新時(shí)代城鄉(xiāng)低保實(shí)施中的問題實(shí)證分析

關(guān)鍵詞 新時(shí)代 低保 城市 農(nóng)村

基金項(xiàng)目：本文是北京政法職業(yè)學(xué)院2019年度科研課題《低保問題與對(duì)策法治化研究》（編號(hào)：KY201908）的階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：胡俊華，北京政法職業(yè)學(xué)院副教授，研究方向：經(jīng)濟(jì)法、司法制度。

中圖分類號(hào)：D632 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.06.210

2017年10月，十九大報(bào)告提出了中國(guó)發(fā)展新的歷史方位——中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代?！拔覈?guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！雹僖鉀Q這個(gè)矛盾，政府就要立足實(shí)際，制定正確的民生政策并實(shí)施下去。而民政工作關(guān)系著民生、連著民心，是社會(huì)建設(shè)的兜底性、基礎(chǔ)性工作。②在各項(xiàng)民生政策中對(duì)社會(huì)穩(wěn)定影響最大，對(duì)黨在人民群眾中的威信影響最大的則是基層群眾最低生活保障制度（以下簡(jiǎn)稱“低保”）的實(shí)施問題。“沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)”，為更好改進(jìn)低保工作，必須先了解分析低保制度實(shí)施中的問題，分析總結(jié)出這些問題及背后的原因，才能解決問題，更好地促進(jìn)低保法治化，使這項(xiàng)惠民政策更好地發(fā)揮作用。

一、低保實(shí)施情況調(diào)研概述

首先，分別針對(duì)城市和農(nóng)村設(shè)計(jì)了低保實(shí)施中的問題調(diào)查問卷，主要圍繞低保政策了解情況、對(duì)低保政策的認(rèn)識(shí)、低保條件和標(biāo)準(zhǔn)、低保審核程序、動(dòng)態(tài)管理、低保退出意愿、是否存在違法享受低保的情況、對(duì)低保工作的看法等方面。農(nóng)村的調(diào)查問卷主要在河北省魏縣幾個(gè)村展開，城市的調(diào)查問卷則主要通過網(wǎng)絡(luò)方式進(jìn)行，受調(diào)查對(duì)象主要為北京市、河北省邯鄲市、江蘇、浙江等全國(guó)范圍的城市居民，兩項(xiàng)調(diào)查分別回收到100份有效問卷。

其次，分別到城市和農(nóng)村基層對(duì)低保戶和群眾進(jìn)行走訪，了解群眾對(duì)低保政策的看法、生活困難的原因、內(nèi)心的真實(shí)想法以及對(duì)低保標(biāo)準(zhǔn)是否滿意等。

最后，分別到城市和農(nóng)村的民政部門，到社區(qū)委員會(huì)和村委會(huì)進(jìn)行走訪，了解低保工作人員對(duì)低保實(shí)施中的問題的看法，低保工作內(nèi)容和程序，以及他們對(duì)低保實(shí)施的改進(jìn)建議等。

經(jīng)過調(diào)研走訪，結(jié)合已有研究成果和媒體報(bào)道的問題等參考信息，筆者認(rèn)為，低保制度自實(shí)施以來，確實(shí)起到了保障困難群眾基本生活、改善民生、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定等作用。但調(diào)研結(jié)果也顯示，相比城市，農(nóng)村的低保工作仍然存在較多問題，仍需更好地改進(jìn)。

雖然我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)加快，但在低保制度實(shí)施方面，二者依然存在比較明顯的區(qū)別。綜合來看，新時(shí)代城鄉(xiāng)低保實(shí)施情況有了新的變化和特點(diǎn)。

