新形勢下做好流動人員人事檔案社會化管理服務(wù)助力民營企業(yè)轉(zhuǎn)型升級的探索與思考

馬玉祥

黨的十九屆四中全會提出加快提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化號召，作為流動人員人事檔案管理機(jī)構(gòu)如何創(chuàng)新管理服務(wù)方式，更好地促進(jìn)民營企業(yè)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，成為各級人社部門及其人事檔案管理機(jī)構(gòu)面臨的新課題。

1 新形勢下對流動人員人事檔案管理服務(wù)賦予的新意義

黨的十九大提出，加強(qiáng)社會管理創(chuàng)新，促進(jìn)人力資源合理流動，為民營企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)的人才服務(wù)支撐，促進(jìn)民營企業(yè)轉(zhuǎn)型升級發(fā)展。而率先實施流動人員人事檔案管理服務(wù)創(chuàng)新，就是人社部門落實中央決策的具體實踐。

1.1 是“黨管人才”原則在民營企業(yè)領(lǐng)域的具體實踐

黨的十九大指出，“堅持黨管人才原則，聚天下英才而用之，加快建設(shè)人才強(qiáng)國”。長期以來，由于受基層黨建發(fā)展緩慢、世俗偏見等影響，加上多數(shù)民營企業(yè)規(guī)模小、成長周期短、管理不規(guī)范等因素，黨對民營企業(yè)人才工作的組織領(lǐng)導(dǎo)一度相對滯后，甚至因姓“私”而無法切入。實踐證明，檔案管理是實現(xiàn)對人才管理的最好抓手。加強(qiáng)流動人員人事檔案管理服務(wù)，也成為黨組織對民營企業(yè)人才管理服務(wù)的最有力的抓手，是“黨管人才”工作在民營企業(yè)領(lǐng)域加強(qiáng)基層黨建和實現(xiàn)人才工作宏觀管理的最佳切入點。

1.2 是助力民營企業(yè)發(fā)展的具體措施

民營企業(yè)作為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組成部分，在服務(wù)民生、吸納就業(yè)方面發(fā)揮了主渠道作用和不可替代作用，服務(wù)民營企業(yè)就是保障經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展。但民營企業(yè)的發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級，更離不開人才的支撐。由于人事檔案“是社會信用體系的重要組成部分，是黨的重要執(zhí)政資源，屬于黨和國家所有”（引《干部人事檔案條例》第三條），決定了民營企業(yè)自身不能直接管理自己員工檔案，使一部分人才因擔(dān)心人事檔案無處落地而不愿到民營企業(yè)工作，即使到了民營企業(yè)也心存不安。這種狀況既對民營企業(yè)人才隊伍造成不穩(wěn)定因素，也為民營企業(yè)吸納人才增加了難度。人社部門通過建立完善流動人員人事檔案委托管理服務(wù)，可以解決民營企業(yè)沒有檔案管理權(quán)限的短板，解決了民營企業(yè)人才隊伍的后顧之憂，更有利于民營企業(yè)吸納人才和實現(xiàn)人才隊伍的穩(wěn)定。

1.3 是暢通人才社會性流動、“促就業(yè)”的重要保障

當(dāng)前，隨著經(jīng)濟(jì)社會需求形式多樣化、人們物質(zhì)精神追求的個性化和互聯(lián)網(wǎng)生活的普及化，工作室、工坊室、彈性工作、小時工等各種新生就業(yè)形態(tài)逐步呈現(xiàn)，傳統(tǒng)的單位就業(yè)形式不再是人們唯一工作形式。通過加強(qiáng)以人事檔案管理服務(wù)為抓手，廣泛拓展人事代理、專業(yè)技能評價、政治審查等服務(wù)項目，解決了這些人員在人事管理方面的后顧之憂，可以極大地促進(jìn)各類人才按照市場需求和社會需要而合理、自由流動，讓自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)、靈活就業(yè)、彈性就業(yè)成為可能，讓各類人才向民營企業(yè)流動成為可能，是體現(xiàn)政府治理能力和治理精細(xì)化水平的重要標(biāo)志。

