加強重點排污單位監(jiān)管之我見

打好污染防治攻堅戰(zhàn)是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署。黨的十九大以來，各地全力以赴打好污染防治攻堅戰(zhàn)，取得了重大進展。同時，有些地方污染防治中也存在一些問題，尤其是一些重點排污單位超標排放、違法排污以及篡改或偽造自動監(jiān)測數(shù)據(jù)行為時有發(fā)生，已成為環(huán)境問題的重要源頭，加強重點排污單位監(jiān)管刻不容緩。

一、目前重點排污單位監(jiān)管存在的主要問題

1、名錄管理沒有嚴格落實。一些地方在落實名錄監(jiān)管的過程中，沒有嚴格按照原國家環(huán)境保護部2017年11月印發(fā)《重點排污單位名錄管理規(guī)定（試行）》的要求篩選確認重點排污單位，甚至幫助企業(yè)規(guī)避監(jiān)管，造成符合篩選條件的未實際納入名錄，而部分長期停產(chǎn)、廢水零排放等不符合篩選條件的，卻納入了重點排污單位，使得名錄管理不精準不科學(xué)。

2、環(huán)境違法行為的處罰力度不夠。在現(xiàn)行的環(huán)保法律法規(guī)中，禁的多，罰的少，且罰款數(shù)額過低，容易導(dǎo)致在環(huán)境執(zhí)法中出現(xiàn)“兩高一低”的現(xiàn)象，即守法成本高、執(zhí)法成本高、違法成本低的情況，導(dǎo)致對破壞環(huán)境的不法行為不能給予應(yīng)有的制裁。法律賦予環(huán)境行政執(zhí)法的權(quán)限不足，環(huán)保部門沒有行政強制權(quán)，對拒不履行環(huán)境行政處罰決定的行為，環(huán)保部門缺乏必要的查封、凍結(jié)、扣押、沒收等行政強制手段，只能申請人民法院強制執(zhí)行，造成環(huán)境行政執(zhí)法疲軟，有法難依，嚴重影響了環(huán)境執(zhí)法工作的進行。

3、環(huán)境執(zhí)法人員素質(zhì)有待提高。由于環(huán)保執(zhí)法工作面廣，涉及多個領(lǐng)域和學(xué)科，所以執(zhí)法人員不但要具備基本政治素質(zhì)、道德素質(zhì)，而且還應(yīng)該具有比較廣泛的科學(xué)知識和相應(yīng)的專業(yè)技能。雖然目前環(huán)保執(zhí)法人員隊伍的總體素質(zhì)在不斷提高，但環(huán)保執(zhí)法工作的高要求和執(zhí)法隊伍素質(zhì)偏低的矛盾仍然突出。

4、排污單位的自行監(jiān)測管理能力不強。一是硬件投入不足。部分排污單位實驗室基本工作條件達不到要求，設(shè)備普遍簡易、老舊，缺少符合標準規(guī)范的采樣、分析等儀器設(shè)備；有的排污單位為追求經(jīng)濟利益，人為干擾監(jiān)測數(shù)據(jù)。二是人才儲備不足。部分排污單位的環(huán)保從業(yè)人員未接受環(huán)境保護和環(huán)境監(jiān)測專業(yè)知識培訓(xùn)，缺少監(jiān)測分析人員，多數(shù)都是兼職從事監(jiān)測分析；缺少專業(yè)的監(jiān)測管理人員，在運維管理、實驗室管理、信息發(fā)布上存在不少問題。三是自行監(jiān)測質(zhì)量保證和質(zhì)量控制不到位。通常表現(xiàn)在排污單位現(xiàn)場的監(jiān)測方案內(nèi)容不全面，排污口設(shè)置不規(guī)范，監(jiān)測點位、監(jiān)測指標未按照標準方法、頻次開展監(jiān)測等。四是信息公開力度不夠。自行監(jiān)測信息公開環(huán)節(jié)的問題主要體現(xiàn)在排污單位未定期公開發(fā)布自行監(jiān)測數(shù)據(jù)，公開的監(jiān)測數(shù)據(jù)與原始記錄不一致等。

