地方政府法治、金融發(fā)展和政府與社會(huì)資本合作模式

朱健齊，李天成，曾 靖，孟繁邨

1 佛山科學(xué)技術(shù)學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理及法律學(xué)院，廣東 佛山 528000 2 廣州農(nóng)村商業(yè)銀行 博士后科研工作站，廣州 510663 3 同濟(jì)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 200092 4 華南農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，廣州 510642

引言

為促進(jìn)民間投資，增強(qiáng)市場(chǎng)活力，黨中央、國(guó)務(wù)院提出了一項(xiàng)重要改革措施，即推廣政府與社會(huì)資本合作(private-public-partnership，PPP)模式，引導(dǎo)社會(huì)資本參與公共服務(wù)供給。中國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展將基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)推向高峰，但也造成了巨大的資金缺口，PPP模式是解決這一資金缺口的有效途徑之一。建立政府與民間資本的長(zhǎng)期合作關(guān)系有利于為政府減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高財(cái)政能力，加快公用事業(yè)項(xiàng)目的建設(shè)速度，改善投資效率[1]。因此，作為政府投入機(jī)制和投融資行為的改革方向之一的PPP模式受到各級(jí)政府的重視。財(cái)政部和地方政府分別在中央和地方兩個(gè)層面加強(qiáng)了相關(guān)的制度建設(shè)，以規(guī)范推進(jìn)PPP模式工作。目前，已有一批運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目落地。

據(jù)財(cái)政部政府與社會(huì)資本合作中心2019年季報(bào)顯示，截至2019年1月末，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)入庫(kù)項(xiàng)目共計(jì)8 735個(gè)，投資額13.2萬(wàn)億元人民幣。其中，落地項(xiàng)目共計(jì)4 814個(gè)，投資額7.3萬(wàn)億元人民幣，落地率55.1%。項(xiàng)目所屬地區(qū)和行業(yè)分布廣泛，主要為投資額較大、建設(shè)營(yíng)運(yùn)周期較長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和公共服務(wù)項(xiàng)目。眾多學(xué)者研究表明，PPP模式的利益主體多元、涉及面廣、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，合作關(guān)系的長(zhǎng)期性和不確定性是PPP模式的主要風(fēng)險(xiǎn)。而政府和市場(chǎng)機(jī)制自身存在諸多問(wèn)題，如部分項(xiàng)目刻意規(guī)避PPP的管理要求、一些地方借PPP模式搞變相融資，這些政策法律和金融風(fēng)險(xiǎn)都為推廣PPP模式埋下隱患。有效實(shí)施PPP模式的基本保障是政府通過(guò)合同進(jìn)行監(jiān)督，私人部門(mén)承擔(dān)主要風(fēng)險(xiǎn)和管理責(zé)任，所得回報(bào)與業(yè)績(jī)掛鉤[2]。PPP模式的意義在于政府公共項(xiàng)目管理機(jī)制的進(jìn)步和創(chuàng)新[3]，健全的法律體系至關(guān)重要。由于政府在PPP模式中擔(dān)任多重角色，為避免政府規(guī)劃、決策、實(shí)施和監(jiān)管功能的錯(cuò)位，必須規(guī)范契約環(huán)境[4]，建立有效的法律糾紛解決機(jī)制和系統(tǒng)的監(jiān)督管理機(jī)制[5]。

融資約束問(wèn)題是PPP模式推廣過(guò)程中面臨的首要難題，包括融資模式的不足和融資工具的單一性[6]。這造成社會(huì)資本的融資成本過(guò)高，降低了社會(huì)資本獲得金融支持的力度，限制了社會(huì)資本投資運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目的規(guī)模。法律保護(hù)和金融發(fā)展有助于社會(huì)資本獲得更多的銀行貸款和更長(zhǎng)的貸款期限，發(fā)達(dá)的金融發(fā)展水平能有效地減輕信息不對(duì)稱(chēng)的程度和代理問(wèn)題，降低資本的融資約束[7]。良好的法律制度能促進(jìn)股票和信貸市場(chǎng)的發(fā)展，減少銀行貸款的風(fēng)險(xiǎn)，使權(quán)益資金在資本市場(chǎng)中所占的比重上升，促進(jìn)融資渠道的多元化，分散融資風(fēng)險(xiǎn)。

因此，在影響社會(huì)資本投資運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目的因素中，尤其值得關(guān)注的是地方政府法治環(huán)境和區(qū)域金融環(huán)境兩方面[8]。各地區(qū)的政府法治水平和金融環(huán)境的區(qū)別，使社會(huì)資本的進(jìn)入模式也有明顯不同。提高法治水平能夠提升投資者保護(hù)水平，進(jìn)而給企業(yè)融資規(guī)模帶來(lái)積極的影響。法治水平通過(guò)影響社會(huì)資本的投資額，影響到PPP模式的私有化程度和其承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。已有研究基本都停留在理論分析的角度，實(shí)證檢驗(yàn)證據(jù)不夠充分。本研究利用財(cái)政部政府與社會(huì)資本合作綜合信息平臺(tái)的30個(gè)省級(jí)行政單位的數(shù)據(jù)，實(shí)證檢驗(yàn)地方政府法治水平和金融發(fā)展水平對(duì)PPP模式的影響程度，并探討這兩個(gè)因素對(duì)運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目的規(guī)模和合作模式私有化程度的影響機(jī)理。在法與金融關(guān)系的視角下研究不同地區(qū)政府法治水平和金融發(fā)展水平對(duì)運(yùn)用PPP模式的影響，這對(duì)于加快新型城鎮(zhèn)化、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化具有重要意義。

1 相關(guān)研究評(píng)述

1.1 PPP模式的內(nèi)涵和分類(lèi)

PPP模式的產(chǎn)生和發(fā)展與社會(huì)資本的經(jīng)營(yíng)方式和成長(zhǎng)緊密相關(guān)。英國(guó)是最早提出PPP模式的國(guó)家，其將這一模式看作政府現(xiàn)代化的重要指標(biāo)，不僅有助于政府提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，也有助于提升國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力[9]。從狹義上定義，PPP模式只是對(duì)公共項(xiàng)目的一種融資模式[10]。從廣義上定義，PPP模式是政府與社會(huì)資本通過(guò)建立長(zhǎng)期契約，對(duì)公共項(xiàng)目達(dá)成的一種合作關(guān)系，共同為消費(fèi)者提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共享收益[11]。在這一關(guān)系中，社會(huì)資本主要發(fā)揮其技術(shù)水平和管理效率高、經(jīng)營(yíng)方式靈活等優(yōu)勢(shì)，對(duì)公共項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)和管理責(zé)任，并通過(guò)消費(fèi)者支付或政府支付的方式實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)；而政府部門(mén)主要承擔(dān)服務(wù)員和裁判員的角色，發(fā)揮行政和社會(huì)資源的優(yōu)勢(shì)，既為項(xiàng)目的實(shí)施提供便利，也可利用政府基金投資項(xiàng)目并承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，還負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目質(zhì)量和公共服務(wù)價(jià)格進(jìn)行監(jiān)管，以最大化公共利益。這一關(guān)系貫穿項(xiàng)目的全生命周期。中國(guó)、歐盟、美國(guó)、世界銀行等國(guó)家或國(guó)際組織對(duì)PPP模式的理解基本相似。有所區(qū)別的是，社會(huì)資本在西方國(guó)家僅包括私有資本或民營(yíng)資本，而在中國(guó)當(dāng)前PPP模式的實(shí)踐中，社會(huì)資本不僅包括民間資本，還包括國(guó)有資本[9]。

