對牽連行為、可吸收行為在消防行政執(zhí)法中的應(yīng)用探討

摘要：由于消防救援機(jī)構(gòu)改革前對于消防行政案件辦理一直沿用公安機(jī)關(guān)治安管理的有關(guān)程序規(guī)定，缺乏對消防安全違法行為中的牽連行為、可吸收行為研究，本文針對多重消防安全違法行為導(dǎo)致的違法事實(shí)，利用牽連行為、可吸收行為的理論解決對消防違法行為重復(fù)評價(jià)的問題。

關(guān)鍵詞：多重消防安全違法行為;牽連行為;可吸收行為

自2019年4月23日中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習(xí)近平簽署中華人民共和國主席令第二十九號后，標(biāo)志著新修正的《中華人民共和國消防法》（以下簡稱《消防法》）正式施行，也標(biāo)志著《消防法》正式成為一部具有中國特色社會主義法治理念的專門法?？v觀《消防法》中有關(guān)法律條文的表述，需要對準(zhǔn)確認(rèn)定消防安全違法事實(shí)，必須對消防安全違法行為進(jìn)行定性與分析。過去由于消防部門隸屬于公安機(jī)關(guān)，對于兩個(gè)以上的違法行為基本按照《中華人民共和國治安管理處罰法》第16條以及《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》（公安部令第125號）第137條中“分別決定、合并執(zhí)行”的方式處理，當(dāng)然也有個(gè)別人認(rèn)為上述方式不是“處罰裁決過程”，只是“執(zhí)行程序”。

《消防法》的出臺代表著消防救援機(jī)構(gòu)實(shí)施消防監(jiān)督管理正式脫離公安機(jī)關(guān)治安管理范疇，辦理行政案件不再適用公安機(jī)關(guān)的辦理程序規(guī)定。但鑒于多重消防安全違法行為與日俱增，本文從消防違法行為的具體表現(xiàn)形式切入，對存在的消防安全違法事實(shí)進(jìn)行評價(jià)，力求避免對當(dāng)事人重復(fù)處罰。

一、兩種行為的理解與適用

筆者所謂的“牽連行為、可吸收行為”，僅是參照刑法理論中的犯罪行為理論，從行為的具體表現(xiàn)形式對犯罪事實(shí)進(jìn)行全面評價(jià)。但行政法理論中對違法行為的理解比較粗糙，容易對違法行為產(chǎn)生重復(fù)評價(jià)。

（一）牽連行為的理解和適用

牽連行為是指行為人實(shí)施的行為已構(gòu)成消防安全違法，但實(shí)施該行為的目的、手段、對象、結(jié)果等又違反了其他法律條文的規(guī)定，而構(gòu)成了兩個(gè)或兩個(gè)以上的違法行為，又稱為消防安全違法行為的法條競合。其基本特征是：行為人所實(shí)施的行為是一個(gè)消防安全違法行為，這個(gè)違法行為違反了分別規(guī)定不同的違法行為的數(shù)個(gè)法條，而且這數(shù)個(gè)法條之間在內(nèi)容上存在著交叉或重合關(guān)系。如人員密集場所配備假冒偽劣滅火器的行為，違反了《消防法》第六十條第一項(xiàng)的規(guī)定，同時(shí)也違反了《消防法》第六十五條第二款的規(guī)定。對于一個(gè)消防安全違法行為違反了數(shù)個(gè)法律規(guī)范的牽連行為，不適用分別處罰。

按照行政法原理，一般按照三種情況進(jìn)行處理：一是依照特別法條的規(guī)定適用處罰;二是當(dāng)法條有明確規(guī)定適用哪一法條，則適用哪一法條;三是由行政機(jī)關(guān)采取重責(zé)吸收輕責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)，裁量對行為人的處罰。

（二）可吸收行為的理解和適用

可吸收行為是指行為人所實(shí)施的數(shù)行為關(guān)系十分密切，前行為可能是后行為發(fā)展的必然階段，而后行為也可能是前行為發(fā)展的必然結(jié)果。行為人雖然有數(shù)行為，但其中的一行為被另一行為所吸收，僅構(gòu)成一個(gè)消防安全違法行為。如某場所停用室內(nèi)消火栓系統(tǒng)，拆除消防水管。

二、案例介紹

某一類高層公共建筑三層卡拉OK場所（有限責(zé)任公司）未經(jīng)消防安全檢查直接開張運(yùn)營。該場所擅自拆除防煙樓梯間前室防火門;停用室內(nèi)消火栓系統(tǒng)，拆除部分消防水管支管;使用假冒偽劣滅火器。

