市記》寫下的，“千年建制沿革，一統(tǒng)綿延”。

東南亞爭議國對所占南沙島礁實施非法行政管轄

越南、菲律賓也在南沙群島設(shè)有行政機構(gòu)，但這些機構(gòu)是建立在非法侵占的基礎(chǔ)之上。1958年9月4日中國政府發(fā)表聲明，宣布中國的領(lǐng)海寬度為12海里，并明確指出：“這項規(guī)定適用于中華人民共和國的一切領(lǐng)土，包括……東沙群島、西沙群島、中沙群島、南沙群島以及其他屬于中國的島嶼”。9月14日，越南政府總理范文同致函周恩來總理，鄭重表示“越南民主共和國政府承認和贊同中華人民共和國政府1958年9月4日關(guān)于領(lǐng)海決定的聲明”，“越南民主共和國政府尊重這項決定”。

對菲律賓而言，1898年的《美西巴黎條約》明確規(guī)定了菲律賓的領(lǐng)土界限，黃巖島和南沙群島都在此界限之外。1956年，菲律賓公民克洛瑪聲稱“發(fā)現(xiàn)”南沙一些島礁，將之命名為卡拉延（他加祿語為自由之意），宣布成立自由地政府。菲政府明確宣稱此舉是個人行為。

隨著20世紀六、七十年代起南海問題的凸顯，越、菲等南海周邊國家以“軍占民隨”的方式陸續(xù)侵占我國南沙部分島礁。1975年越南統(tǒng)一后，繼承了南越的侵占成果，以所謂“黃沙”（中國西沙群島）、“長沙”（中國南沙群島）歷史上屬于越南為依據(jù)，于1982年設(shè)置黃沙縣和長沙縣，2007年4月，越南又在南沙群島的南威、南子、景宏島設(shè)立長沙市鎮(zhèn)、雙子西社、生存社，在島上建學(xué)校、寺廟和開展選舉。1971年7月，菲律賓正式承認了克洛瑪對所謂“自由地”的主張，并表示對“自由地政府”提供保護。1972年，菲將卡拉延編入巴拉望省。1974年10月，菲政府迫使克洛瑪轉(zhuǎn)讓“自由地”相關(guān)權(quán)利。1978年6月，菲總統(tǒng)馬科斯簽署總統(tǒng)令，將中國南沙群島部分島礁并連同周邊大范圍海域稱為“卡拉延島群”，劃設(shè)“卡拉延鎮(zhèn)區(qū)”。1988年，菲律賓在中業(yè)島召開卡拉延市成立大會。

越、菲在南沙的行政機構(gòu)設(shè)置完全建立在搶占中國島礁的基礎(chǔ)之上，是絕對的非法行為。而且，中國持續(xù)的行政設(shè)治和軍事巡航、天文測量、繪入版圖等行為一樣，都是對南海諸島實施行政管轄的重要環(huán)節(jié)，與中國對南海諸島的發(fā)現(xiàn)、命名、開發(fā)利用一道形成了完整的主權(quán)證據(jù)鏈，其堅實度遠非越菲引用的憑空捏造的歷史證據(jù)、地理鄰近論、曲解國際法等依據(jù)所能相提并論。

中國的正當合法行為無可指摘

針對中國此次在三沙邁出設(shè)區(qū)步驟，國際上出現(xiàn)了“中國趁新冠肺炎疫情期間各國無暇他顧，在南海牟取利益”的指責(zé)。對此，我們有必要先回顧一下南海近期形勢，看看誰才真正是趁疫情在南海攪混水的力量。2020年以來，美軍在南海的自由航行行動、演習(xí)等軍事行動并未斷檔，“羅斯?！碧柡侥笐?zhàn)斗群3月初駛?cè)肽虾?，美國軍機的活動頻率疫情期間不減反增，并曾飛近香港、臺灣空域。3月底以來，越南多次向聯(lián)合國提交照會，重申對中國西沙和南沙群島擁有主權(quán)。4月2日，越南一艘漁船非法進入我西沙內(nèi)水，沖撞正常執(zhí)法的中國海警船導(dǎo)致自身沉沒，對此，美國國防部顛倒黑白指責(zé)中國?？梢?，風(fēng)浪不是中國攪起來的。而且，劃分行政區(qū)不是一蹴而就的事，必須建立在充分了解西南中沙群島的島礁灘沙及其海域的地理和水文條件的基礎(chǔ)之上，才能夠進行科學(xué)合理地劃分。所以，三沙設(shè)區(qū)是早有規(guī)劃，水到渠成。

設(shè)區(qū)是三沙市推進發(fā)展的必經(jīng)之路。三沙市雖是我國陸地面積最小、人口最少的地級市，卻擁有中國最大的陸海管轄面積，生態(tài)環(huán)境脆弱，駐島生活條件還需完善，位于形勢復(fù)雜嚴峻的南海維權(quán)斗爭一線，其發(fā)展也需要高度的軍民融合。而三沙市在海南建設(shè)南海資源開發(fā)服務(wù)保障基地和海上救援基地上承擔(dān)著重要責(zé)任，隨著三沙市在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護、民生工作等方面的持續(xù)推進，其治理體系、行政管理水平需要邁上更高的臺階。三沙市此前除了市一級政權(quán)外，以漁民為主的居委會構(gòu)成的基層政權(quán)組織客觀上受到教育程度的限制，行政管理能力相對較弱，設(shè)區(qū)將使行政管理體系更為科學(xué)合理、提高管理水平。三沙市設(shè)立南沙區(qū)，也有利于其進一步利用南海島礁建設(shè)成果，發(fā)揮民事功能，更好地為廣大人民群眾和國際社會提供海事服務(wù)。

本文責(zé)編 安 剛

steelan2000@sina.cn 010-65265934