世界態(tài)勢阿富汗政府內部達成分權協(xié)議，和平道路依然坎坷

林一鳴

2020年5月17日，阿富汗總統(tǒng)加尼（右）與前政府首席執(zhí)行官阿卜杜拉在總統(tǒng)府簽署權力分配協(xié)議。

5月17日，阿富汗總統(tǒng)加尼與前首席執(zhí)行官阿卜杜拉達成分權協(xié)議，后者將任民族和解高級委員會主席，領導和平進程。自2019年9月阿富汗總統(tǒng)選舉舉行以來的阿富汗政府內斗暫時得到緩解，為和平進程帶來了利好。但由于日益復雜的外部環(huán)境，阿富汗問題的政治解決依然前途坎坷。

選后爭議暫告段落

自2019年9月28日阿富汗舉行總統(tǒng)選舉以來，時任總統(tǒng)加尼、首席執(zhí)行官阿卜杜拉作為主要競爭者之間的政治斗爭紛擾不斷，致使選后政權更迭進程遲滯。2020年2月18日，最終計票結果顯示加尼以微弱過半優(yōu)勢勝出。3月9日，兩人竟同日在喀布爾舉行各自的“總統(tǒng)就職典禮”。在阿富汗內外多方的斡旋下，5月17日兩人方正式簽署《政治協(xié)議》，劃分彼此權力，結束“兩個總統(tǒng)”的僵局。

事實上在2014年總統(tǒng)選舉后，加尼和阿卜杜拉就對結果產生了爭議，最終在時任美國國務卿克里的斡旋下組建由總統(tǒng)和首席執(zhí)行官共同領導的“民族團結政府”。但由于分權不清，雙方在此后5年執(zhí)政中齟齬不斷。此番雙方達成的妥協(xié)仍沒有脫出“雙頭政治”的窠臼。據總統(tǒng)府披露兩人簽署的題為《政治協(xié)議》的文件顯示，妥協(xié)的主要內容有三方面。一是職位安排。加尼任總統(tǒng)，阿卜杜拉出任新設立的“民族和解高級委員會”主席，享有國家“二號人物”地位。在選后政治紛爭中支持阿卜杜拉的烏茲別克族政治軍事領導人杜斯塔姆則將晉升元帥軍銜。二是權力分配。《協(xié)議》規(guī)定設立“國務高級委員會”，由“政治領導人和國家重要人物”組成，以形成“政治共識”并就“關鍵的國家問題”向總統(tǒng)提供建議。設立“民族和解高級委員會”，領導和平進程，享有獨立預算和行政編制，談判團隊直接對該委員會負責。加尼和阿卜杜拉將分別任命一半的內閣職位，并根據“商定的方案”任命各省省長。三是政治改革?！秴f(xié)議》提出推行地方選舉、設立修憲委員會以改變政府結構、改革選舉投票制度、設立新的地方行政單位等改革措施，回應阿卜杜拉陣營中關于變總統(tǒng)制為議會制和加強地方自治等訴求。

縱觀分權協(xié)議，一方面，其避免了阿富汗現(xiàn)行政治體制瓦解，形式上實現(xiàn)了兩大主流政治陣營的重新統(tǒng)一，新設立的國務高級委員會在一定程度上甚至擴充了現(xiàn)政府的代表性，這對于阿富汗政府重整執(zhí)政合法性、有效性和推進以阿富汗人內部談判為主軸的和平進程都構成利好。另一方面，分權協(xié)議并沒有解決阿富汗主流政治分裂、分化乃至“碎片化”的根本問題，無論是已經明確的內閣職位分配還是尚未明確的省長任命，都將為后續(xù)執(zhí)政埋下矛盾因素。而國務高級委員會引入卡爾扎伊等“政治領導人和國家重要人物”的影響，可能進一步引發(fā)政府內部矛盾的復雜化。

塔利班攻勢連連

2月29日，美國與阿富汗塔利班達成和平協(xié)議，規(guī)定以塔利班參與阿富汗人內部談判和履行反恐承諾為條件，美國將啟動分階段撤軍，事實上推動阿富汗和平進程的主軸從美塔談判轉入阿人內部談判。但由于新冠肺炎疫情暴發(fā)、總統(tǒng)選舉紛爭、政府與塔利班互釋囚犯不順等因素，阿人內部談判進展遲滯。