分析該場所存在哪些消防安全違法行為并分別決定處罰種類：

（一）該場所未經(jīng)消防安全檢查擅自投入使用，依據(jù)《消防法》第五十八條第一款第四項(xiàng)，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，并處三萬元以上三十萬元以下罰款;

（二）該場所擅自拆除防火門，依據(jù)《消防法》第六十條第一款第二項(xiàng)，責(zé)令改正，并處五千元以上五萬元以下罰款;

（三）該場所安全疏散設(shè)施防煙樓梯未保持完好有效，依據(jù)《消防法》第六十條第一款第一項(xiàng)，責(zé)令改正，并處五千元以上五萬元以下罰款;

（四）該場所停用室內(nèi)消火栓系統(tǒng)，依據(jù)《消防法》第六十條第一款第二項(xiàng)，責(zé)令改正，并處五千元以上五萬元以下罰款;

（五）該場所擅自拆除消防水管支管，依據(jù)《消防法》第六十條第一款第二項(xiàng)，責(zé)令改正，并處五千元以上五萬元以下罰款;

（六）該場所使用假冒偽劣滅火器，依據(jù)《消防法》第六十五條第二款，責(zé)令限期改正;逾期不改正的，處五千元以上五萬元以下罰款，并對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接人員處五百元以上二千元以下罰款;

按照“分別決定、合并執(zhí)行”的原則最終處罰的種類和合并執(zhí)行罰度分別是：（一）處罰種類：停產(chǎn)停業(yè)、罰款;（二）合并執(zhí)行罰度為5.55萬至55.2萬元。

三、案例分析

上述存在的6種違法行為，進(jìn)行了6次罰款的處罰，從每種情節(jié)單一分析，依據(jù)法律是正確的。但從整體案件來看，至少需要對三類違法事實(shí)進(jìn)行具體行為形式的價(jià)值判斷。

（一）拆除防火門與安全疏散設(shè)施未保持完好有效之間的違法事實(shí)需要判斷。該具體的違法行為只有一個(gè)就是拆除防火門，但這一方面違反了拆除消防器材的法律條文;另一方面又違反了消防設(shè)施未保持完好有效的法律條文。屬于同一違法行為違反數(shù)個(gè)不同法條。

（二）停用室內(nèi)消火栓系統(tǒng)與擅自拆除消防水管支管之間的違法事實(shí)需要判斷。該具體的違法行為雖然有兩個(gè)，但是兩者之間具有非常緊密的關(guān)系。

（三）使用假冒偽劣滅火器的違法事實(shí)如前文所述。一行為違反《消防法》第六十條第一項(xiàng)以及《消防法》第六十五條第二款的規(guī)定。

第一種需要判斷的具體違法行為屬于典型的牽連行為，可以通過裁量安全疏散設(shè)施未保持完好有效處罰吸收拆除防火門的處罰。一是從法律責(zé)任承擔(dān)的大小上。雖然兩個(gè)法條需要承擔(dān)的罰款幅度一樣，但事實(shí)上未保持完好有效的違法事實(shí)還應(yīng)當(dāng)對單位未履行法定職責(zé)進(jìn)行評價(jià)，并同時(shí)下發(fā)責(zé)令限期改正通知書。單位需要承擔(dān)的法律責(zé)任明顯重于單純拆除防火門整改責(zé)任。二是從語義理解上。拆除可以理解成是未保持完好有效的一種形式，一種狀態(tài)，但未保持完好有效不可能只表現(xiàn)為拆除行為，還可以是損壞、挪用等表現(xiàn)形式。所以通過評價(jià)未保持完好有效的違法事實(shí)仍然可以做到對違法事實(shí)的全面評價(jià)。

第二種需要判斷的具體違法行為屬于典型的可吸收行為，拆除消防水管支管的行為與停用室內(nèi)消火栓系統(tǒng)行為違反的是同一法條。停用室內(nèi)消火栓系統(tǒng)是拆除消防水管支管的必然階段，拆除消防水管支管的必要結(jié)果肯定是停用室內(nèi)消火栓系統(tǒng)。所以停用室內(nèi)消火栓系統(tǒng)行為可以吸收拆除消防水管支管行為，裁量罰度時(shí)應(yīng)考慮拆除消防水管支管使其恢復(fù)正常使用的難易情節(jié)。

第三種需要判斷的具體違法行為僅需要通過依據(jù)特別法條承擔(dān)責(zé)任即可，一般認(rèn)為《消防法》第六十五條第二款為消防產(chǎn)品違法行為的特別法條。