本研究以PPP模式的廣義定義對(duì)其進(jìn)行闡釋。一個(gè)項(xiàng)目一般由設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)這幾個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成。社會(huì)資本對(duì)每個(gè)環(huán)節(jié)的參與程度不同，意味著其承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的程度和享受收益的比例不同，形成了具有不同私有化程度的PPP模式。如果項(xiàng)目的所有權(quán)最終讓渡給社會(huì)資本，這一PPP模式就是完全私有化的；如果項(xiàng)目所有權(quán)自始至終都在政府手中，這一PPP模式就是完全公有化的。所有的PPP模式都介于這兩個(gè)極端之間或就在這兩個(gè)端點(diǎn)上。因此，根據(jù)存在基礎(chǔ)的不同，結(jié)合本研究樣本中PPP模式分類(lèi)的特點(diǎn)，按私有化程度和社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)程度的大小將運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目分為3類(lèi)[12]。①外包類(lèi)，指政府完全投資并所有，只將部分業(yè)務(wù)承包給社會(huì)資本，并支付相應(yīng)費(fèi)用，具體模式有委托運(yùn)營(yíng)和管理合同；②特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)，指政府不投資或部分投資，并根據(jù)一定的機(jī)制設(shè)計(jì)與社會(huì)資本共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益，具體模式有租賃-運(yùn)營(yíng)-轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)移-運(yùn)營(yíng)-轉(zhuǎn)移、建設(shè)-轉(zhuǎn)移-經(jīng)營(yíng)、建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-轉(zhuǎn)移、改擴(kuò)建-運(yùn)營(yíng)-移交、設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-運(yùn)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓、區(qū)域特許經(jīng)營(yíng)；③私有化類(lèi)，指政府不投資或部分投資，社會(huì)資本最終能獲得所有權(quán)，通過(guò)消費(fèi)者付費(fèi)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益，具體模式有合資或股權(quán)轉(zhuǎn)讓、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)。

1.2 基于法與金融理論的運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目現(xiàn)狀

已有研究從多個(gè)行動(dòng)主體的角度研究法律環(huán)境對(duì)金融的影響。LA PORTA et al.[13]和DJANKOV et al.[14]的理論分析表明，普通法是國(guó)家對(duì)投資者最強(qiáng)的保護(hù)。此后一系列相關(guān)研究都表明，法律對(duì)投資者的保護(hù)能促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展和金融市場(chǎng)的繁榮，促進(jìn)資本的合理配置以及企業(yè)投資和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。從金融層面的宏觀角度分析，法治環(huán)境相對(duì)較好的地區(qū)，區(qū)域金融發(fā)展水平越高[15-16]、城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越好[17-18]、市場(chǎng)分配經(jīng)濟(jì)資源比重越高[19]、金融服務(wù)質(zhì)量和效率越高[20]。從公司層面的微觀角度分析，法治環(huán)境對(duì)上市公司行為發(fā)揮著重要的監(jiān)督和促進(jìn)作用[21]。法治環(huán)境越好，投資者保護(hù)水平越高，公司股權(quán)集中度越低[22]、價(jià)值越高[23]、成長(zhǎng)性越好[24-25]，公司能獲得更多債務(wù)融資[26-27]，通過(guò)債務(wù)融資進(jìn)行資本結(jié)構(gòu)調(diào)整的速度越快[28]，債務(wù)融資期限也更長(zhǎng)[29]，私人可以獲得更多貸款[30]，公司投資效率更高[31]。

PPP模式需要考慮一系列的風(fēng)險(xiǎn)因素[8]，而權(quán)衡PPP模式成功與否的關(guān)鍵因素，脫離不了法與金融的理論分析。亓霞等[32]研究發(fā)現(xiàn)，PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)因素主要分為法治不彰、制度不健全和建設(shè)經(jīng)營(yíng)等3個(gè)方面。其中，法治對(duì)PPP模式的影響值得關(guān)注。目前，在PPP模式物有所值評(píng)價(jià)中，在政府機(jī)構(gòu)能力方面，強(qiáng)調(diào)考核政府轉(zhuǎn)變職能、優(yōu)化服務(wù)、依法履約等能力。此外，也須評(píng)估各地方政府的財(cái)政能力和與社會(huì)資本合作方的投融資能力。投融資是PPP模式的重要一環(huán)，解決融資難等是穩(wěn)健推進(jìn)PPP模式發(fā)展的重要舉措。

可見(jiàn)，PPP模式作為一項(xiàng)金融制度創(chuàng)新受到法與金融的影響。在對(duì)PPP模式的實(shí)證研究中，認(rèn)為PPP模式運(yùn)行是否成功取決于法律框架、體制環(huán)境、組織解決問(wèn)題的能力以及政府控制腐敗的能力[33-35]。法治成熟度越高，基礎(chǔ)設(shè)施中運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目質(zhì)量越高[36]。同時(shí)，加快相關(guān)法律法規(guī)體系建設(shè)、懲治腐敗、提高行政效率[37]、規(guī)范契約環(huán)境[38]，對(duì)完善運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方式、明確政府和社會(huì)資本的權(quán)與責(zé)顯得尤為重要。

從理論基礎(chǔ)看，已有研究多是以各國(guó)PPP模式的實(shí)施效果為切入點(diǎn)，深入研究法治水平與金融發(fā)展對(duì)PPP模式的影響。法律對(duì)投資者權(quán)利保護(hù)的程度使不同地區(qū)的金融發(fā)展出現(xiàn)差異。同時(shí)，良好的法律環(huán)境進(jìn)一步優(yōu)化地區(qū)的金融發(fā)展，為實(shí)施PPP模式提供支持。PPP模式作為一項(xiàng)政府與社會(huì)資本直接合作的金融制度創(chuàng)新，其合作的規(guī)模和方式深受地方政府法治水平影響。中國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期和矛盾凸顯期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和法治水平不僅存在較大的地區(qū)差異，同地區(qū)之間也不乏存在經(jīng)濟(jì)水平與法治水平不相匹配的現(xiàn)象。因此，本研究承襲法與金融的理論視角和邏輯推導(dǎo)，分析地方政府法治水平和金融發(fā)展水平在發(fā)展PPP模式中的作用。

