山區(qū)城市建設用地集約利用時空分異研究
——以玉溪市為例

金 杰, 陳 武, 何 鋒

(1.云南財經(jīng)大學 城市與環(huán)境學院, 昆明 650221; 2.云南財經(jīng)大學 西南邊疆山地區(qū)域開發(fā)開放協(xié)同創(chuàng)新中心, 昆明 650221)

山地區(qū)域發(fā)展對土地的需求不斷增加，受區(qū)域土地資源稟賦的限制，與平原地區(qū)相比較，山區(qū)城鎮(zhèn)建設用地集約利用空間分布上有很多區(qū)別之處。由于山體、河流、湖泊、溝谷等用地類型的切割、抬升、分隔、充斥等作用，山區(qū)城鎮(zhèn)建設用地的空間分布呈現(xiàn)出斑塊多、面積小、分布零散和存在開發(fā)建設成本高等問題，從多年城鎮(zhèn)建設的實踐看，這種空間分布的差異性在很大程度上影響著建設用地節(jié)約、集約利用強度和再開發(fā)利用方面的效率、潛力。隨著區(qū)域人口的增長和城市化率的不斷提高，一味盲目進行建設用地擴張的粗放經(jīng)濟發(fā)展方式不再適應節(jié)約型社會的發(fā)展目標。2008年以來，國務院、原國土資源部和云南省地方政府相繼制定了有關節(jié)約集約用地指導性文件，加強城鄉(xiāng)建設用地節(jié)約集約利用的管控[1]，要求在符合有關法律法規(guī)、政策規(guī)劃的前提下，適當通過土地消耗降低、土地投入增加，不斷提高土地的利用效率和使用強度[2]。目前國內學者對城鎮(zhèn)建設用地集約利用的研究主要還是集中在集約用地內涵界定[3]、評價指標體系構建[4-6]、空間分析方法的運用[7]以及潛力實現(xiàn)途徑[8-9]等方面，且在所見到關于山區(qū)建設用地集約利用的空間分布狀況的分析資料中，多為定性描述，對著眼于山地城鎮(zhèn)建設用地集約利用區(qū)域時空差異性分析研究還十分有限。本文試圖以玉溪市作為研究對象，通過多因素綜合評價法分析玉溪市及下轄區(qū)縣節(jié)約集約利用水平，借助GIS從時空分異角度分析山區(qū)建設用地集約利用水平的變化趨勢和區(qū)域空間差異，尋求有別于平原地區(qū)的結論以及建議，為云南乃至西南山區(qū)加強土地科學管理提供參考。同時，依據(jù)山地城鎮(zhèn)建設用地空間分布特征設計制定切實可行的量化指標，對科學地完善山區(qū)建設用地整體評價體系具有重要意義。

1 研究區(qū)概況

玉溪市坐落于云南全省中部，地處滇中重要經(jīng)濟區(qū)，東經(jīng)101°16′—103°9′，北緯23°19′—24°53′。市內呈西北高，東南低的地勢，山地、峽谷、高原、盆地等地形地貌復雜，交錯分布，總面積1.53萬km2。轄紅塔、江川兩區(qū)，澄江縣、通?？h、易門縣、華寧縣，及峨山彝族、新平彝族傣族、元江哈尼族彝族傣族自治縣2區(qū)7縣，中心城區(qū)駐紅塔區(qū)。

2018年年末玉溪市市常住人口為238.6萬人，其中城鎮(zhèn)人口為123.8萬人，鄉(xiāng)村人口為114.8萬人，年末全市城鎮(zhèn)化水平達51.88%。全市實現(xiàn)現(xiàn)價生產(chǎn)總值(GDP)1 493億元，較去年增長8.9%，全市固定資產(chǎn)投資(不含農(nóng)戶)1 202.93億元，增長11.3%?？偯娣e1 494 211.97 hm2，其中坡度超過8°山地面積占比約92.5%。隨著“十三五”規(guī)劃的推進，玉溪市及下轄縣城鎮(zhèn)化轉向以高質量發(fā)展為主，然而面臨區(qū)域土地資源稟賦，經(jīng)濟轉型和下行壓力，城鎮(zhèn)化效率差異，山區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展對土地利用提出了不同的要求，區(qū)域城市建設用地集約利用差異較大。

