強(qiáng)化國(guó)有參股企業(yè)法律管理的思考

關(guān)鍵詞 國(guó)有企業(yè) 參股 法律管理

作者簡(jiǎn)介：崔小龍，中交疏浚集團(tuán)（股份）有限公司法律部副總經(jīng)理。

中圖分類號(hào)：D630 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.06.203

2019年12月，國(guó)務(wù)院國(guó)資委印發(fā)《關(guān)于中央企業(yè)加強(qiáng)參股管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》，從規(guī)范參股投資、加強(qiáng)股權(quán)管理和強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)三個(gè)方面，對(duì)中央企業(yè)加強(qiáng)參股管理提出規(guī)范性要求。為確保相關(guān)規(guī)定落實(shí)落地，今年3月，國(guó)務(wù)院國(guó)資委又印發(fā)《關(guān)于做好中央企業(yè)參股經(jīng)營(yíng)投資自查整改工作的通知》，要求中央企業(yè)要對(duì)參股經(jīng)營(yíng)投資情況進(jìn)行全面梳理，針對(duì)關(guān)鍵環(huán)節(jié)重點(diǎn)領(lǐng)域，開展自查整改，逐步建立健全中央企業(yè)參股管理長(zhǎng)效機(jī)制。地方國(guó)資監(jiān)管部門也積極行動(dòng)，結(jié)合各自實(shí)際情況，就國(guó)有資本參股民營(yíng)企業(yè)的行為進(jìn)行規(guī)范調(diào)整。然而，由于與傳統(tǒng)國(guó)有獨(dú)資或國(guó)有控股企業(yè)在股權(quán)架構(gòu)、企業(yè)文化、管理方式等方面存在較大差異，導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)參股投資民營(yíng)企業(yè)存在一些問題和隱憂，需要足夠正視并予以改進(jìn)，以不斷提高國(guó)有資本運(yùn)行和配置效率，有效防止國(guó)有資產(chǎn)流失。

一、國(guó)有參股企業(yè)改革的價(jià)值評(píng)析

目前，中央企業(yè)功能界定與分類已經(jīng)完成，各地方國(guó)資監(jiān)管部門也結(jié)合自身實(shí)際陸續(xù)制定了工作意見或?qū)嵤┺k法，并按既定方案穩(wěn)步推進(jìn)。作為混合所有制改革重要組成部份，參股管理是國(guó)有企業(yè)開展混后所有制改革的積極嘗試，特別是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)整體疲軟、市場(chǎng)預(yù)期不夠景氣的情況下，國(guó)有企業(yè)參股民營(yíng)資本對(duì)深入推進(jìn)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革具有十分重要的意義。

（一）大力推進(jìn)和完善國(guó)有企業(yè)參股改革，有利于堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度

我國(guó)憲法明確規(guī)定，我國(guó)長(zhǎng)期堅(jiān)持以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，并將其作為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的根基。從根本上講，要堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度，就是必須合理利用各種所有制形式的不同特點(diǎn)，大力激發(fā)各種所有制的內(nèi)生活力，進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。在發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)過程中，通過推動(dòng)各種所有制經(jīng)濟(jì)之間開展參股、控股活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)股權(quán)結(jié)構(gòu)的混合與融合，能夠不斷壯大國(guó)有經(jīng)濟(jì)的規(guī)模和效應(yīng)，既能讓國(guó)有經(jīng)濟(jì)的規(guī)模優(yōu)勢(shì)、技術(shù)優(yōu)勢(shì)和管理優(yōu)勢(shì)得以充分體現(xiàn)，又能極大推進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)活力、創(chuàng)造力的競(jìng)相迸發(fā)，促進(jìn)不同所有制經(jīng)濟(jì)之間取長(zhǎng)補(bǔ)短、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，反過來又推進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷鞏固完善。

（二）大力推進(jìn)和完善國(guó)有企業(yè)參股改革，有利于不斷提高國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)水平和能力

由于傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)因素的制約，在國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展過程中，存在一些問題和不足，需要引起足夠重視，而大力推進(jìn)和完善國(guó)有企業(yè)混合所有制改革，正是解決前述問題的積極嘗試。通過開展混合所有制改革的嘗試和努力，可以借助不同所有制經(jīng)濟(jì)的具體特點(diǎn)，讓國(guó)有資本和非國(guó)有資本相互借力、相得益彰，加快形成符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)的現(xiàn)代公司治理模式，推動(dòng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的不斷健全完善;同時(shí)，其也有利于形成優(yōu)勝劣汰的管理體系，對(duì)那些不符合企業(yè)發(fā)展需求的人員退出相應(yīng)崗位，而讓更優(yōu)秀的管理人才能夠發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)特長(zhǎng)，逐步形成能上能下、能進(jìn)能出、有獎(jiǎng)有懲的選人用人模式，激發(fā)相關(guān)人員干事創(chuàng)業(yè)熱情，進(jìn)而推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革縱深開展，不斷做優(yōu)做強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)。