2 理論分析和研究假設(shè)

2.1 地方政府法治水平與運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目投資額和私有化程度

PPP模式的實(shí)施效果受地區(qū)法治環(huán)境的影響較大。運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)與政府腐敗、行政干預(yù)、政府信用、監(jiān)管缺失等因素密切相關(guān)，這些因素對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的采購(gòu)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)產(chǎn)生影響，需要設(shè)計(jì)特定的治理機(jī)制，以減少這些因素造成的交易成本較高的問(wèn)題[39-41]。 以法與金融的理論視角，法對(duì)經(jīng)濟(jì)效果的影響通過(guò)投資者保護(hù)和金融發(fā)展呈現(xiàn)鏈?zhǔn)絺鲗?dǎo)，即法源→商法(公司法) →投資者保護(hù)→企業(yè)融資和所有權(quán)結(jié)構(gòu)→公司治理→公司價(jià)值→經(jīng)濟(jì)績(jī)效和經(jīng)濟(jì)發(fā)展[42]。

政府通過(guò)分享利益的方式吸引社會(huì)資本投資，將部分資金需求轉(zhuǎn)移到社會(huì)資本上，以減緩債務(wù)壓力。然而，社會(huì)資本投入部分需要以融資方式籌措。融資作為一種金融活動(dòng)，其規(guī)模和方式受到法治水平影響已被很多研究證實(shí)。當(dāng)法律對(duì)債權(quán)人保護(hù)較好、法律執(zhí)行力較強(qiáng)時(shí)，法治水平的提高能減少契約執(zhí)行成本，減少發(fā)生機(jī)會(huì)主義行為的概率[43]，企業(yè)能獲得更多銀行貸款[26-27]，債權(quán)人也更傾向于為企業(yè)提供長(zhǎng)期債務(wù)融資[29]，公司的資本結(jié)構(gòu)更加多元[3]。PPP模式運(yùn)用得好的國(guó)家都有比較成熟的PPP模式專(zhuān)門(mén)立法或相關(guān)立法以及規(guī)范性文件[44]。通過(guò)總結(jié)PPP模式的成功運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制有利于PPP模式的推廣。這意味著政府和社會(huì)資本各自發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，政府應(yīng)擔(dān)保法律變更、配套設(shè)施服務(wù)等方面的風(fēng)險(xiǎn)，而融資和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)則應(yīng)由控制力更強(qiáng)的項(xiàng)目公司分擔(dān)，且政府在合同簽訂中不應(yīng)提供如固定投資回報(bào)率等擔(dān)保[5，12]。建立法定的政府管制機(jī)構(gòu)，以立法的方式加強(qiáng)政府監(jiān)管[45-47]，可以有效解決公共服務(wù)領(lǐng)域中價(jià)格高、質(zhì)量差等問(wèn)題[48-49]，確保項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)可控，收入穩(wěn)定[50]。法律對(duì)政府的有效約束，可以簡(jiǎn)化項(xiàng)目審批程序，完善政府的監(jiān)督機(jī)制，保障非政府主體的利益[5]，推進(jìn)PPP模式的良性快速發(fā)展。

提高政府法治水平能夠提升投資者保護(hù)水平，進(jìn)而給企業(yè)融資規(guī)模帶來(lái)積極的影響。具體到運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目，法治水平通過(guò)影響社會(huì)資本的投資規(guī)模和所占份額，影響PPP模式的私有化程度和其承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。在政府法治水平較高的地區(qū)，由于對(duì)企業(yè)機(jī)會(huì)主義行為的抑制，社會(huì)資本參與運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目融資的成本更低，規(guī)模更大；運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目整體投資金額越大，社會(huì)資本承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)越大，PPP模式的私有化程度越高。相反，在法治隨意性較大、監(jiān)管缺位、水平較低的地區(qū)，社會(huì)資本因較難抵御法律風(fēng)險(xiǎn)和政策風(fēng)險(xiǎn)而對(duì)投資運(yùn)用 PPP模式的項(xiàng)目有所顧慮，降低了項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的吸引力[15，50]。因此，本研究提出假設(shè)。

H1a地方政府法治水平與運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目投資額正相關(guān)；

H1b地方政府法治水平與PPP模式的私有化程度和社會(huì)資本承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)水平正相關(guān)。

2.2 區(qū)域金融發(fā)展水平與運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目投資額和私有化程度

已有研究普遍認(rèn)為，在金融發(fā)展水平較高的地區(qū)，企業(yè)的市場(chǎng)環(huán)境相對(duì)較好，企業(yè)融資渠道更為多樣、便捷，更容易以較低的成本獲得生存、發(fā)展、創(chuàng)新所需資金，增加項(xiàng)目投資。余明桂等[51]認(rèn)為，在金融發(fā)展水平高的地區(qū)，金融機(jī)構(gòu)能有效獲取待融資企業(yè)的信息，進(jìn)而能有效評(píng)估企業(yè)投資項(xiàng)目的質(zhì)量，因此能降低企業(yè)的融資成本。在金融發(fā)展水平較低的地區(qū)，存在較嚴(yán)重的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題和代理問(wèn)題，增加了道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇的概率。因此企業(yè)信用降低，融資成本較高。金融發(fā)展水平的提高，減少了金融機(jī)構(gòu)的信息收集成本，增加了信息透明度，有利于效率提升和金融創(chuàng)新[52]，顯著地緩解了企業(yè)的融資約束[53]。通過(guò)促使儲(chǔ)蓄向投資轉(zhuǎn)化，增加企業(yè)融資的資金供給，促進(jìn)企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模[12,27,54-55]。這將有利于PPP模式的運(yùn)用和推廣，有利于社會(huì)資本增加對(duì)使用PPP模式的項(xiàng)目的出資或入股比例，提高項(xiàng)目的私有化程度。

在金融發(fā)展水平高的地區(qū)，金融機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)資本和運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目的質(zhì)量評(píng)估較為準(zhǔn)確，社會(huì)資本融資成本較低，規(guī)模較大，投入運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目的資金較多，所占份額較大。金融的發(fā)展在促進(jìn)政府融資的同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)和股市的發(fā)展更大程度地促進(jìn)了企業(yè)融資。金融發(fā)展水平對(duì)社會(huì)資本融資規(guī)模的影響同樣傳導(dǎo)至運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目中，受政府融資監(jiān)管限制影響，金融發(fā)展對(duì)社會(huì)資本融資的促進(jìn)作用遠(yuǎn)大于對(duì)政府的融資促進(jìn)作用，這將提高社會(huì)資本承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和PPP模式的私有化程度。因此，本研究提出假設(shè)。

H2a區(qū)域金融發(fā)展水平與運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目投資額正相關(guān)；

H2b區(qū)域金融發(fā)展水平與PPP模式的私有化程度和社會(huì)資本承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)正相關(guān)。

