新時(shí)期城市公交站場建設(shè)投融資政策研究

文/郭思臻、肖剛、蘇小軍、吳可

1 公交站場建設(shè)管理現(xiàn)狀

1.1 行業(yè)管理

在我國大多數(shù)城市，公共交通運(yùn)營管理及公交站場建設(shè)主要?dú)w口于城市交通主管部門，但在整個(gè)建設(shè)過程中仍然需要規(guī)劃、發(fā)改、財(cái)政、城建等部門深度參與和密切配合。以重慶市為例，市交通局負(fù)責(zé)編制主城區(qū)公共交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和年度建設(shè)計(jì)劃、核定公交站場建設(shè)項(xiàng)目主要交通功能等；市規(guī)劃和自然資源局負(fù)責(zé)將公交站場布點(diǎn)規(guī)劃納入城市總規(guī)和控制性詳細(xì)規(guī)劃管理和頒發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃許可、建設(shè)許可以及對規(guī)劃設(shè)計(jì)方案的審批和規(guī)劃驗(yàn)收等；市發(fā)改委負(fù)責(zé)公交站場建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)和工可及概預(yù)算的審批、建設(shè)資金平衡等；市財(cái)政局負(fù)責(zé)對公交企業(yè)建設(shè)的公交站場按政策規(guī)定安排項(xiàng)目資本金；市城鄉(xiāng)建委負(fù)責(zé)公交站場建設(shè)項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)審批以及項(xiàng)目建設(shè)管理、質(zhì)量監(jiān)督和竣工驗(yàn)收等。

1.2 建設(shè)模式

國內(nèi)大部分城市公交站場建設(shè)管理機(jī)制實(shí)行“建管一體化”，由公交站場建設(shè)公司作為投資主體。如杭州公交集團(tuán)隸屬于杭州城投集團(tuán)，下屬公交站場開發(fā)公司負(fù)責(zé)公交站場的建設(shè)與運(yùn)營管理；長沙市公交站場主要由長沙市公共交通投資有限公司負(fù)責(zé)建設(shè)和運(yùn)營管理；成都市公交站場是由成都市公交集團(tuán)隸屬的成都公交站場建設(shè)發(fā)展有限公司負(fù)責(zé)建設(shè)和運(yùn)營管理；深圳市主要由交通公用設(shè)施管理局負(fù)責(zé)統(tǒng)籌推進(jìn)交通樞紐、場站內(nèi)充電設(shè)施建設(shè)。重慶市根據(jù)劃片經(jīng)營的特點(diǎn)，主要有三種模式：一是建管分離模式，即主城區(qū)二環(huán)以內(nèi)公交站場由開投集團(tuán)下屬的樞紐集團(tuán)負(fù)責(zé)建設(shè)、公交集團(tuán)負(fù)責(zé)使用和管理的模式；二是主城區(qū)二環(huán)以外東城公交公司建管一體的模式；三是由主城各區(qū)政府負(fù)責(zé)推進(jìn)的開發(fā)建設(shè)業(yè)主配建公交首末站的模式。

1.3 建設(shè)資金

國內(nèi)各個(gè)城市對于公交站場的補(bǔ)助形式各不相同?？傮w而言，越來越多的城市采用大型站場政府全額補(bǔ)助、小型站場開發(fā)商配建的模式，對于有開發(fā)價(jià)值的站場則采用綜合開發(fā)方式籌措資金。廣州公交站場建設(shè)政府補(bǔ)助約7000 萬/年，由于該市公交基礎(chǔ)設(shè)施體系已較為完善，每年建設(shè)需求相對較少，不下達(dá)具體站場建設(shè)任務(wù)[1]。重慶市一般公交站場政府補(bǔ)助30%資金，公租房首末站補(bǔ)助比例一般能達(dá)到80%，剩余資金缺口由企業(yè)自籌。

2 公交站場建設(shè)面臨的困境

2.1 建設(shè)資金保障不足

大部分城市的公交站場建設(shè)資金的主要來源為建設(shè)業(yè)主自籌、燃油稅補(bǔ)助資金等，資金缺口較大，加上公交站場公益性質(zhì)突出，建成后基本無收益，沒有條件進(jìn)行綜合開發(fā)的公交站場建設(shè)資金籌措更加困難。

2.2 綜合開發(fā)存在障礙

2．2．1 具備綜合開發(fā)條件的公交站場數(shù)量少。以重慶為例，目前具備綜合開發(fā)條件的公交站場僅占規(guī)劃公交站場的13．7%，導(dǎo)致公交站場用地綜合開發(fā)收益不能完全彌補(bǔ)公交站場建設(shè)資金不足的缺口。

2．2．2 綜合開發(fā)程序較為復(fù)雜。公交站場建設(shè)用地屬于交通設(shè)施用地，主要通過劃撥方式取得，在土地儲(chǔ)備部門向公交站場建設(shè)主體供地確權(quán)的過程中，需要對用地指標(biāo)、公交功能進(jìn)行論證，編制并提交工可、設(shè)計(jì)方案等審批材料，周期較為漫長。