2 玉溪市區(qū)域建設用地定量分析

2.1 評價指標體系和數(shù)據(jù)來源

充分利用原國土資源部全國城市區(qū)域建設用地節(jié)約集約利用評價成果，并參照《建設用地集約利用評價規(guī)程》等研究，從山區(qū)土地使用強度、增長消耗土地、土地彈性系數(shù)和供應管理4方面進行定量評價，包含7個分指數(shù)、11個指標，主要為分析山區(qū)城市建設用地承載力水平、區(qū)域發(fā)展對土地的增長消耗、區(qū)域發(fā)展與土地開發(fā)增長的協(xié)調程度以及建設用地供給管理績效而設置，指標體系能夠科學解釋玉溪市及下轄縣(區(qū))城市土地的節(jié)約集約利用情況，在數(shù)值上直觀體現(xiàn)玉溪市整體建設用地節(jié)約集約利用水平及差異，具體評價指標體系見表1。

評價基礎人口和經(jīng)濟數(shù)據(jù)主要來源于玉溪市統(tǒng)計年鑒(2010—2018年)，土地數(shù)據(jù)來源于玉溪市土地變更調查數(shù)據(jù)、玉溪市供地調查及《玉溪市建設用地集約利用評價和成果更新》(2015—2018年)數(shù)據(jù)，部分相關分析數(shù)據(jù)來源于玉溪市及下轄縣(區(qū))的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》等政府公文。

2.2 研究方法

山地區(qū)域城市建設用地狀況定量評價采用復雜因素綜合評價法，將各指標數(shù)值進行指標理想值標準化，再通過各指標權重值進行計算，進而確定玉溪市及下轄各縣(區(qū))區(qū)域建設用地節(jié)約集約利用指數(shù)、分指數(shù)和總指數(shù)。

2.2.1 權重及理想值確定 權重值根據(jù)指標、分指數(shù)、指數(shù)對區(qū)域建設用地節(jié)約集約利用的不同影響程度，采用特爾斐法進行確定。邀請15名熟悉玉溪市城市經(jīng)濟發(fā)展狀況和土地資源利用的專家在互不協(xié)商的情況下獨立對總指數(shù)、分指數(shù)、指標的權重值進行兩輪打分，并按以下公式計算權重值：

(1)

式中：Wi為第i項指標、分指數(shù)、指數(shù)的權重；Eij為專家j對于第i項指標、分指數(shù)、指數(shù)的打分；n為出席專家人數(shù)。

目前理想值確定主要有目標值法、極值法、平均值法、發(fā)展趨勢法、專家咨詢法等[10]。研究依照節(jié)約集約利用土地原則，在有關法律法規(guī)、國家和地方相關標準確定指標范圍內，依據(jù)各縣區(qū)土地利用規(guī)劃確定的約束目標、評估分解的節(jié)約集約用地管理目標，結合玉溪市山地城鎮(zhèn)的土地條件，運用最小值法、目標值法和特爾斐法確定指標理想值，例如G22，選取2014—2018年最小值，即為7.07 m2/萬元；G23則根據(jù)《玉溪市土地利用總體規(guī)劃(2006—2020年)》和《玉溪市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》得到2010—2020年固定資產(chǎn)投資累計總額和新增建設用地控制量，得出2018年度規(guī)劃理想值為0.79 m2/萬元，見表1。

表1 建設用地集約利用評價指標體系

2.2.2 評價指標計算方法 評價指標標準化采用理想值與現(xiàn)狀值比例推算法。

(2)

(3)

式中：si0為第i項指標標準化值的初始值；ai，ti分別為第i項指標實際值和理想值。

山地區(qū)域建設用地集約利用評價各項分指數(shù)、指數(shù)和總指數(shù)分別按照以下公式計算：

(4)

(5)

(6)

式中：αj為第j項分指數(shù)的值；n1為第j項分指數(shù)下的指標個數(shù)；wij為第j項分指數(shù)下第i個指標的權重；sji為第j項分指數(shù)下第i個指標的標準化值；βk為第k項指數(shù)的值；n2為第k項指數(shù)下的分指數(shù)個數(shù)；wkj為第k項指數(shù)下第j個分指數(shù)的權重；T為總指數(shù)的值；wk為第k項指數(shù)的權重；n3為總指數(shù)下的指數(shù)個數(shù)。

3 結果與分析

3.1 結果分類

參照強妮等[11]國內學者的相關研究，將按照以上方法計算得出的2018年度總指數(shù)和指數(shù)分值劃分節(jié)約集約程度類型，85以上(含85)的為Ⅰ型，70～85(含70)為Ⅱ型，60～70(含60)為Ⅲ型，50～60(含50)為Ⅳ型，50以下為Ⅴ型。