2.3 地方政府法治水平與區(qū)域金融發(fā)展水平對(duì)PPP模式的投資額和私有化程度的互補(bǔ)效應(yīng)

LEVINE[54]認(rèn)為法律起源和初始稟賦對(duì)于確定金融部門(mén)發(fā)展的制度結(jié)構(gòu)很重要。提高政府法治水平有助于擴(kuò)大金融部門(mén)的規(guī)模和提高工作效率[56]，投資者保護(hù)水平越高的國(guó)家擁有更好的金融體系[57-58]，更有能力從金融自由化中受益。尤其在轉(zhuǎn)型國(guó)家，法治的實(shí)際執(zhí)行效率比法律條文對(duì)促進(jìn)金融發(fā)展更為重要。李勇等[52]認(rèn)為，金融集聚區(qū)是金融業(yè)高度發(fā)展的必然結(jié)果，加快其建設(shè)需要政府的政策支持、投資引導(dǎo)和制度完善等大環(huán)境的配合。

上述研究說(shuō)明，提高法治水平可以促進(jìn)金融發(fā)展。相應(yīng)地，金融發(fā)展需要法治作為保障，反過(guò)來(lái)促進(jìn)政府法治水平的提高。MILETKOV et al.[59]通過(guò)跨國(guó)跨年度的實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)，金融發(fā)展顯著促進(jìn)了一國(guó)產(chǎn)權(quán)和法律制度的完善。PPP模式作為一種金融創(chuàng)新方式，其應(yīng)用和推廣需要較高的政府法治水平。面對(duì)新的金融模式，在運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中，政府通過(guò)修改法律條款，加強(qiáng)執(zhí)法效率，可以有效地提高項(xiàng)目參與方的信用，降低市場(chǎng)、流動(dòng)性、經(jīng)營(yíng)等方面的風(fēng)險(xiǎn)，有助于落實(shí)合同中有關(guān)項(xiàng)目的實(shí)施方式、收益來(lái)源、出資比例等核心條款，明確各方的責(zé)權(quán)利關(guān)系。這可以降低社會(huì)資本對(duì)政府契約精神不足的擔(dān)憂(yōu)，有效推動(dòng)社會(huì)資本介入運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目。此外，由2.1節(jié)和2.2節(jié)的分析可知，政府法治水平和金融水平的提高都可以通過(guò)社會(huì)資本融資規(guī)模的增加而擴(kuò)大社會(huì)資本在運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目投資中所占的份額。綜上所述，地方政府法治水平和區(qū)域金融發(fā)展水平是相互作用、同向變化的兩個(gè)因素，存在互為因果的關(guān)系，兩者對(duì)擴(kuò)大運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目的投資額和提高PPP模式的私有化程度具有互補(bǔ)效應(yīng)。因此，本研究提出假設(shè)。

H3a地方政府法治水平和區(qū)域金融發(fā)展水平是運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目投資額的互補(bǔ)因素；

H3b地方政府法治水平和區(qū)域金融發(fā)展水平是PPP模式的私有化程度和社會(huì)資本承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的互補(bǔ)因素。

3 研究設(shè)計(jì)

3.1 樣本和數(shù)據(jù)來(lái)源

利用財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心(CPPCC)的全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)，對(duì)截至2016年4月30日的項(xiàng)目庫(kù)數(shù)據(jù)進(jìn)行抓取和記錄，得到30個(gè)省級(jí)行政單位運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目共8 051個(gè)，作為本研究的樣本。由于中央要求地方將所有運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目上報(bào)，錄入項(xiàng)目庫(kù)中的項(xiàng)目已經(jīng)過(guò)主管部門(mén)篩選，符合國(guó)家對(duì)運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目的實(shí)施要求，因此樣本具有全面性和代表性。表1給出本研究運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目樣本的行業(yè)和年度分布。

由年度分布可知，庫(kù)中項(xiàng)目的最早年限為2008年。2015年達(dá)到5 775項(xiàng)，即使與2013年相比，也增長(zhǎng)了數(shù)十倍。由行業(yè)分布可知，市政工程項(xiàng)目占比最高，共計(jì)2 813項(xiàng)，占34.940%；其余依次為交通運(yùn)輸、片區(qū)開(kāi)發(fā)、旅游、保障性安居工程、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、水利建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施，共計(jì)3 927項(xiàng)，占48.777%。以上數(shù)據(jù)表明在推廣運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目開(kāi)發(fā)目的上，符合中央的增加基礎(chǔ)設(shè)施和城鎮(zhèn)化建設(shè)投資的政策目標(biāo)。

①運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目所屬行業(yè)、投資額和實(shí)施模式數(shù)據(jù)來(lái)源于CPPCC的項(xiàng)目庫(kù)。②地方政府法治水平的數(shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院編制的《中國(guó)法治政府評(píng)估報(bào)告2015》[60]，通過(guò)9項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)、26項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)、72項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)，對(duì)100個(gè)地方政府法治水平進(jìn)行打分，滿(mǎn)分為1 000分，600分為及格。該評(píng)估體系將客觀評(píng)價(jià)與主觀評(píng)價(jià)相結(jié)合，涵蓋了法治政府建設(shè)的所有重點(diǎn)領(lǐng)域。③區(qū)域金融發(fā)展水平的數(shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)人民銀行編制的2014年各省級(jí)單位金融運(yùn)行報(bào)告和《2015中國(guó)金融年鑒》。④控制變量數(shù)據(jù)(不包括行業(yè))中，2015年地方政府債務(wù)率來(lái)源于2015年各省級(jí)單位財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況和2016年財(cái)政預(yù)算草案的報(bào)告，其余數(shù)據(jù)均來(lái)源于各省級(jí)單位統(tǒng)計(jì)部門(mén)編制的2015年統(tǒng)計(jì)年鑒。

表1 樣本行業(yè)和年度分布Table 1 Sample Industrial and Annual Distribution

3.2 模型設(shè)計(jì)和變量定義

為檢驗(yàn)本研究提出的假設(shè)，分別設(shè)計(jì)回歸模型，即

Ppp=α+β1Llg+∑βiCtoi+ε

(1)

Ppp=α+β2Fir+∑βiCtoi+ε

(2)

Ppp=α+β1Llg+β2Fir+β3Llg·Fir+∑βiCtoi+ε

(3)

其中，Ppp為被解釋變量，表示實(shí)施PPP模式的效果；Llg和Fir為解釋變量，Llg為地方政府法治水平，F(xiàn)ir為區(qū)域金融發(fā)展水平；Cto為若干控制變量；α為常數(shù)項(xiàng)，β1和β2為解釋變量的回歸系數(shù)，βi為控制變量的回歸系數(shù)，εi為殘差項(xiàng)。