3 公交站場的經(jīng)濟(jì)學(xué)特征

3.1 公交站場的產(chǎn)品屬性

公交站場的主體功能是公共交通服務(wù)，服務(wù)對象是全社會(huì)公眾，它的經(jīng)濟(jì)屬性特征主要表現(xiàn)在基礎(chǔ)性、公共性、服務(wù)性和正外部性幾個(gè)方面[2]。

基礎(chǔ)性：從經(jīng)濟(jì)和社會(huì)層面來看，公交站場作為公共交通基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，它所提供的產(chǎn)品和服務(wù)，是居民出行和生產(chǎn)經(jīng)營等活動(dòng)的基礎(chǔ)條件，是必需的投入品；它提供的產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格最終將成為其他行業(yè)部門產(chǎn)品或服務(wù)成本中的一部分。

公共性：公交站場由全體公民享有，任何人對于公交站場的使用都不會(huì)讓其他消費(fèi)者的利益受到損害，都不能拒絕其他消費(fèi)者對公交站場進(jìn)行消費(fèi)。公交站場所占有的土地資源歸國家所有，公交站場在建設(shè)過程中，項(xiàng)目的立項(xiàng)、征地、搬遷等工作必須要政府進(jìn)行協(xié)調(diào)配合才能順利完成。

服務(wù)性：主要表現(xiàn)在公交站場不僅能為乘客基本的位移服務(wù)，也提升了乘客將交通出行作為一種生活體驗(yàn)的價(jià)值；公交站場建設(shè)為資源的集約利用提供了共享公共空間，屬于基本平臺；公交站場本身提供的公共的、便捷的交通服務(wù)可以創(chuàng)造出明顯的空間效用和時(shí)間效用；公交站場的衍生產(chǎn)品也間接地為提高經(jīng)濟(jì)效益提供了服務(wù)，如交通信息服務(wù)、候車休息區(qū)、廣告宣傳等。

外部性：公交站場的建設(shè)和供給會(huì)產(chǎn)生巨大的正外部性，它所能帶來的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)利益已經(jīng)超過人們對其支付的費(fèi)用，難以向受益者收取投資回報(bào)，主要體現(xiàn)在公交站場建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)大及采用的技術(shù)更新等因素，使公交站場所在的交通區(qū)位優(yōu)勢得以改善，在集聚人流、土地升值、就業(yè)擴(kuò)大、城市空間布局優(yōu)化等方面具有重大作用。

3.2 政府在公交站場建設(shè)中的地位和作用

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)?！惫徽緢鲎鳛橹匾慕煌ɑA(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品，是各級政府需要加強(qiáng)協(xié)調(diào)、監(jiān)管、行使政府服務(wù)職責(zé)的重要領(lǐng)域。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

3．2．1 公交站場具有很強(qiáng)公益性，需要政府加大投入保障供給。

3．2．2 公交站場的壟斷性和戰(zhàn)略性，要求政府對資源實(shí)施管控。

3．2．3 公交站場系統(tǒng)的復(fù)雜性和市場影響力，需要政府統(tǒng)籌管理。

3．2．4 公交站場是政府推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的重要載體。

3．2．5 公交站場節(jié)能減排、公共安全需要政府強(qiáng)化市場監(jiān)管。

4 公交站場建設(shè)投融資政策建議

4.1 穩(wěn)定資金來源，保障公交站場建設(shè)資金

加快公交站場建設(shè)，強(qiáng)化用地保障。以公共財(cái)政形式，在政府財(cái)政撥款、規(guī)費(fèi)征收及返還資金、土地出讓金、城市維護(hù)建設(shè)資金等各類資金中，設(shè)立公交站場建設(shè)專項(xiàng)基金，加大公交站場建設(shè)的扶持力度，推進(jìn)城市公共交通站場建設(shè)步伐。在項(xiàng)目建設(shè)中減免大配套費(fèi)、破綠費(fèi)、破路費(fèi)等政策性收費(fèi)，綜合開發(fā)項(xiàng)目的經(jīng)營過程中涉及的營業(yè)稅、房產(chǎn)稅、土地稅等相關(guān)稅費(fèi)，政府在站場建設(shè)項(xiàng)目審批和建設(shè)過程當(dāng)中能夠給予公交站場設(shè)置廣告設(shè)施、綜合利用項(xiàng)目中設(shè)置LED 大屏幕等特許經(jīng)營權(quán)，達(dá)到項(xiàng)目自平衡。公交站場具有很強(qiáng)的公益性，在同等條件下，政府投入應(yīng)優(yōu)先保障不具備綜合開發(fā)條件的公交站場建設(shè)。