四、幾個(gè)應(yīng)當(dāng)注意的問題

（一）不同違法主體的不能認(rèn)定牽連、可吸收行為

按照違法行為可歸責(zé)邏輯，誰實(shí)施的行為應(yīng)由誰來承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。《消防法》中有部分牽連行為涉及不同的違法主體，如違反第十六條未履行法定職責(zé)的，既需要單位承擔(dān)具體消防設(shè)施、器材配備未保持完好有效的法律責(zé)任，也需要單位的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，兩者的違法主體不一樣，不能通過單位的牽連行為從而吸收或變相免除主管人員或直接責(zé)任人員的法律責(zé)任。

（二）應(yīng)適用不同行政措施的不能認(rèn)定牽連、可吸收行為

適用不同的行政措施的立法原意就是已經(jīng)對消防安全違法行為導(dǎo)致的最終違法事實(shí)進(jìn)行區(qū)分，提高現(xiàn)場執(zhí)法效率。如若再認(rèn)定牽連、可吸收行為將使違法事實(shí)的認(rèn)定復(fù)雜化，同時(shí)也會破壞不同行政措施之間的銜接關(guān)系，增加執(zhí)法壓力與負(fù)擔(dān)。

（三）應(yīng)在全面收集證據(jù)上認(rèn)定牽連、吸收行為

消防安全違法行為的構(gòu)成不只是《消防法》第六章規(guī)定的內(nèi)容，更多的還會涉及消防安全技術(shù)規(guī)范等內(nèi)容。如案例中安全疏散設(shè)施未保持完好有效違法行為，往往在實(shí)際執(zhí)法過程中會遇到某場所的安全疏散條件已經(jīng)滿足或超過規(guī)范要求，只是其中某一安全出口被拆除防火門，此時(shí)應(yīng)直接認(rèn)定拆除消防器材的違法行為，理由是該場所的安全疏散在客觀上已經(jīng)滿足消防安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求，不能偏移事實(shí)。

（四）認(rèn)定牽連、可吸收行為后可綜合考慮自由裁量

認(rèn)定牽連、可吸收行為后能比較全面把握消防安全違法行為所導(dǎo)致的違法事實(shí)，更加準(zhǔn)確地在無法正常使用、局部無法使用、不能當(dāng)場改正等違法情節(jié)描述中適用自由裁量標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)法人員應(yīng)本著處罰與教育相結(jié)合、罰過相當(dāng)?shù)脑瓌t，綜合考慮裁量，確定罰款數(shù)額。

五、結(jié)語

現(xiàn)有《消防法》的具體條文中仍存在不少法條競合的情形，如第十六條與第二十八條在消防設(shè)施、疏散通道、防火間距等消防安全違法行為構(gòu)成要件上重合。實(shí)際上，在《消防法》修正以前也有不少人提出“合并處罰”“數(shù)過并罰”等概念，但都是根植于原公安機(jī)關(guān)治安管理中“分別決定、合并執(zhí)行”的基礎(chǔ)。我們應(yīng)當(dāng)承認(rèn)消防安全違法行為與治安管理處罰中的違法行為在結(jié)構(gòu)上存在著先天性不同，不對多重消防安全違法行為進(jìn)行牽連行為、可吸收行為等細(xì)致把握，對外造成群眾對消防行政執(zhí)法意見很大，反應(yīng)強(qiáng)烈，對內(nèi)也容易產(chǎn)生違法行為的重復(fù)評價(jià)，甚至違反“一事不再罰”原則。鑒于筆者水平，對于牽連行為、可吸收行為在消防行政執(zhí)法中的應(yīng)用探討還需期待日后《消防法》在修改中不斷細(xì)化、精致。

參考文獻(xiàn)：

[1]張仁彬.對繼續(xù)違法行為、牽連行為、可吸收行為適用的探討——讀《對動(dòng)物防疫法中牽連違法行為的適用分析》一文有感[J].中國動(dòng)物檢疫，2009（11）：13-14.

[2]李鍇.也談消防行政處罰中的“數(shù)過并罰”[A].2011安徽省科協(xié)年會——海灣杯“社會消防安全管理創(chuàng)新”專題年會論文集[C].2011-12：249-253.

[3]嵇濤.“合并處罰”在消防行政執(zhí)法中的應(yīng)用探討[J].武警學(xué)院學(xué)報(bào)，2015（12）：76-79.

作者簡介：

龍一鳴，男，廣東廣州人，本科學(xué)歷，現(xiàn)為韶關(guān)市消防救援支隊(duì)法制與社會消防工作科初級技術(shù)干部，主要研究方向：消防執(zhí)法法制審核。