(1)被解釋變量。本研究從兩個(gè)方面測(cè)量實(shí)施PPP模式的效果，分別為運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目投資額和PPP模式私有化程度。運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目投資額反映每個(gè)PPP項(xiàng)目投資額度。PPP模式要素包括設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營(yíng)、擁有、移交、融資、修復(fù)重構(gòu)或再造、維護(hù)等，根據(jù)11種PPP模式的社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)程度和私有化程度，隨著私人部門(mén)參與程度逐步提高，由小到大依次賦值，1為運(yùn)營(yíng)與維護(hù)，2為管理合同，3為租賃-運(yùn)營(yíng)-轉(zhuǎn)移，4為轉(zhuǎn)移-運(yùn)營(yíng)-轉(zhuǎn)移，5為建造-移交-運(yùn)營(yíng)，6為建造-運(yùn)營(yíng)-移交，7為再造-運(yùn)營(yíng)-移交，8為設(shè)計(jì)-建造-融資-運(yùn)營(yíng)-移交，9為區(qū)域特許經(jīng)營(yíng)，10為合資或股份轉(zhuǎn)讓?zhuān)?1為建造-擁有-運(yùn)營(yíng)。

(2)解釋變量。PISTOR et al.[61]的研究表明，執(zhí)法力度的區(qū)域差異比法律條款的差異具有更強(qiáng)的解釋力，因此對(duì)中國(guó)法律環(huán)境對(duì)投資者的保護(hù)程度的測(cè)量中包括法律條款的保護(hù)和執(zhí)法保護(hù)。本研究使用中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院編制的《中國(guó)法治政府評(píng)估報(bào)告2015》[60]中的法治政府總評(píng)分測(cè)量地方政府法治水平。這是一個(gè)正向指標(biāo)，數(shù)值越大，表示政府法治水平越高[62]。由于該指數(shù)更好地刻畫(huà)了中國(guó)各地區(qū)法律對(duì)投資者權(quán)利的保護(hù)，同時(shí)與法與金融領(lǐng)域的研究結(jié)果也更為一致[21]，因此近年來(lái)被廣泛采用，其測(cè)量的是地級(jí)市整體的政府法治水平，涉及人口占總?cè)丝诒戎卦?3%左右，因此需要通過(guò)人口加權(quán)平均估算省級(jí)單位整體的政府法治水平。

金融發(fā)展水平的量化指標(biāo)分為兩方面，一是融資規(guī)模的擴(kuò)大，如金融資產(chǎn)的增多和金融機(jī)構(gòu)的增設(shè)；二是融資結(jié)構(gòu)的改善，如融資方式的多樣性程度上升、權(quán)益資產(chǎn)占金融資產(chǎn)的比重上升、融資成本降低。本研究采用GOLDSMITH[63]提出的金融相關(guān)比率測(cè)量地區(qū)金融發(fā)展水平。金融相關(guān)比率指全部金融資產(chǎn)價(jià)值與全部實(shí)物資產(chǎn)價(jià)值之比，可簡(jiǎn)化為金融總資產(chǎn)與GDP之比，本研究根據(jù)這一思想估算各地區(qū)的金融相關(guān)比率。本研究使用的金融總資產(chǎn)數(shù)據(jù)來(lái)自中國(guó)人民銀行發(fā)布的各省《金融運(yùn)行報(bào)告2014》，GDP數(shù)據(jù)來(lái)自國(guó)家統(tǒng)計(jì)局。為了克服內(nèi)生性問(wèn)題，解釋變量以滯后1期的形式進(jìn)入回歸方程。

Llg·Fir為地方政府法治水平與區(qū)域金融發(fā)展水平的交互變量，為避免多重共線性，Llg與Fir相乘前需進(jìn)行中心化處理，用來(lái)分析地方政府法治水平和區(qū)域金融發(fā)展水平對(duì)運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目投資額和PPP模式私有化程度的變化的共同作用。系數(shù)為正，表示兩者是互補(bǔ)關(guān)系；系數(shù)為負(fù)，表示兩者是替代關(guān)系。

(3)控制變量。中央推廣運(yùn)用PPP模式的目的是為了擴(kuò)大社會(huì)資本投資規(guī)模，又好又快地增加基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，緩解地方政府債務(wù)壓力。根據(jù)這一目的，本研究參照鄭志剛等[16]和余明桂等[51]的分析方法，將地方政府負(fù)債率、固定資產(chǎn)投資比重和城鎮(zhèn)化提升率設(shè)置為控制變量。由于不同行業(yè)和不同地區(qū)之間的法治水平和金融發(fā)展水平存在一定的差距，本研究控制行業(yè)特征和地區(qū)的可能影響。參照RAJAN et al.[64]測(cè)量資本結(jié)構(gòu)和張佐敏[65]測(cè)量政府債務(wù)余額的做法測(cè)量地方政府負(fù)債率。固定資產(chǎn)表示企業(yè)資產(chǎn)的抵押價(jià)值，是負(fù)債率的一個(gè)重要決定因素[64]，在其他情況相同的條件下，銀行偏向給資產(chǎn)較多的企業(yè)貸款。城市化水平的提高顯然有助于金融的發(fā)展，城鎮(zhèn)化提升率指標(biāo)數(shù)值越高說(shuō)明城市化的水平越高[16]。

表2給出變量的定義和說(shuō)明。

(4)數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)。運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目數(shù)據(jù)分布在2008年至2016年，地方政府法治水平和金融發(fā)展水平使用2014年的數(shù)據(jù)。Llg和Fir只用2014年數(shù)據(jù)的原因有以下幾點(diǎn)。①早期的數(shù)據(jù)不可獲得。地方政府法治水平的評(píng)分從2013年開(kāi)始，這意味著，如果使用逐年的數(shù)據(jù)，2008年至2012年的項(xiàng)目和金融發(fā)展水平?jīng)]有地方政府法治水平的數(shù)據(jù)與之對(duì)應(yīng)。然而，刪除這些項(xiàng)目將減少樣本，破壞數(shù)據(jù)的全面性。②地方政府法治水平和金融發(fā)展水平對(duì)PPP模式的實(shí)施效果具有因果關(guān)系。樣本中，如果解釋變量與被解釋變量逐年對(duì)應(yīng)，則不能解釋因果關(guān)系，可能產(chǎn)生內(nèi)生性問(wèn)題，使系數(shù)估計(jì)結(jié)果產(chǎn)生偏誤。2015年至2016年的項(xiàng)目占總項(xiàng)目的比重超過(guò)85%，是樣本的主要組成部分。而PPP模式實(shí)施效果受前1年～2年政府法治水平和金融發(fā)展水平的影響較大。因此，對(duì)政府法治水平和金融發(fā)展水平使用滯后1年～2年的變量可以說(shuō)明因果關(guān)系，起到克服變量?jī)?nèi)生性的作用。綜上，本研究將樣本看作一個(gè)橫截面數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸分析。 為了進(jìn)一步驗(yàn)證因果關(guān)系，在穩(wěn)健性檢驗(yàn)中，本研究刪除2012年至2014年的觀察值，只觀察2014年各解釋變量對(duì)2015年和2016年P(guān)PP項(xiàng)目規(guī)模和特征的影響，結(jié)果依然穩(wěn)健。因此，本研究以全樣本作為一個(gè)基準(zhǔn)的結(jié)果，并在下文中用多種方法進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)。