2 當(dāng)前流動人員人事檔案管理存在的弊端與短板

我國流動人員人事檔案管理工作始于上世紀(jì)90年初，經(jīng)過20多年的發(fā)展完善，形成了目前的組織部門監(jiān)督、人社部門主管、檔案管理機(jī)構(gòu)承辦的管理格局，為民營企業(yè)發(fā)展提供了不可或缺的人才支撐服務(wù)。但在實踐發(fā)展中也存在一些問題和不足。

2.1 國家層面至今沒有出臺新時代背景下的管理辦法

目前，流動人才人事檔案管理政策仍然執(zhí)行的是中組部、原人事部1996年12月印發(fā)的《關(guān)于流動人才人事檔案管理暫行規(guī)定》和中組部、人社部等五部門《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)流動人員人事檔案管理服務(wù)的通知》（人社部發(fā)[2014]90號，以下簡稱90號文件）。這些部頒規(guī)章或規(guī)范性文件，隨著習(xí)近平新時代中國特色社會主義理論的逐步深入和“放、管、服”改革的逐步推開，有些政策和規(guī)定已經(jīng)明顯不能適應(yīng)“人力資源是戰(zhàn)略資源”的發(fā)展需求，給各類人才向民營企業(yè)或非公組織合理流動帶來一定的制約因素。2018年10月，《干部人事檔案工作條例》第四十三條明確授權(quán)：流動人才人事檔案管理工作由相關(guān)主管部門根據(jù)本條例精神另行規(guī)定，而國家相關(guān)部門至今沒有出臺相關(guān)管理辦法，全國統(tǒng)一規(guī)范的流動人員人事檔案管理機(jī)制尚未形成， “各自為政”的管理局面造成的信息孤島和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不一，對跨區(qū)域人員流動造成一定的制約因素。

2.2 依法管檔的政治意識不強(qiáng)

《干部人事檔案工作條例》規(guī)定，干部人事檔案是黨的重要執(zhí)政資源，屬于黨和國家所有，是一項十分嚴(yán)肅的政治工作。在具體實踐中，卻存在“流動人員人事檔案管理是單純的公共服務(wù)”的錯誤認(rèn)識，認(rèn)為只要開展或者提供這項服務(wù)就可以了，缺乏依法歸檔的組織意識和政治站位。一是管理機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一、“多龍治水”，按流動人員身份類別分別由不同機(jī)構(gòu)管理，或者服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，或者服務(wù)項目不統(tǒng)一。二是人員編制配備嚴(yán)重不足?！陡刹咳耸聶n案工作條例》明確規(guī)定，“每管理1000卷配備1名專職人員”，很多地方?jīng)]有嚴(yán)格執(zhí)行，有的區(qū)（市）級管理機(jī)構(gòu)甚至沒有1名正式編制人員擔(dān)任專職檔案管理人員。三是業(yè)務(wù)用房不規(guī)范。檔案管理所必須的辦公用房、閱檔用房、整理用房和庫房必須不能做到單獨設(shè)立，有的甚至在庫房設(shè)立閱檔和辦公區(qū)域，“三房一庫”標(biāo)準(zhǔn)基本不能實現(xiàn)。

2.3 依法用檔的政治意識和服務(wù)意識缺失

90號文件規(guī)定，檔案管理機(jī)構(gòu)僅“為符合相關(guān)規(guī)定的單位提供檔案查（借）閱服務(wù)”。實際工作中，有的部門（單位）在辦理審核或?qū)徟马棔r，無視流動人員人事檔案管理的政策性規(guī)定，仍然習(xí)慣性按傳統(tǒng)的國有單位管理習(xí)慣，要求流動人員必須提供個人的人事檔案或檔案材料復(fù)印件，而不是自行主動到檔案管理機(jī)構(gòu)依法查閱，給檔案管理機(jī)構(gòu)帶來了巨大的服務(wù)壓力、工作成本和信訪隱患。