二、新時(shí)代城鄉(xiāng)低保實(shí)施情況新變化

（一）低保宣傳更加廣泛

調(diào)查問卷涉及題目主要有三個(gè)：一是對(duì)低保政策的了解，農(nóng)村和城市的受訪者均約達(dá)到75%以上知道低保政策并能說出大概內(nèi)容;二是對(duì)享受低保待遇怎么看，農(nóng)村和城市的受訪者絕大多數(shù)都能正確看待;三是低保政策的了解渠道，農(nóng)村的受訪者中約有60%是聽村干部說或從村里發(fā)的材料或村里宣傳欄上了解的，通過媒體了解的僅占不到兩成;而城市的受訪者通過媒體了解的卻占到40%以上。這說明，農(nóng)村的受訪者網(wǎng)絡(luò)及媒體利用率較低，而城市的受訪者利用率遠(yuǎn)超農(nóng)村，整體上低保宣傳更廣泛。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》等法規(guī)規(guī)定，民政部門及時(shí)公開低保相關(guān)信息，同時(shí)借助于新時(shí)代網(wǎng)絡(luò)和傳媒業(yè)的發(fā)展，多種新興媒體如微博、微信公眾號(hào)、自媒體等對(duì)國(guó)家政策的傳播，也對(duì)低保實(shí)施起到了很好的宣傳作用。

（二）城鄉(xiāng)差別依然很大

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)，城鄉(xiāng)之間的差異在逐步縮小。但是二者在生活水平方面依然存在明顯差別。在被問及家庭生活是否困難及家庭收入來源時(shí)，農(nóng)村受訪者中占到近60%的人認(rèn)為自己家有人打工，生活還過得去或不困難，同時(shí)也有約35%的受訪者認(rèn)為自己家由于只有種地收入或家里有人得了大病而生活困難，其中包含了7%的低保戶。城市受訪對(duì)象中對(duì)應(yīng)的兩個(gè)數(shù)據(jù)分別為80%和14%，其中14%的數(shù)據(jù)包含2%的低保戶。對(duì)比看出，農(nóng)村的困難群眾更多，原因在于收入來源主要靠種地等單一方式，年長(zhǎng)者由于不具備打工能力且沒有退休金，加之有些人得了大病，使數(shù)據(jù)明顯高于城市。同時(shí)，城市工作機(jī)會(huì)相對(duì)更多，不困難群眾的數(shù)量也明顯高于農(nóng)村。

在低保工作人員素質(zhì)方面，城市低保工作人員的文化水平和綜合素質(zhì)明顯高于農(nóng)村。農(nóng)村低保工作人員一般都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村委會(huì)工作人員兼任，通常文化水平和知識(shí)儲(chǔ)備都不高，而城市中低保工作人員有很多大學(xué)生，二者差別明顯。

在群眾尤其是低保戶對(duì)低保政策理解及心理狀態(tài)方面，城鄉(xiāng)之間差別明顯。調(diào)查問卷顯示，農(nóng)村受訪者中占約10%的群眾認(rèn)為低保是國(guó)家白給的，不要白不要，同時(shí)也存在另一個(gè)極端，約有3%的群眾認(rèn)為吃低保丟人。而城市中這兩項(xiàng)均為0。這也反映出群眾對(duì)低保的認(rèn)識(shí)存在偏差。

另外，在對(duì)現(xiàn)代化辦公手段的應(yīng)用上，城市中對(duì)電腦及網(wǎng)絡(luò)的利用率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村，也是二者之間較為明顯的差別。

（三）結(jié)合扶貧更加緊密

精準(zhǔn)扶貧政策是習(xí)近平同志最早在2013年11月提出的③。目前，各地政府正在大力推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作，各地也都派出政府部門工作人員或以工作隊(duì)等方式駐村定點(diǎn)扶貧。筆者在河南上蔡縣某鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研時(shí)就發(fā)現(xiàn)，鎮(zhèn)政府大部分工作人員包括鎮(zhèn)長(zhǎng)和書記在內(nèi)，都到村里進(jìn)行“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”精準(zhǔn)扶貧。由于低保戶本身就是貧困戶，自然也在精準(zhǔn)扶貧之列。

（四）低保監(jiān)督更加有效

主要體現(xiàn)在兩方面：一是媒體監(jiān)督更加有力，通過媒體報(bào)道的低保方面的案例有很多都是在落實(shí)黨的有關(guān)政策時(shí)發(fā)現(xiàn)的。比如中國(guó)青年報(bào)報(bào)道：村支書篡改兒子年齡騙低保：改得比自己還大3歲④。此案就是2018年7月，重慶市綦江區(qū)全面推行黨員干部涉權(quán)事項(xiàng)公開，對(duì)享受過低保等民生福利的人員實(shí)行系統(tǒng)化管理過程中發(fā)現(xiàn)的。二是國(guó)家監(jiān)察委成立。國(guó)家監(jiān)察委成立后，加大了反貪污反腐敗力度，查處了低保實(shí)施的一些腐敗現(xiàn)象，上述重慶市某村支書的案例就是通過監(jiān)察平臺(tái)發(fā)現(xiàn)的。