表2 變量定義Table 2 Definition of Variables

(5)計(jì)量方法?？紤]到數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)和可能存在的潛在的計(jì)量問(wèn)題，本研究針對(duì)不同模型分別采用OLS、Order probit和Order logit計(jì)量方法。具體而言，當(dāng)考察運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目投資額時(shí)，使用OLS模型；為了減少可能存在的異方差并得到穩(wěn)健性的結(jié)果，在省級(jí)層面進(jìn)行聚類(lèi)，使用穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)誤的方法糾正異方差。當(dāng)考察運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目特征時(shí)，即被解釋變量為Mod時(shí)，由于該變量為多元離散排序變量，主要使用Order probit和Order logit回歸模型估計(jì)系數(shù)。

4 實(shí)證分析

4.1 描述性統(tǒng)計(jì)

表3給出主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果。每個(gè)運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目的平均投資額為11.543億元人民幣，但是不同項(xiàng)目投資額的差距較大，最低投資額僅為20萬(wàn)元人民幣，而最高投資額達(dá)538.955億元人民幣，這說(shuō)明在回歸分析中控制項(xiàng)目行業(yè)特征有助于提高結(jié)果的準(zhǔn)確性。私有化程度均值為6.289，說(shuō)明PPP模式的私有化程度和社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)程度整體處于中間水平；標(biāo)準(zhǔn)差為1.750，說(shuō)明大部分運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目的實(shí)施模式為特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)；中位數(shù)為6，與平均值接近，說(shuō)明建造-運(yùn)營(yíng)-移交模式是當(dāng)前采用的最主要模式。地方政府法治水平均值為597.902，中位數(shù)為603.360，說(shuō)明地方政府法治水平整體不高，只處于及格水平；而最小值與最大值的差距為272.876，體現(xiàn)了省級(jí)各區(qū)域間政府法治水平存在一定差異。金融發(fā)展水平的最小值為2.049，最大值為15.760，說(shuō)明區(qū)域間金融發(fā)展水平的差距也較明顯。

表3 描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果Table 3 Results for Descriptive Statistics

注：樣本量為8 051。

表4給出主要變量之間的相關(guān)系數(shù)，對(duì)角線左下方數(shù)據(jù)為Pearson相關(guān)系數(shù)，對(duì)角線右上方數(shù)據(jù)為Spearman相關(guān)系數(shù)。使用 Spearman相關(guān)系數(shù)的原因是，該方法可避免原始數(shù)據(jù)的分布對(duì)相關(guān)性造成影響，結(jié)果更加穩(wěn)健，更符合實(shí)際情況。由表 4 可知，①Llg和Fir與Inv均在1%的水平上顯著正相關(guān)，為檢驗(yàn)H1和H2提供了初步證據(jù)；②解釋變量和控制變量的相關(guān)系數(shù)的絕對(duì)值基本小于0.500，初步排除多重共線性問(wèn)題。

4.2 多元回歸分析

為了消除隨機(jī)誤差項(xiàng)可能存在的異方差，本研究使用穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)誤方法進(jìn)行回歸，結(jié)果見(jiàn)表5和表6。

表4 相關(guān)系數(shù)Table 4 Correlation Coefficients

注：***為在1%的水平上顯著，**為在5%的水平上顯著，*為在10%的水平上顯著，下同。

表5 地方政府法治、金融發(fā)展對(duì)運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目投資額和私有化程度的影響Table 5 Influence of the Rule of Law by Local Government and the Financial Development on the Project Investment Using the PPP and the Degree of Privatization

(1)對(duì)H1a和H1b的檢驗(yàn)

表5模型1給出地方政府法治水平對(duì)運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目投資額和私有化程度影響的回歸結(jié)果。由模型1結(jié)果可知，①地方政府法治水平與運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目投資額的回歸系數(shù)為0.039，在1%的水平上顯著，即地方政府法治水平每提高1，PPP投資額就增加390萬(wàn)元人民幣。這說(shuō)明地方政府法治水平越高，該地區(qū)運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目投資額越高。②在Order probit模型中，地方政府法治水平與私有化程度的回歸系數(shù)為0.001，在10%的水平上顯著；在Order logit模型中，二者的回歸系數(shù)為0.002，在5%的水平上顯著。這說(shuō)明地方政府法治水平的提高有助于提高PPP模式的私有化程度，使社會(huì)資本承擔(dān)更大的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。即地方政府法治水平越高，社會(huì)資本參與到運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目的意愿越高，也更愿意承擔(dān)更大的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。因此，H1a和H1b得到驗(yàn)證。在政府法治水平較高的地區(qū)，一方面，各項(xiàng)法規(guī)的完善能更好地保護(hù)社會(huì)資本的合法權(quán)益，降低被肆意侵犯的風(fēng)險(xiǎn)，使社會(huì)資本更敢于與政府合作，更敢于對(duì)運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目做出更大投資；另一方面，嚴(yán)格執(zhí)法使政府的信用提高，使運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目取得更加多元化的融資渠道，有利于擴(kuò)大運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目的融資規(guī)模。

(2)對(duì)H2a和H2b的檢驗(yàn)

表5模型2給出金融發(fā)展水平對(duì)運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目投資額和私有化程度影響的回歸結(jié)果。由模型2結(jié)果可知，①金融發(fā)展水平與運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目投資額的回歸系數(shù)為2.405，在5%的水平上顯著，即金融發(fā)展水平每提高1，運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目投資額就增加2.405億元人民幣。這說(shuō)明提高金融發(fā)展水平有助于擴(kuò)大運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目的投資額。②在Order probit模型中，金融發(fā)展水平與私有化程度的回歸系數(shù)為0.015，不顯著；在Order logit模型中，二者的回歸系數(shù)為0.030，不顯著。這說(shuō)明提高金融發(fā)展水平與運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目的私有化程度和社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)程度沒(méi)有必然關(guān)系。因此，H2a得到驗(yàn)證，H2b沒(méi)有得到驗(yàn)證。在金融發(fā)展水平較高的地區(qū)，一方面，金融機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)資本和運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目有更準(zhǔn)確的評(píng)估，降低了交易的不確定性，為社會(huì)資本參與運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目提供更低的融資成本；另一方面，社會(huì)資本的融資資金來(lái)源更充裕、更多元。

表6 地方政府法治與金融發(fā)展的互補(bǔ)效應(yīng)對(duì)運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目投資額和私有化程度的影響Table 6 Complementary Influence of the Rule of Law by Local Government and the Financial Development on the Project Investment Using the PPP and the Degree of Privatization