（三）大力推進(jìn)和完善國(guó)有企業(yè)參股改革，有利于助推經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展

黨的十八大以來，明確提出要推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，并將其作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要目標(biāo)，以不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化的需要。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)模式下，國(guó)有企業(yè)在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)格局中占有重要位置，特別是在深化改革、保障穩(wěn)定、促進(jìn)就業(yè)等方面具有不可替代的特殊作用。開展國(guó)有企業(yè)參股改革，能夠助推國(guó)有企業(yè)在激烈的市場(chǎng)環(huán)境中主動(dòng)研判市場(chǎng)需要，調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和管理模式，不斷提升生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理水平和服務(wù)質(zhì)量，推動(dòng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)有進(jìn)有退，充分發(fā)揮在關(guān)系國(guó)計(jì)民生的關(guān)鍵領(lǐng)域和重要環(huán)節(jié)的主導(dǎo)引領(lǐng)作用，提升國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展質(zhì)量。

二、目前國(guó)有參股企業(yè)法律管理中存在的問題

（一）在思想認(rèn)識(shí)上，對(duì)國(guó)有參股企業(yè)法律管理的本源問題認(rèn)識(shí)不夠

基于自身實(shí)際情況的差異，國(guó)有企業(yè)對(duì)參股公司管理模式各不相同：有的企業(yè)簡(jiǎn)單為了改革而改革，不重視風(fēng)險(xiǎn)研判和法律風(fēng)險(xiǎn)防范，盲目下放過多權(quán)限，造成管理真空;有的企業(yè)在改革過程中保守自封，過分重視風(fēng)險(xiǎn)管控，大量收權(quán)，造成管理疊加、效率低下，不能充分調(diào)動(dòng)各方積極性，與參股初衷背道而馳;有的企業(yè)法律部門地位比較尷尬，部分領(lǐng)導(dǎo)人員認(rèn)為法律部門設(shè)置無非就是為應(yīng)對(duì)上級(jí)檢查和考評(píng)，對(duì)企業(yè)法律管理工作重視不夠，支持力度也比較弱，沒有從思想層面將法律管理作為企業(yè)治理體系中的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作予以貫徹落實(shí)，客觀上導(dǎo)致企業(yè)法律工作處于公司管理架構(gòu)的邊緣位置，與黨和國(guó)家倡導(dǎo)的法治國(guó)家、法治社會(huì)、法治企業(yè)等大政方針相去甚遠(yuǎn)。

（二）在制度建設(shè)上，對(duì)于國(guó)有參股企業(yè)法律管理制度建設(shè)重視不夠

部分國(guó)有參股企業(yè)沒有建立健全公司法律綜合管理辦法，集團(tuán)監(jiān)督管理深度不夠，投資管控缺位，造成參股公司游離于監(jiān)管體系之外，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)不斷累積，最終造成國(guó)有資產(chǎn)損失。特別是在公司法律管理體系建設(shè)方面，與國(guó)外大型企業(yè)相比，還存在明顯差距。比如在公司章程或企業(yè)內(nèi)部管理制度中，對(duì)外派參股公司董監(jiān)高人員管理制度缺失，未能明確外派董監(jiān)高人員的任職條件、決策要求、考核獎(jiǎng)懲、法律權(quán)責(zé)等事項(xiàng)，從而導(dǎo)致外派董監(jiān)高人員專業(yè)素質(zhì)難以保證，缺乏常態(tài)化、規(guī)范化的監(jiān)管舉措，對(duì)其約束不夠、監(jiān)管乏力，出現(xiàn)管理真空地帶。

（三）在流程管理上，對(duì)國(guó)有參股企業(yè)投資決策的法律監(jiān)控重視不夠

對(duì)參股投資事前管理薄弱，投前可研論證不充分，特別是沒有充分發(fā)揮法律合規(guī)部門在決策審核過程中的獨(dú)特作用，導(dǎo)致實(shí)踐中有的監(jiān)管制度形同虛設(shè)，該開展盡職調(diào)查的沒有認(rèn)真開展，甚至存在聘用熟人代替調(diào)查，不可避免造成盡調(diào)工作流于形式。同時(shí)也存在企業(yè)內(nèi)部有關(guān)部門，特別是法律合規(guī)部門對(duì)投資議案審核形同虛設(shè)，沒有基于自身職責(zé)提出相應(yīng)的專業(yè)意見建議，以供領(lǐng)導(dǎo)決策參考，最終導(dǎo)致某些不合規(guī)投資議案被提交公司決策會(huì)議討論通過。同時(shí)，投資后的管理失控也不同程度存在，對(duì)部分經(jīng)營(yíng)管理人員蓄意損害參股公司利益的行為未能及時(shí)提醒并采取有效防范，對(duì)已經(jīng)出現(xiàn)的訴訟糾紛風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)不力，為部分不法分子借參股公司違法謀利提供了溫床。