二、加強重點排污單位監(jiān)管的幾點建議

1、嚴格落實名錄管理。《重點排污單位名錄管理規(guī)定（試行）》明確提出，設(shè)區(qū)的市級地方人民政府環(huán)境保護主管部門必須嚴格按照規(guī)定，對符合篩選條件的排污企業(yè)以及排污口設(shè)在江河、湖泊的企業(yè)，應(yīng)全部納入重點排污單位名錄，并一律安裝聯(lián)網(wǎng)自動監(jiān)控設(shè)備。山東省生態(tài)環(huán)境廳2019年9月專門制定了《山東省重點排污單位名錄制定和污染源自動監(jiān)測安裝聯(lián)網(wǎng)管理規(guī)定》，對符合《重點排污單位名錄管理規(guī)定（試行）》中水環(huán)境和大氣環(huán)境重點排污單位篩選條件，或者符合下列情形之一的排污單位應(yīng)當納入本行政區(qū)域內(nèi)水環(huán)境或者大氣環(huán)境重點排污單位名錄：（一）日均外排廢水量大于等于100立方米的；（二）向水源保護區(qū)和飲用水源區(qū)等水功能區(qū)河湖直接排放廢水的；（三）位于地表型飲用水水源地準保護區(qū)、自然保護區(qū)等敏感區(qū)域內(nèi)，廢水直排環(huán)境的；（四）沿海各市直排海工業(yè)企業(yè)及城鎮(zhèn)污水處理廠；（五）污染物直排海及排入入海河流的涉氮重點行業(yè)企業(yè)；（六）排氣筒高度大于等于45米或者當量內(nèi)徑大于等于1米的；（七）20噸及以上燃煤鍋爐或者排氣量相當于20噸及以上燃煤鍋爐的工業(yè)窯爐或者各類焚燒爐；（八）沖天爐、玻璃熔窯、以煤和煤矸石為燃料的磚瓦燒結(jié)窯、耐火材料焙燒窯（電窯除外）、炭素焙（煅）燒爐（窯）、石灰窯、鉻鹽焙燒窯、磷化工焙燒窯、鐵合金礦熱爐和精煉爐等；（九）排氣筒VOCS排放速率（包括等效排氣筒等效排放速率）大于0.5千克/小時或者排氣量大于10000立方米/小時的固定排放源；（十）生態(tài)環(huán)境主管部門認為其他應(yīng)納入重點排污單位名錄的。生態(tài)環(huán)境部門要定期按比例開展抽查，發(fā)現(xiàn)有意規(guī)避名錄管理的問題要依法嚴肅處理。

2、完善環(huán)境行政執(zhí)法的相關(guān)措施。多年來，國家環(huán)境立法不少，但由于違法成本低，對違規(guī)企業(yè)的經(jīng)濟處罰并未取得應(yīng)有的震懾效果，導(dǎo)致法律法規(guī)并未起到真正的約束作用。要改善和加強環(huán)境行政執(zhí)法就必須盡快修訂和完善相關(guān)的環(huán)境保護法律法規(guī)，為環(huán)保執(zhí)法提供強有力的法律依據(jù)，對一些不合時宜或存在著嚴重缺陷的法律法規(guī)應(yīng)及時修改或廢止。要制定相應(yīng)的實施細則，設(shè)置相應(yīng)的法律責任，減少原則性規(guī)定，以增強環(huán)保法律的可操作性。加大對污染違法行為的處罰力度，提高處罰標準，以解決污染企業(yè)違法成本低而守法成本高的倒置現(xiàn)象。新修訂的《環(huán)境保護法》規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機關(guān)可以自責令更改之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰?！鞍慈沼嬃P”這一記重拳是針對企業(yè)拒不改正超標問題等比較常見的違法現(xiàn)象而采取的措施，目的就是加大違法成本。要賦予環(huán)保行政執(zhí)法部門相應(yīng)的行政強制權(quán)，如可以采取查封、凍結(jié)、扣押、沒收、責令停產(chǎn)等必要的強制措施。