另外，隨著網(wǎng)絡(luò)和大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，越來越多的地方開始建立起低保核查信息共享平臺(tái)，使低保管理更為便利。

三、新時(shí)代城鄉(xiāng)低保實(shí)施中的主要問題

（一）基層群眾思想觀念滯后

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分群眾存在“占便宜”心理，一些群眾“平均主義”思想嚴(yán)重。在農(nóng)村受訪者中，有占8%的群眾認(rèn)為低保是國(guó)家白給的，不要白不要?？梢娎习傩沼绕涫寝r(nóng)村群眾在對(duì)低保政策的認(rèn)識(shí)和理解上存在很大偏差，思想觀念滯后。

調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，對(duì)于政府部門對(duì)低保政策的宣傳力度，絕大多數(shù)人認(rèn)為一般或根本沒見過宣傳，只有15%的農(nóng)村受訪者認(rèn)為宣傳力度較大，城市中這個(gè)比例更低。同時(shí)，在被問及“您知道低保戶在醫(yī)療、子女學(xué)費(fèi)、上學(xué)補(bǔ)助、就業(yè)及危房改造等方面還可以享受更多優(yōu)惠政策嗎？”時(shí)，農(nóng)村和城市的受訪者中均有約27%的人表示不知道。這也側(cè)面反映出低保宣傳工作尤其是思想政治工作不細(xì)致不到位，宣傳講解不深入不透徹。

（二）低保對(duì)象審核界定困難

1.低保家庭各項(xiàng)收入核定難

城市很多政府部門因網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了信息共享，此問題主要體現(xiàn)在農(nóng)村。農(nóng)村現(xiàn)金經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)收入申報(bào)系統(tǒng)缺失，貧困戶及其子女的收入及外地資產(chǎn)核查困難，而城市中各項(xiàng)收入都有相應(yīng)的信息系統(tǒng)，可以較為便利地進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。

農(nóng)村的低保家庭收入很難精確計(jì)算。主要原因在于，一方面，農(nóng)民收入主要靠種地或養(yǎng)殖等方式，收入很難估算;另一方面，基層政府多數(shù)沒有專門的低保工作人員，更沒有專門的家庭調(diào)查人員;基于這兩個(gè)主要原因，農(nóng)戶少報(bào)、瞞報(bào)或不報(bào)家庭收入的現(xiàn)象難以根除。

2.民主評(píng)議機(jī)制實(shí)施困難

由于低保戶收入核定非常困難，實(shí)踐中評(píng)定低保戶就出現(xiàn)了各種變通情況，最重要的變通就是直接分配低保指標(biāo)，由村或社區(qū)根據(jù)農(nóng)戶困難程度進(jìn)行排序，按名額從中選拔最貧困家庭給予救助。⑤根據(jù)《最低生活保障審核審批辦法》，低保對(duì)象審批流程主要包括四個(gè)機(jī)制，申請(qǐng)及受理機(jī)制，家庭經(jīng)濟(jì)情況調(diào)查機(jī)制，民主評(píng)議機(jī)制，審核審批機(jī)制。其中起關(guān)健作用的正是民主評(píng)議機(jī)制。

理論上，通過民主評(píng)議可公平評(píng)選出符合條件的家庭作為低保戶，但在農(nóng)村實(shí)施起來卻非常困難。因?yàn)楫?dāng)?shù)匕傩諏?duì)公平的認(rèn)識(shí)有很大差異，比如有些貧困對(duì)象是因懶惰致貧，這類人通常人緣較差，即使走評(píng)議程序也未必能評(píng)上，但他們又確屬貧困，如不能及時(shí)納入低保范圍，容易造成工作人員失職，但如果不經(jīng)評(píng)議程序就納入低保，其他老百姓就會(huì)意見很大，又容易造成上訪事件，使低保工作人員左右為難。