3.2 集約利用水平分析

集約利用指數(shù)變化狀況如圖1所示。從使用強度來看，玉溪市及下轄各縣(區(qū))全市整體水平較高，呈現(xiàn)逐年提高趨勢，但各區(qū)縣存在明顯的水平差異，主要是由于各區(qū)域土地投入產(chǎn)出水平的不同。市中心紅塔區(qū)在土地產(chǎn)出效益和固定資產(chǎn)投資水平上遠遠高于其他區(qū)縣，建設用地使用強度最高。而峨山縣歷來工業(yè)基礎較為薄弱，第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為緩慢，土地投入產(chǎn)出水平較低。從增長耗地的變化狀況來看，玉溪市整體及下轄縣(區(qū))年度變化均表現(xiàn)出明顯的起伏，2017年度全市社會發(fā)展對土地消耗最少，指數(shù)達到Ⅱ型，而2016年度僅為Ⅴ型，土地消耗相對較多，效率較低，說明了該年度大型新建項目的效益產(chǎn)出存在一定滯后性。從各縣情況來看，華寧縣、通?？h和峨山縣相對較高，而紅塔區(qū)、澄江縣和易門縣較低，說明三縣發(fā)展經(jīng)濟(較快)的同時也存在耗地過多的問題。從用地彈性來看，玉溪市整體水平低，說明玉溪市在城市發(fā)展的過程中存在建設用地粗放增長的問題，尤其在建設用地規(guī)模增加與人口的增長協(xié)調方面，匹配性差。各縣(區(qū))變化趨勢不一且變動幅度較大，其中峨山縣和元江縣呈現(xiàn)增高的趨勢且指數(shù)水平相對較高，而紅塔區(qū)歷年增長耗地指數(shù)均為Ⅴ型，區(qū)域人口經(jīng)濟發(fā)展與建設用地增長的協(xié)調程度低。從供應管理來看，玉溪市整體土地供給管理水平較好，保持在Ⅲ型以上。下轄各縣(區(qū))歷年指數(shù)變動幅度較大，其中紅塔區(qū)和易門縣能夠保持在較高的土地供給水平，而通海、峨山、新平和元江4縣土地供給管理水平較低，存量建設用地盤活力度和新增建設用地供應力度還不理想，對區(qū)域節(jié)約集約用地的促進效果有限。

從總指數(shù)來看，受建設用地增長消耗指數(shù)和彈性指數(shù)大幅變化影響，玉溪市整體節(jié)約集約水平在Ⅱ型和Ⅲ型變化波動。下轄各縣(區(qū))的節(jié)約集約水平也呈現(xiàn)出不同的變化趨勢，在社會經(jīng)濟發(fā)展和建設用地開發(fā)管控工作加強的影響下，部分區(qū)縣明顯逐年提高，如易門縣和峨山縣等，而大部分區(qū)縣則表現(xiàn)較大的起伏，尤其受“武易”和“玉楚”高速公路等基礎設施建設項目影響。從各縣(區(qū))歷年總指數(shù)的分布來看，分布在Ⅲ型區(qū)間最多，Ⅱ型和Ⅳ型集約度次之，少部分在Ⅴ型，說明玉溪市建設用地集約利用水平還有充裕的提升空間。

3.3 時空變化分析

通過ArcGIS 10.5作進一步分析，由圖2可知，受土地資源稟賦、人口基數(shù)以及經(jīng)濟社會基礎差異的影響，玉溪市存在明顯的集約水平空間分異，東部縣(區(qū))整體集約水平優(yōu)于西部少數(shù)民族自治縣(區(qū))。2017—2018年度，隨著西部縣(區(qū))集約用地水平提升，東西部差距縮小，玉溪市區(qū)域整體集約水平更加均衡。