以上兩點(diǎn)為社會(huì)資本擴(kuò)大參與運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目的融資規(guī)模提供了保障。H2b沒(méi)有得到驗(yàn)證的原因可能有以下3點(diǎn)：①運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目多為基礎(chǔ)設(shè)施、公共產(chǎn)品和服務(wù)類(lèi)的項(xiàng)目，具有一定的公益屬性，其私有化程度需要更多地考慮公共部門(mén)的意識(shí)形態(tài)和責(zé)任以及廣大使用者的意識(shí)形態(tài)和現(xiàn)實(shí)利益等因素。這些因素對(duì)PPP模式私有化程度的影響扭曲了金融發(fā)展水平帶來(lái)的影響。②金融發(fā)展水平高的地區(qū)，金融工具更多元化，公共項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理所需資金可以通過(guò)更多的融資渠道獲得。這不僅對(duì)PPP模式的應(yīng)用起到替代作用，而且分擔(dān)了運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目中社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)降低了PPP模式的私有化程度。③金融發(fā)展水平較高的地區(qū)，社會(huì)資本進(jìn)行投資的渠道呈現(xiàn)多元化， 運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目作為長(zhǎng)期投資項(xiàng)目，對(duì)社會(huì)資金的占用時(shí)間較長(zhǎng)，資金占用期限和收益率降低了PPP模式的私有化程度。

(3)對(duì)H3a和H3b的檢驗(yàn)

表6給出地方政府法治水平與金融發(fā)展水平的交互項(xiàng)對(duì)PPP投資額和私有化程度影響的回歸結(jié)果。由模型3可知，①Llg·Fir與運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目投資額的回歸系數(shù)為0.014，在1%的水平上顯著。這說(shuō)明地方政府法治水平與金融發(fā)展水平是增加運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目投資額的互補(bǔ)因素。在政府法治水平或金融發(fā)展水平較高的地區(qū)，地方政府法治水平或金融發(fā)展水平對(duì)運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目投資額的正向效應(yīng)將被放大，具體表現(xiàn)為：一方面，區(qū)域金融發(fā)展水平越高，較低的融資水平和較多元的融資渠道有助于運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目融資額的擴(kuò)大，若該地區(qū)的政府法治水平也較高，較為完善的地區(qū)法律法規(guī)強(qiáng)化了對(duì)PPP各類(lèi)投資者的保護(hù)，有助于提高各類(lèi)投資者在運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目的出資意愿；另一方面，若某地區(qū)法治水平較高，推動(dòng)該地區(qū)的金融發(fā)展，有助于擴(kuò)大該地區(qū)運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目的投資額。②在Order probit模型中，Llg·Fir與私有化程度的回歸系數(shù)為0.001，在5%的水平上顯著；在Order logit模型中，二者的回歸系數(shù)為0.001，在5%的水平上顯著。這說(shuō)明地方政府法治水平和金融發(fā)展水平是提高PPP模式私有化程度的互補(bǔ)因素。在金融發(fā)展水平較高的地區(qū)，地方政府法治水平對(duì)PPP模式私有化程度的正向效應(yīng)將被放大，由于投資渠道的多元化，使投資者有較強(qiáng)的保護(hù)自身利益的需求，若政府法治水平較高，強(qiáng)化運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目的法律法規(guī)建設(shè)，使投資運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目更有保障，擴(kuò)大了私有資本在運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目的參與度。因此，H3a和H3b得到驗(yàn)證。由此可見(jiàn)，金融發(fā)展水平對(duì)PPP模式的私有化程度和社會(huì)資本承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)的影響需要依賴(lài)于地方政府法治水平，這一點(diǎn)很好地補(bǔ)充說(shuō)明了H2b沒(méi)有得到驗(yàn)證的原因。

為了進(jìn)一步考察地方政府法治水平影響運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目的途徑和機(jī)制，本研究進(jìn)一步分析企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境對(duì)PPP投資額的影響。采用王小魯?shù)萚66]《中國(guó)分省企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境指數(shù)2013年報(bào)告》中的指標(biāo)作為評(píng)估企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境的參照，其中，有1個(gè)總指標(biāo)評(píng)估企業(yè)整體的經(jīng)營(yíng)環(huán)境(Ope)，包括8個(gè)方面的指數(shù)，分別為政府行政管理(Adm)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)的法制環(huán)境(Les)、企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)(Tax)、金融服務(wù)(Fin)、人力資源供應(yīng)(Hum)、基礎(chǔ)設(shè)施條件(Inf)、中介組織和技術(shù)及營(yíng)銷(xiāo)服務(wù)(Med)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)的法制社會(huì)環(huán)境(Ops)，在8個(gè)方面指數(shù)以下各設(shè)若干分項(xiàng)指數(shù)和基礎(chǔ)指數(shù)，采用從1至5的賦值評(píng)價(jià)某一方面的企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境。從1分到5分表示經(jīng)營(yíng)環(huán)境從最壞到最好。用企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境指數(shù)的各項(xiàng)分指標(biāo)對(duì)運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目投資額進(jìn)行回歸分析，考慮到企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境分指標(biāo)之間較強(qiáng)的相關(guān)性，本研究分別將總指標(biāo)和分指標(biāo)單獨(dú)加入回歸，回歸結(jié)果見(jiàn)表7。

表7 企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境指數(shù)對(duì)PPP投資額的回歸結(jié)果Table 7 Regression Results for Enterprise′s Operating Environment Index to PPP Investment

注：樣本數(shù)為8 051。

由表7可知，基礎(chǔ)設(shè)施條件的回歸系數(shù)為負(fù)，在1%的水平上顯著，表明可以將地方政府提供基礎(chǔ)設(shè)施與PPP模式視為一種替代，如果政府出資多，則以PPP模式提供的基礎(chǔ)設(shè)施投資額有所減少。

(4)穩(wěn)健性檢驗(yàn)

①在運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目的投資額問(wèn)題上，地方政府法治水平主要影響私人投資者的行為而非政府自身的投資行為。因此，與私有化程度低的運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目相比，私有化程度高的項(xiàng)目受地方政府法治水平的影響程度更強(qiáng)。因此，本研究選取PPP模式私有化程度最低的5種類(lèi)型和私有化程度最高的5種類(lèi)型進(jìn)行對(duì)比，回歸結(jié)果見(jiàn)表8。在私有化程度高組，地方政府法治水平的回歸系數(shù)為正且顯著；在私有化程度低組，雖然投資額與地方政府法治水平的回歸系數(shù)為正，卻不顯著。這從一個(gè)側(cè)面再次驗(yàn)證了H1，即提高地方政府法治水平可以鼓勵(lì)私有資本參與運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目。