2.4 依法轉(zhuǎn)檔的觀念缺失

90號文件規(guī)定，“縣級以上（含縣級）公共就業(yè)和人才服務(wù)機(jī)構(gòu)以及經(jīng)人力資源社會保障部門授權(quán)的單位管理，其他單位未經(jīng)授權(quán)不得管理流動人才人事檔案”，“轉(zhuǎn)遞檔案時應(yīng)嚴(yán)密包封并填寫檔案轉(zhuǎn)遞通知單，通過機(jī)要交通或派專人送取，嚴(yán)禁個人自帶檔案轉(zhuǎn)遞”。由于依法轉(zhuǎn)遞檔的意識缺失，有些企業(yè)在辦理解除勞動合同關(guān)系時直接把檔案交給個人攜帶，也有些高校也存在直接把檔案交給畢業(yè)生自行攜帶的現(xiàn)象，導(dǎo)致大量檔案流失到個人和民營企業(yè)，也出現(xiàn)了很多“丟檔”、“死檔”現(xiàn)象，給檔案管理機(jī)構(gòu)對流動人才檔案源頭管理增加難度。

2.5 對檔案權(quán)屬問題認(rèn)識不清

《干部人事檔案工作條例》第三條規(guī)定，干部人事檔案是社會信用體系的重要組成部分，是黨的重要執(zhí)政資源，屬于黨和國家所有。但在具體的實踐中，很多民營企業(yè)和部分流動人員思想意識上總認(rèn)為檔案是自己的，自己應(yīng)該想怎么看就怎么看、想怎么用就怎么用，甚至有的直接要求從檔案管理機(jī)構(gòu)取走、自己保管的無理要求，給檔案管理工作產(chǎn)生了帶來了很多工作糾紛和信訪事務(wù)。

3 對建立和完善符合民營企業(yè)和流動人員需求特點的流動人員人事檔案管理機(jī)制的建議

近年來，全國各地在流動人員人事檔案管理服務(wù)方面進(jìn)行了各種探索和創(chuàng)新，取得了很多寶貴經(jīng)驗。比如，山東省棗莊市在這方面開展了很多的實踐創(chuàng)新和有益探索，也取得了一定成效。棗莊市是山東省所轄市之一，位于山東省最南部，人口420萬，轄五區(qū)一市和一個高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，管理流動人員人事檔案23萬卷。2019年5月，在機(jī)構(gòu)編制資源十分緊張的情況下，該市人社局通過優(yōu)化組合機(jī)構(gòu)編制資源，組建了全省唯一一個公益一類正科級規(guī)格的棗莊市人力資源社會保障檔案管理中心，專職從事流動人員人事檔案管理服務(wù)工作。

專業(yè)管理機(jī)構(gòu)成立一年來，即刻顯現(xiàn)出專業(yè)性的管理魅力和創(chuàng)新活力。一是專職隊伍建設(shè)明顯提升。全市共配備專兼職各類人員40多人，其中正式編制26人、公益性崗位或其他身份人員20多人，開展了檔案接收和轉(zhuǎn)出、查閱、依據(jù)檔案記載出具證明等6大類22項服務(wù)，年服務(wù)達(dá)10萬人次。二是檔案管理信息化建設(shè)迅速啟動。全市各級檔案管理服務(wù)機(jī)構(gòu)依托“山東省公共就業(yè)和人才服務(wù)系統(tǒng)--人才服務(wù)NEW”，迅速啟動了信息化建設(shè)，實現(xiàn)了管理和服務(wù)信息化，實現(xiàn)了業(yè)務(wù)經(jīng)辦平臺和網(wǎng)上辦事平臺 的“雙統(tǒng)一、雙貫通”， “一次辦好”、“一窗受理”、“一網(wǎng)通辦”、“一鏈辦理”、“零跑腿”工作要求得到落地實施。三是規(guī)范化建設(shè)走在地方前列。根據(jù)工作實際，制訂出臺了《棗莊市流動人員人事檔案管理暫行辦法》，對全市流動人員人事檔案的接收、管理、服務(wù)、利用和信息化建設(shè)進(jìn)行了規(guī)范，成為全國為數(shù)不多的出臺流動人員人事檔案管理地方規(guī)范的市之一。四是自主開發(fā)了人事檔案影像掃描系統(tǒng)， 實現(xiàn)了檔案影像化管理手段。