圖1 玉溪市集約利用指數(shù)變化狀況

玉溪市東部城鎮(zhèn)的土地使用強度指數(shù)和供應管理指數(shù)整體高于西部縣(區(qū))，說明東部的土地承載和土地供給水平相對更高。東部縣(區(qū))靠近滇中經(jīng)濟區(qū)，受中心城區(qū)經(jīng)濟輻射作用明顯，澄江和華寧等縣在加強經(jīng)濟轉型思想的指導下，堅定實施“產(chǎn)業(yè)強縣，旅游興縣”戰(zhàn)略，進一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，二、三產(chǎn)業(yè)比重明顯提高，服務業(yè)效益充分體現(xiàn)，土地產(chǎn)出效益得到提升。緊鄰中心城區(qū)紅塔區(qū)的江川區(qū)、通?？h，區(qū)位條件較好，人口集聚水平高，但單位土地經(jīng)濟投入低，建設用地增長與社會、經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調性和存量用地供應水平還待進一步提升。西部少數(shù)民族自治縣地域面積相對廣闊，但屬山地峽谷地區(qū)，海拔高，陡坡多，平地少，土地利用難度較大。峨山縣著力于開發(fā)新增建設用地，存量開發(fā)利用不足，存在明顯的土地供應管理短板，且第二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值未能凸顯，經(jīng)濟提速較慢；新平縣和元江縣遠離中心城區(qū)，受經(jīng)濟輻射帶動作用少，加上區(qū)域面積較大，城鎮(zhèn)化和人口聚集程度低，是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟大縣，工業(yè)經(jīng)濟基礎薄弱，區(qū)域集約用地水平有待不斷提高。

3.4 時空分異因素分析

從以上評價結果可以看出，玉溪市東西部由于在地理環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展水平、人口分布及存量土地供給上的差異導致歷年集約度的分布差異，這與圍繞城鎮(zhèn)建設用地與人口、經(jīng)濟的關系和土地供給管理而建立的評價體系相關，將經(jīng)濟發(fā)展水平用區(qū)域經(jīng)濟投入產(chǎn)出水平和產(chǎn)業(yè)結構來體現(xiàn)，區(qū)域人口聚集程度則可以體現(xiàn)人口分布狀況，存量建設用地供應水平可以直接反映土地集約利用情況。因此，以下具體分析時空分異因素：

(1) 區(qū)域經(jīng)濟投入產(chǎn)出水平。土地的投入產(chǎn)出水平越高的區(qū)域，說明其區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展越成熟，其土地經(jīng)濟承載效果越好，同時土地的高效益更能夠吸引技術和資本等要素的流入，提高土地資源配置效率。為衡量區(qū)域投入產(chǎn)出水平，本文采用固定資產(chǎn)投資和地區(qū)生產(chǎn)總值進行計算，計算公式為：年度投入產(chǎn)出比=年度地區(qū)生產(chǎn)總值/年度固定資產(chǎn)投資值，采用各區(qū)域5年度投入產(chǎn)出比值的均值，其區(qū)域差異如圖3所示?？梢钥闯鲇裣型度氘a(chǎn)出水平分異大致與玉溪市集約度分異情況相似，東部縣(區(qū))整體投入產(chǎn)出水平高于西部縣(區(qū))。玉溪市中、東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平優(yōu)于西部地區(qū)，高效益產(chǎn)業(yè)相對聚集，土地效益產(chǎn)出高。

圖2 2014-2018年玉溪市區(qū)域建設用地集約程度分異圖

圖3 玉溪市區(qū)域投入產(chǎn)出水平空間分異

(2) 區(qū)域人口聚集水平。人口密度高低可以反映區(qū)域人口的聚集水平，適宜的人口聚集不僅能夠提供充足的勞動力，還可以提高配套資源的使用效率，利于城市規(guī)模效應形成，提高土地利用水平。采用5年度城鄉(xiāng)建設用地人口密度平均值進行觀察，如圖4所示，玉溪市人口聚集程度也存在明顯的空間分布差異，表現(xiàn)為東部縣(區(qū))人口聚集程度高于西部縣(區(qū))，與玉溪市集約度分異情況大致相同，區(qū)域人口聚集狀況與玉溪市集約度空間分異相關性較強。近五年，玉溪市城鎮(zhèn)人口增速減緩，加之建設用地快速擴張，人口城鎮(zhèn)化的速度慢于土地城鎮(zhèn)化的速度，分散的農(nóng)村人口仍占據(jù)相當一部分，難以有效實現(xiàn)區(qū)域人口聚集?？傮w來看，玉溪市僅有3個區(qū)縣達到理想值水平，紅塔區(qū)則尤為嚴重，人地增長的低協(xié)調性嚴重制約其區(qū)域建設用地集約水平的提高。