近期塔利班攻勢連連。自開啟與美國政府直接談判以來，塔利班國際活動空間迅速擴大，在以“阿富汗伊斯蘭酋長國”名義與美國簽署協(xié)議后，其政治地位攀至阿富汗戰(zhàn)爭爆發(fā)以來的新高。軍事上，塔利班以美塔協(xié)議并不約束其對阿政府軍動武為由，不斷以武力對阿政府施壓。政治上，塔利班多面施策，對各主流政治派別采取分化措施。塔利班拒絕將阿富汗政府作為唯一談判方，而僅視作諸政治派別之一。對于民族和解高級委員會，塔利班持抵制態(tài)度，但又對阿卜杜拉示好，稱愿意在該委員會框架內與之接觸。對于加尼，塔利班則態(tài)度惡劣，屢屢將加尼稱為“和平的障礙”，多次拒絕加尼提出的?；鸪h。同時，塔利班還對未來政治體制展現(xiàn)了靈活性，不刻意強調所謂“伊斯蘭酋長國”體制。最近，塔最高領導人海巴圖拉·阿洪扎達在開齋節(jié)講話中提出，塔利班不尋求“壟斷”政權，將追求“伊斯蘭制度”和“伊斯蘭政府”，建立睦鄰和建設性外交關系，保障男女平等，并將“大赦”。他還呼吁反塔利班人士放棄反塔立場，同塔利班合作。

事實上，塔利班對所謂“伊斯蘭政府”含糊其辭，也沒有公開澄清所謂“伊斯蘭酋長國”體制的內涵以及對塔統(tǒng)治歷史的態(tài)度。而主流政治界依賴現(xiàn)行伊斯蘭共和國及其選舉體制運作，雙方的“體制之爭”應是阿人內部談判的核心內容和根本問題。當前雙方各派別在這一根本問題上的失語和含糊，無疑讓人們對雙方開展阿人內部談判的意愿與能力均產生深深的憂慮。

外部環(huán)境更加復雜

美國是阿富汗和平進程最大的外部責任方，也是對阿富汗問題最具影響力的利益攸關方。但是，自特朗普政府上臺以來，美國對阿戰(zhàn)略為實現(xiàn)“撤軍”目標幾易其策，不確定性凸顯。美塔協(xié)議規(guī)定塔利班履行“反恐承諾”并參加阿人內部談判。如今，阿人內部談判“八字還沒一撇”，美國撤軍倒進展順利，而特朗普本人更是出于新冠肺炎疫情帶來的壓力以及對和平進程遲滯的不耐煩，整日催促加快撤軍事宜。為此，美國對塔利班的武力行動表現(xiàn)出了較大程度的忍耐和克制。另一方面，美國對阿富汗局勢的影響力也在持續(xù)減弱，如之前雖然由國務卿蓬佩奧出面，美仍未能直接促成加尼與阿卜杜拉達成政治妥協(xié)。

美國對阿富汗問題的投入和作用的持續(xù)減弱為地區(qū)國家在阿富汗問題上發(fā)揮更大作用創(chuàng)造了空間。在此輪政治爭斗中，伊朗的身影頻頻引人關注。起先，伊朗外交官參加了阿卜杜拉的“就職典禮”，此后伊朗高級外交官在加尼與阿卜杜拉之間穿梭斡旋，被外界認為對促成兩人妥協(xié)發(fā)揮了重要作用。從積極的一面看，美國減少干預實際有利于地區(qū)國家參與并通過協(xié)商達成共識，使得阿富汗問題的解決更加符合地區(qū)的共同利益。從消極的一面看，當前美國對“大國競爭”的追求已毫無保留，很難相信美國在阿富汗的戰(zhàn)略收縮只是出于“善意”。作為和平進程的直接相關方，美國既想以“地區(qū)共識”為由推卸自身責任，還望靠“離岸平衡”搞所謂大國博弈，甚至可能通過深化圍繞阿富汗問題的地緣矛盾漁利。然而這對已經高度分化乃至“碎片化”的阿富汗政治而言，恐怕將是另一場“生態(tài)惡化”的災難。

若如此，阿富汗問題的政治解決勢必難上加難，不利于地區(qū)國家合作打擊恐怖主義，最終對國際安全產生消極影響。包括中國在內的地區(qū)國家，除了需要共同敦促美國負責任地撤軍，如何在打擊恐怖主義方面開展具有“底線思維”的合作可能也是下一步需要共同面對的課題。

（作者為中國現(xiàn)代國際關系研究院南亞研究所助理研究員）