3、提高環(huán)保執(zhí)法人員的素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平。嚴格把好進人關(guān)，擇優(yōu)選擇一批年輕化、知識化、能力強、能吃苦的人才進入環(huán)保執(zhí)法部門。改善環(huán)保部門人員的專業(yè)知識結(jié)構(gòu)，提高執(zhí)法人員的素質(zhì)。大力推進執(zhí)法隊伍的規(guī)范化管理，做到文明執(zhí)法和規(guī)范執(zhí)法，樹立良好的環(huán)境執(zhí)法形象。對執(zhí)法人員的環(huán)境業(yè)務(wù)知識和執(zhí)法的相關(guān)法律法規(guī)進行全方位、多層次的培訓(xùn)，逐步提高他們的理論水平和解決實際問題的能力。配備必要的交通工具和先進環(huán)境監(jiān)測、分析、檢驗儀器設(shè)備，提高污染源現(xiàn)場快速監(jiān)測取證的能力，為環(huán)境執(zhí)法提供強有力的科學(xué)依據(jù)。增加環(huán)保執(zhí)法人員的責任意識、服務(wù)意識和廉潔意識，轉(zhuǎn)變工作方式，主動服務(wù)企業(yè)。

4、加強企業(yè)自動監(jiān)控監(jiān)管。重點排污單位環(huán)境信息公開是推進企業(yè)自覺守法、落實企業(yè)環(huán)境保護主體責任的重要措施，也是環(huán)境監(jiān)管部門加強重點污染源監(jiān)管、提升環(huán)境執(zhí)法效能的重要手段之一。盡管法律已經(jīng)明確了排污單位開展自行監(jiān)測的法律責任，但由于目前正處于排污許可制度改革實施期，與政府部門主導(dǎo)的監(jiān)督性監(jiān)測相比，排污單位自行監(jiān)測的基礎(chǔ)相對薄弱。讓自行監(jiān)測發(fā)揮作用，是當前環(huán)保工作亟待解決的問題。排污單位要規(guī)范制定監(jiān)測方案，加快安裝自動監(jiān)測設(shè)備，盡快與生態(tài)環(huán)境部門聯(lián)網(wǎng)，并保證監(jiān)測設(shè)備正常運行；規(guī)范保存監(jiān)測檔案，保證各類原始記錄內(nèi)容完整、準確并有相關(guān)人員簽字，至少保存三年備查；發(fā)現(xiàn)污染物排放超標要及時查找原因，采取有效措施降低污染物排放濃度，確保達標排放，同時向生態(tài)環(huán)境部門報告；規(guī)范自行監(jiān)測信息公開，在獲得監(jiān)測數(shù)據(jù)次日將相關(guān)信息錄入各地建立的“重點排污單位自行監(jiān)測及監(jiān)督性檢測信息公開平臺”，每年1月底前編制完成上年度自行監(jiān)測情況報告，報送生態(tài)環(huán)境部門并同步上傳至信息公開平臺。生態(tài)環(huán)境部門要每月對排污單位自行監(jiān)測方案的制定和執(zhí)行情況進行抽查；定期對監(jiān)測數(shù)據(jù)進行比對分析，發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)異常要及時查找原因，鎖定問題，依法依規(guī)處理。對拒不開展自行監(jiān)測，不按要求公開監(jiān)測信息，存在弄虛作假行為或未按要求進行整改及整改不到位的，要按照有關(guān)規(guī)定嚴肅處理。存在涉嫌通過篡改、偽造自行監(jiān)測數(shù)據(jù)等弄虛作假行為，企圖逃避監(jiān)管違法排放污染物的，移送公安機關(guān)處理；涉嫌犯罪的，依法追究刑事責任。

污染防治既要有硬措施，又要健全政府、企業(yè)、公眾共同參與的新機制。從生態(tài)環(huán)境保護的長效機制建設(shè)看，應(yīng)盡快建立有效的環(huán)境監(jiān)管體系，實現(xiàn)途徑是制度建設(shè)和觀念改變同步，立法規(guī)范、國家強制、市場激勵、社會監(jiān)督并舉。從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的視角看，當前加強環(huán)境監(jiān)管，必須加強法治建設(shè)，強調(diào)政府監(jiān)管權(quán)力法定、決策與執(zhí)法規(guī)范和透明。健全依法監(jiān)管的程序，完善監(jiān)管機構(gòu)的內(nèi)部控制機制，健全“自上而下”的內(nèi)部問責機制。通過推動環(huán)境監(jiān)管信息公開，監(jiān)督企業(yè)排污行為的同時，監(jiān)督環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)的履職狀況，形成促使企業(yè)守法、促使監(jiān)管機構(gòu)有效履職的社會壓力，形成“自下而上”的外部問責機制。