圖4 玉溪市城鄉(xiāng)建設用地人口密度區(qū)域分異圖

(3) 區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構。產(chǎn)業(yè)結構是指農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務業(yè)在一區(qū)域內的經(jīng)濟結構中所占比重的比值。按照區(qū)域一般發(fā)展規(guī)律，經(jīng)濟發(fā)展重點將由第一產(chǎn)業(yè)向第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)逐次轉移，產(chǎn)業(yè)結構不斷升級。在產(chǎn)業(yè)結構升級的過程中，區(qū)域土地配置不斷優(yōu)化，土地潛力得到充分發(fā)揮。玉溪市各區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構差異較為顯著，東部縣(區(qū))產(chǎn)業(yè)較為成熟，二三產(chǎn)業(yè)增加值比重達到90%以上，聚集了較多的工業(yè)和服務產(chǎn)業(yè)，單位建設用地產(chǎn)值高，土地使用強度好。玉溪市西部縣(區(qū))產(chǎn)業(yè)相對單一，二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平較低，產(chǎn)值比重為84%，二、三產(chǎn)業(yè)效益尚未凸顯。

(4) 區(qū)域存量建設用地供應水平。存量建設用地供應指的是對批而未供、征而未供的土地以及現(xiàn)存低效利用土地的再開發(fā)和再利用。存量建設用地的有效利用，不僅能夠減少城市發(fā)展對新增建設用地的需求，而且節(jié)約土地資源，提高農(nóng)田耕地的保護。從近5年玉溪市存量建設用地供給占建設用地總供給比例來看，西部地區(qū)存量建設用地占比相對較低，然而地處中高海拔山區(qū)的西部縣(區(qū))自身可供開發(fā)的土地資源更為有限，因此加大地區(qū)土地集約利用宣傳和政策影響至關重要。

4 結論與建議

(1) 各指數(shù)之間差距較大，存在土地集約利用短板。從玉溪市整體來看，用地彈性指數(shù)明顯低于其他指數(shù)，影響其整體評價。從各縣(區(qū))來看，均存在短板指數(shù)，其對總指數(shù)貢獻較少，在使用強度指數(shù)保持較高水平的情況下，使得區(qū)縣歷年總指數(shù)情況卻不夠理想。例如紅塔區(qū)的歷年用地彈性指數(shù)均為Ⅴ型，致使總指數(shù)僅為Ⅲ型，說明粗放擴張的土地開發(fā)模式對其土地集約利用水平的提升產(chǎn)生很大的制約影響。各縣(區(qū))可能存在不同的短板指數(shù)，因此集約度水平改進的重點也有所不同。

(2) 從時空變化來看，玉溪市下轄各縣(區(qū))的集約節(jié)約水平存在明顯的空間分異，呈現(xiàn)東部坪壩縣(區(qū))高于西部山地民族自治縣(區(qū))的情況。這種不均衡是制約玉溪市整體集約水平提升的重要原因，應當加強對以山區(qū)少數(shù)民族地區(qū)為主、發(fā)展條件較差的區(qū)域的建設用地集約利用潛力挖掘，提高整體集約節(jié)約利用水平。

(3) 根據(jù)玉溪市下轄縣(區(qū))集約節(jié)約水平歷年變化和空間分異狀況，分析山地區(qū)域集約節(jié)約分異因素，認為主要存在區(qū)域經(jīng)濟投入產(chǎn)出水平、區(qū)域人口聚集狀況、區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構和區(qū)域存量建設用地供應水平4個關鍵因素。投入產(chǎn)出水平和人口聚集水平影響建設用地承載能力；區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構調整影響土地資源空間配置；而存量建設用地的供給則直接影響土地節(jié)約水平，建議今后山區(qū)建設用地區(qū)域或整體評價體系研究，可依據(jù)山地城鎮(zhèn)建設用地特征研究設計納入以上量化指標內容。

(4) 加快山區(qū)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，提高土地時空效率。山區(qū)經(jīng)濟發(fā)展是建設用地效益規(guī)模增長的重要驅動力，將國土空間規(guī)劃與經(jīng)濟發(fā)展目標相結合，減少地耗，提高經(jīng)濟發(fā)展質量。玉溪市需進一步協(xié)調區(qū)域發(fā)展關系，加強西部縣(區(qū))經(jīng)濟投入，改善產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況，吸引區(qū)域人口聚集；進一步加強工業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚和土地資源優(yōu)化配置，盤活存量，處置閑置，開發(fā)低效，提高土地供應，將區(qū)域用地供應管理與新增用地指標相掛鉤，從機制上激勵經(jīng)濟欠發(fā)達區(qū)縣提高現(xiàn)有建設用地效率。