（三）低保工作動(dòng)態(tài)管理困難

為保障公平公正，必須對(duì)低保戶進(jìn)行管理，其中主要是定期進(jìn)行家庭收入核查。財(cái)產(chǎn)核查主要是對(duì)戶籍、住房、社會(huì)保險(xiǎn)、養(yǎng)老金、住房公積金、車輛、證券、個(gè)體經(jīng)營(yíng)等收入和財(cái)產(chǎn)信息進(jìn)行核對(duì)，采用的方式包括入戶調(diào)查、利用信息平臺(tái)進(jìn)行核查等。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，低保的動(dòng)態(tài)管理非常困難，這也是基層低保工作人員反映最突出的問題。

大數(shù)據(jù)時(shí)代已經(jīng)到來，有很多地方建立了跨部門、多層次、信息共享的低保核對(duì)信息平臺(tái)⑥，但有些地方尤其是農(nóng)村，信息共享機(jī)制尚未建立，而低保核查工作雖由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道負(fù)責(zé)，具體工作卻通常由社區(qū)或村干部承擔(dān)，他們沒有查看所有信息的權(quán)限，工作量又巨大，加之受到低保從業(yè)人員不足的影響，要全面掌握和核查所有低保對(duì)象家庭收入情況很難做到，因此低保家庭動(dòng)態(tài)跟蹤很困難。

（四）低保工作執(zhí)行效率偏低

首先，專職低保工作人員缺失，基層從事低保工作的人員都是身兼數(shù)職。調(diào)研中走訪的社區(qū)和村鎮(zhèn)均無專職工作人員配備。調(diào)查問卷顯示，對(duì)于社區(qū)（村）干部對(duì)貧困家庭收入和財(cái)產(chǎn)狀況是否進(jìn)行調(diào)查走訪，農(nóng)村和城市的受訪對(duì)象中均有約60-70%的人表示不知道或沒見過。

其次，低保核查信息平臺(tái)尚未全部建立，很多地方還是靠人工入戶的方式進(jìn)行核查。這種方式不僅效率低下且低保戶容易隱瞞收入不報(bào)，導(dǎo)致低保審核機(jī)制存在漏洞，給“人情?！薄瓣P(guān)系保”留下了可乘之機(jī)。

最后，基層低保工作人員素質(zhì)偏低。這個(gè)問題主要體現(xiàn)在農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)中小城市。目前城市中低保從業(yè)人員有兩類，一是招聘的大學(xué)生，他們熟悉電腦操作且學(xué)習(xí)能力較強(qiáng)，能夠緊跟技術(shù)發(fā)展。二是原來從事低保工作的“老人”，他們熟悉流程也有一定經(jīng)驗(yàn)，但由于思想固化且知識(shí)更新能力差，所以也存在素質(zhì)偏低的問題。農(nóng)村中低保工作人員一般都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村委會(huì)的工作人員兼任，他們文化水平和知識(shí)儲(chǔ)備都不高，因此對(duì)低保政策的內(nèi)涵理解程度有限，更談不上及時(shí)調(diào)整和改進(jìn)工作思路，這就從根本上降低了低保政策的宣傳效果和執(zhí)行效率。

注釋：

①十九大報(bào)告《決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利》內(nèi)容。

②2019年4月2日，第十四次全國(guó)民政工作會(huì)議在北京召開。習(xí)近平主席對(duì)民政工作作出重要指示。他指出，民政工作關(guān)系民生、連著民心，是社會(huì)建設(shè)的兜底性、基礎(chǔ)性工作。人民網(wǎng)，http：//opinion.people.com.cn/n1/2019/0403/c1003-31010142.html.

③精準(zhǔn)扶貧[EB/OL].百度百科網(wǎng)站，https：//baike.baidu.com/item/%E7%B2%BE%E5%87%86%E6%89%B6%E8%B4%AB/13680654？fr=aladdin.

④村支書篡改兒子年齡騙低保，改得比自己還大3歲[N].中國(guó)青年報(bào)，2019-08-26，http：//baijiahao.baidu.com/s？id=1642902695003556148&wfr=spider&for=pc.

⑤劉鳳英，徐月賓.誰在享有公共救助資源？[J].公共管理學(xué)報(bào)，2016（1）.

⑥核對(duì)平臺(tái)“火眼金睛”吃低保先驗(yàn)“家底”[EB/OL].2019年8月5日，http：//xxgk.bozhou.gov.cn/openness/detail/content/5d47991f07b4be555f8b456a.html.