4.2 引導(dǎo)發(fā)揮市場作用，積極推行綜合開發(fā)模式

加大公交站場用地綜合開發(fā)力度，在現(xiàn)行規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，在容積率、綠地率等方面予以適度放寬，提升公交站場的綜合開發(fā)效益，綜合開發(fā)收益用于彌補(bǔ)公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營虧損。同時(shí)，研究制定在項(xiàng)目建設(shè)中減免政策性收費(fèi)以及綜合開發(fā)項(xiàng)目涉及的營業(yè)稅、房產(chǎn)稅、土地稅等相關(guān)稅費(fèi)的優(yōu)惠政策。建立綜合開發(fā)監(jiān)管機(jī)制，確保公共交通基礎(chǔ)設(shè)施原有功能和規(guī)模不縮減，確保開發(fā)收益用于公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和彌補(bǔ)運(yùn)營虧損。

4.3 創(chuàng)新投資補(bǔ)助管理政策，促進(jìn)公交站場可持續(xù)發(fā)展

根據(jù)公交站場的產(chǎn)品屬性以及公交站場發(fā)展實(shí)際情況，提出以下四種補(bǔ)助政策：

4．3．1 分類補(bǔ)助，建立政府投資卡機(jī)制。由于地方政府財(cái)力有限，建議根據(jù)公交站場分類分級標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行差異化投資。制定公交站場補(bǔ)助管理辦法，明確財(cái)政補(bǔ)助資金優(yōu)先支持在主城區(qū)公共交通體系構(gòu)建和完善過程中起關(guān)鍵作用的公交樞紐站場，如位于城市重要客流通道或公租房公交首末站等。通過分析城市公共交通需求，構(gòu)建公交站場重要度評價(jià)指標(biāo)體系，梳理公交站場建設(shè)優(yōu)先級。對于優(yōu)先級靠前的且沒有綜合開發(fā)條件的純交通功能公交站場，建議將補(bǔ)助資金比例提高，根據(jù)優(yōu)先級不同明確補(bǔ)助比例從50%至100%不等。

4．3．2 成本規(guī)制，建立統(tǒng)一的公共交通財(cái)政補(bǔ)貼體系。目前，城市公共交通財(cái)政補(bǔ)貼主要分為兩大類，一類是運(yùn)營補(bǔ)貼，另一類是公交站場建設(shè)補(bǔ)助。運(yùn)營補(bǔ)貼主要包括政府購買服務(wù)（免費(fèi)優(yōu)惠換乘補(bǔ)貼、特殊人群補(bǔ)貼、車輛更新、燃?xì)庋a(bǔ)貼等）。從國內(nèi)外的公共交通財(cái)政補(bǔ)貼政策發(fā)展趨勢看，公共交通財(cái)政補(bǔ)貼將逐步從定額補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向成本規(guī)制，即逐年核算整個(gè)城市公共交通體系的收入和成本，明確公交企業(yè)具體的財(cái)務(wù)情況，在保證公交企業(yè)一定收益率的基礎(chǔ)上，對虧損部分給予全額財(cái)政補(bǔ)貼[3]。公交站場建設(shè)作為公共交通體系的基礎(chǔ)設(shè)施，其建設(shè)資金將納入公共交通體系建設(shè)成本統(tǒng)籌考慮。

4．3．3 統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，提升公交站場補(bǔ)助比例。根據(jù)公交站場的社會(huì)性和服務(wù)性屬性，借鑒深圳、成都、武漢等城市對純公益性公交站場全額補(bǔ)助的經(jīng)驗(yàn)，對純交通功能的公交站場提高資本金補(bǔ)助比例，對公租房首末站建設(shè)實(shí)施資金全額補(bǔ)助政策。針對綜合開發(fā)公交站場，建議進(jìn)行單個(gè)項(xiàng)目的成本收益測算，全額或按一定比例補(bǔ)助資金缺口。

4．3．4 打捆平衡，統(tǒng)籌年度建設(shè)資金需求與綜合開發(fā)收益。在制定每年度公交站場建設(shè)計(jì)劃時(shí)，合理安排純交通功能公交站場與綜合開發(fā)公交站場建設(shè)數(shù)量，估算綜合開發(fā)收益與建設(shè)所需資金之間的差值，編制資金平衡表，缺口部分由政府補(bǔ)助。同時(shí)，落實(shí)土地配套、廣告收益、綜合開發(fā)容積率調(diào)整等優(yōu)惠政策。

5 結(jié)語

公交站場是現(xiàn)代城市的重要基礎(chǔ)設(shè)施，也是準(zhǔn)公共產(chǎn)品。因此，政府一方面應(yīng)該加大對公交站場建設(shè)扶持力度，分類制定補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，研究將公交站場建設(shè)成本納入公交運(yùn)營成本中統(tǒng)籌考慮；另一方面，應(yīng)該發(fā)揮市場引導(dǎo)作用，強(qiáng)化公交站場的用地綜合開發(fā)，拓寬公交站場的建設(shè)資金來源。