現(xiàn)結(jié)合棗莊市的經(jīng)驗和做法，對建立完善符合民營企業(yè)特點需求的流動人員人事檔案管理服務(wù)模式，提出如下建議：

3.1 提升流動人員人事檔案管理服務(wù)在人才工作戰(zhàn)略中的格局

目前，全國流動人員人事檔案管理機(jī)構(gòu)多數(shù)作為公共就業(yè)和人才服務(wù)機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，在公共就業(yè)和人才服務(wù)工作體系中所占分量較低，在“人才強(qiáng)國”戰(zhàn)略大格局中缺少直接的戰(zhàn)略定位和工作地位，這于全國近1億人的流動人員管理服務(wù)的需求和民營企業(yè)發(fā)展對人才需求發(fā)展極為不匹配。建議國家層面將流動人員人事檔案公共管理服務(wù)內(nèi)容納入人才工作整體規(guī)劃，納入地方黨委政府人才工作成員單位，才能適應(yīng)人才強(qiáng)國戰(zhàn)略和促進(jìn)民營企業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略需求。

3.2 建立專業(yè)的流動人員人事檔案管理服務(wù)機(jī)構(gòu)

相比公共就業(yè)和人才服務(wù)工作，流動人員人事檔案管理有獨立的管理政策和極強(qiáng)的專業(yè)性，讓“專業(yè)的人做專業(yè)的事”，才能促進(jìn)工作的良性發(fā)展。象棗莊市這樣，通過整合現(xiàn)有機(jī)構(gòu)編制資源，建立專業(yè)、專門、專職的流動人員人事檔案管理機(jī)構(gòu)，既保證了這項服務(wù)工作的公益性，也實現(xiàn)了“集中統(tǒng)一、歸口管理”，更實現(xiàn)了提供服務(wù)成果的專業(yè)化水平。

3.3 探索完善“一庫兩臺”工作機(jī)制

服務(wù)是檔案管理機(jī)構(gòu)存在的全部價值。建議國家層面充分依托信息化技術(shù)手段，建立和完善區(qū)域性檔案基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫，建立和完善檔案管理機(jī)構(gòu)全國、全省或全市統(tǒng)一的業(yè)務(wù)經(jīng)辦平臺和網(wǎng)上業(yè)務(wù)平臺功能，逐步實現(xiàn)全縣（區(qū)、市）、全市、全省或全國涉檔服務(wù)的服務(wù)項目、事項名稱、工作標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)流程、時限要求、辦事渠道、資料提供、審批流程等“四級八同”，才能為民營企業(yè)人才招聘和人力資源的合理流動提供更優(yōu)質(zhì)的檔案查詢、借閱等利用服務(wù)。

3.4 逐步探索和推行市級“中心智慧大庫房”運行模式

在信息化技術(shù)十分完善的時代背景下，國家層面應(yīng)改變現(xiàn)在的一縣（區(qū)、市）一庫房的傳統(tǒng)存管模式，鼓勵各地以省轄市為單位建立“中心大智慧庫房”，縣（區(qū)、市）作為市級庫房的業(yè)務(wù)窗口機(jī)構(gòu)，形成以市級庫房為主陣地、輻射縣（區(qū)、市）的運行模式，不僅可以實現(xiàn)庫房空間資源、設(shè)備資源和專業(yè)人才集約使用，也可以減少檔案在不同管理機(jī)構(gòu)之間的轉(zhuǎn)遞和損毀。以山東省為例。據(jù)統(tǒng)計，山東全省現(xiàn)有流動人員人事檔案700多萬卷，其中棗莊市23萬卷。如果以省為單位建立中心大庫房，雖然有利于檔案管理的大數(shù)據(jù)和集約化，但畢竟存在省級地域面積過大、縣與省城距離遠(yuǎn)，數(shù)量大而庫房場地不易選址等問題。如以市為單位建立中心大庫房，不僅能很好地規(guī)避以上矛盾，還可以通過信息化、影像化、自動化手段和物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用，實時庫房管理智能自動化，讓市級中心大庫房運行模式成為可能，為進(jìn)一步提升流動人員人事檔案管理能力的現(xiàn)代化和管理水平的便捷化。