同樣，在PPP私有化程度的問(wèn)題上，本研究基于probit方法對(duì)不同私有化程度組進(jìn)行比較分析。結(jié)果表明，私有化程度高組，地方政府法治水平對(duì)私人資本選擇私有化程度更好的PPP模式有顯著的作用；而在私有化程度低組，地方政府法治水平的作用不顯著。基于Order logit方法的考察得到一致性結(jié)論，在此不再贅述。

表8 不同私有化程度的項(xiàng)目的對(duì)比Table 8 Comparison of Projects with Different Degree of Privatization

②刪除投資額最高和最低各1%的極端觀察值后，回歸結(jié)果沒(méi)有發(fā)生較大變化。另外，通過(guò)Winsorize過(guò)程消除極端值的影響，結(jié)果也沒(méi)有發(fā)生較大變化，說(shuō)明回歸結(jié)果穩(wěn)健。

③對(duì)PPP模式的分組主要基于其原來(lái)融資模式細(xì)分為11類(lèi)，本研究進(jìn)一步根據(jù)私有化程度將其歸為3大類(lèi)，重新進(jìn)行檢驗(yàn)，結(jié)果依然穩(wěn)健。

④本研究使用范圍更精準(zhǔn)的城市層面的政府法治指數(shù)作為地方政府法治水平的代理變量，這樣做雖然會(huì)因?yàn)椴糠殖鞘性撝笜?biāo)的缺失而導(dǎo)致?lián)p失部分觀察值，但優(yōu)勢(shì)在于可以對(duì)運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目所在城市的法治水平有更好的測(cè)量。利用這個(gè)新的代理變量重新進(jìn)行回歸后，結(jié)果依然穩(wěn)健，沒(méi)有本質(zhì)變化。

⑤刪除2012年至2014年的PPP項(xiàng)目觀察值(大約占15%)，以解決少量數(shù)據(jù)的時(shí)間不匹配問(wèn)題，在新的考察區(qū)間內(nèi)，原有結(jié)論依然穩(wěn)健。

因篇幅局限，以上穩(wěn)健性檢驗(yàn)結(jié)果沒(méi)有一一列出，如需要可向作者索取。

5 結(jié)論

本研究選擇財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心的全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)的8 051個(gè)項(xiàng)目作為研究樣本，實(shí)證檢驗(yàn)地方政府法治水平和區(qū)域金融發(fā)展水平對(duì)運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目的投資額和PPP模式私有化程度的影響，并進(jìn)一步探討政府法治水平和金融發(fā)展水平是否在增加運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目投資額和提高PPP模式私有化程度中為互補(bǔ)因素，拓展了法與金融的研究?jī)?nèi)容。研究結(jié)果表明，①地方政府法治水平對(duì)運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目投資額和PPP模式私有化程度均存在顯著的正向影響；②金融發(fā)展水平與運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目投資額顯著正相關(guān)，但對(duì)PPP模式私有化程度的正向影響不顯著；③政府法治水平和金融發(fā)展水平是運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目投資額和PPP模式私有化程度的互補(bǔ)因素，金融發(fā)展水平對(duì)其的影響依賴(lài)于政府的法治水平。

根據(jù)本研究結(jié)果可為政府和立法機(jī)關(guān)如何促進(jìn)PPP模式的發(fā)展提供一些參考和借鑒。

(1)為推廣運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目運(yùn)作，必需加強(qiáng)政府法治和金融環(huán)境建設(shè)。 作為社會(huì)資本的項(xiàng)目合作方，政府在一定程度上既參與了項(xiàng)目的建設(shè)和營(yíng)運(yùn)，又承擔(dān)了對(duì)項(xiàng)目質(zhì)量和服務(wù)價(jià)格監(jiān)管的職能，同時(shí)扮演了裁判員和運(yùn)動(dòng)員的角色，在PPP模式中居于強(qiáng)勢(shì)地位。政府的契約精神嚴(yán)重影響著社會(huì)資本的投資信心，成為社會(huì)資本主要的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源。而法治水平和金融業(yè)市場(chǎng)化水平的提高有助于政府完善關(guān)于PPP模式的法律體系，建立與運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目全生命周期相適應(yīng)的財(cái)政預(yù)算管理體制，設(shè)立相關(guān)監(jiān)督機(jī)制強(qiáng)化政府的契約精神和法律意識(shí)，減少地方政府對(duì)銀行與企業(yè)之間的自由信貸契約的破壞作用，以達(dá)到促進(jìn)PPP模式推廣的最佳效果。

(2)法律起源和初始稟賦對(duì)于確定金融部門(mén)發(fā)展的制度結(jié)構(gòu)很重要，投資者保護(hù)水平越高的國(guó)家擁有更好的金融體系。在法治水平高的地區(qū)，信息較為公開(kāi)和透明，可降低市場(chǎng)主體發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇的概率。信息不對(duì)稱(chēng)程度的降低，也有助于提高市場(chǎng)信用，降低融資成本，促進(jìn)融資市場(chǎng)的繁榮，擴(kuò)大項(xiàng)目的投資額。此為法對(duì)金融的正面影響。相反，金融市場(chǎng)的發(fā)展也需法治作為保障，促進(jìn)法治水平的提高。為推動(dòng)社會(huì)資本介入PPP模式，政府需要根據(jù)新問(wèn)題，改善保護(hù)投資者權(quán)利的法律條款，加強(qiáng)執(zhí)法效率，以降低社會(huì)資本對(duì)政府契約精神不足的擔(dān)憂(yōu)。所以，金融發(fā)展與法治環(huán)境是互補(bǔ)因素，探索出如何協(xié)調(diào)發(fā)展的模式是深入發(fā)展PPP的關(guān)鍵。

當(dāng)然，研究過(guò)程存在以下局限。①判斷政府法治水平可能有多種指標(biāo)和方法，選取定性金融發(fā)展的指標(biāo)也比較復(fù)雜。本研究以數(shù)據(jù)的可獲得性為基準(zhǔn)，選擇探討法與金融的關(guān)系的指標(biāo)。雖然數(shù)據(jù)的代表性較強(qiáng)、涵蓋面較廣，并且也比較新穎，但仍存在一定的偏見(jiàn)和瑕疵。②在判斷對(duì)運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目的影響時(shí)，還可從目前已運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目的發(fā)起類(lèi)型和運(yùn)行時(shí)間進(jìn)行分類(lèi)和驗(yàn)證。如何細(xì)化各地級(jí)市的分項(xiàng)指標(biāo)和項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)私有化的可能影響，或以財(cái)政部頒布修訂版“PPP 物有所值評(píng)價(jià)指引”為指南，檢驗(yàn)本地區(qū)項(xiàng)目是否符合要求。其中關(guān)鍵的基本指標(biāo)，特別是與本研究相關(guān)的指標(biāo)，如政府機(jī)構(gòu)能力、可融資性、項(xiàng)目?jī)?nèi)資產(chǎn)相關(guān)度、區(qū)域帶動(dòng)以及行業(yè)示范性等，均是未來(lái)可以細(xì)化和深入探討的研究方向。