（四）在人員監(jiān)督上，部分企業(yè)外派管理人員違法犯罪問題客觀存在

一般而言，在參股公司中，國(guó)有企業(yè)外派董監(jiān)高人員多數(shù)屬于兼職，但實(shí)際上處于長(zhǎng)期掛名狀態(tài)，并不直接參與公司的日常經(jīng)營(yíng)管理，未盡忠實(shí)勤勉義務(wù)，存在履職不到位、失職失察行為，導(dǎo)致對(duì)參股公司的經(jīng)營(yíng)管理尤其是財(cái)務(wù)狀況缺乏有力監(jiān)督，甚至出現(xiàn)股東代表違反公司法或公司章程規(guī)定，違反程序、超越職權(quán)決定重大事項(xiàng)的情況。而國(guó)有企業(yè)內(nèi)部相關(guān)人員利用手中權(quán)力與其他社會(huì)資本方內(nèi)外勾結(jié)，進(jìn)行權(quán)錢交易，將參股公司作為謀取自身不法利益的工具，大肆侵吞國(guó)有資產(chǎn)等行為也屢見不鮮，但其行為大多較為隱蔽，基本上都是打著“混改”“參股”等旗號(hào)，表面上看合法合規(guī)，但私底下卻讓家屬、身邊特定關(guān)系人參與其中，故意真假混雜、混淆視聽，不僅造成國(guó)有資產(chǎn)大量流失，還給相關(guān)部門調(diào)查處理帶來不小難度。

三、強(qiáng)化國(guó)有參股企業(yè)法律管理的對(duì)策建議

（一）加強(qiáng)參股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的政治監(jiān)督，強(qiáng)化對(duì)國(guó)家大政方針及法律法規(guī)的思想認(rèn)同

為保證國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展方向不偏離，必須強(qiáng)化鞏固企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)管理人員的理想信仰和法律素養(yǎng)，特別應(yīng)當(dāng)將是否維護(hù)習(xí)近平總書記全黨的核心地位、黨中央核心地位，維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)作為政治監(jiān)督最重要的著力點(diǎn)，并通過監(jiān)督檢查、督促指導(dǎo)等工作，推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)一步樹立“四個(gè)意識(shí)”，堅(jiān)定“四個(gè)自信”，做到“兩個(gè)維護(hù)”。同時(shí)，要把企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員是否堅(jiān)決貫徹黨和國(guó)家路線方針政策以及遵守國(guó)家法律法規(guī)情況作為政治監(jiān)督的重點(diǎn)內(nèi)容，對(duì)是否認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》《中華人民共和國(guó)民法典》《中華人民共和國(guó)公司法》等政策文件以及國(guó)家法律法規(guī)情況進(jìn)行抽查督導(dǎo)，保證國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部在政治上與黨中央同頻共振，各項(xiàng)經(jīng)管管理活動(dòng)合法合規(guī)，為做強(qiáng)做優(yōu)國(guó)有經(jīng)濟(jì)提供堅(jiān)強(qiáng)政治保障。

（二）加強(qiáng)參股企業(yè)管理決策的日常監(jiān)督，強(qiáng)化對(duì)國(guó)有企業(yè)參股管理法律監(jiān)控

針對(duì)當(dāng)前國(guó)有企業(yè)參股管理中存在的事前、事中、事后銜接斷檔、監(jiān)管乏力的問題，必須結(jié)合企業(yè)實(shí)際和法律部門職能定位，對(duì)參股管理全過程進(jìn)行動(dòng)態(tài)適時(shí)有效監(jiān)控。建議督促國(guó)資委政策法規(guī)部門及時(shí)出臺(tái)管理辦法，對(duì)實(shí)踐中普遍存在的通過設(shè)立特殊目的公司進(jìn)行參股投資的做法進(jìn)行規(guī)范調(diào)整，嚴(yán)控?zé)o合理理由層層設(shè)立特殊目的公司的恣意行為，防止由于管理鏈條拉長(zhǎng)而出現(xiàn)的監(jiān)管空白。要建立完善企業(yè)合同管理、審批流程管理、糾紛案件辦理等法律綜合管理體系，督促國(guó)有企業(yè)加強(qiáng)對(duì)外派董監(jiān)高人員的監(jiān)督管理，及時(shí)與國(guó)資委相關(guān)職能部門溝通協(xié)商，以制度的形式嚴(yán)格限制國(guó)有企業(yè)派出的董監(jiān)高人員只“兼職”“掛名”，但不實(shí)際履行職責(zé)的情形，真正發(fā)揮國(guó)有企業(yè)對(duì)參股投資的有效管控，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。

（三）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部違法犯罪的打擊震懾，積極營(yíng)造合法有序企業(yè)發(fā)展環(huán)境

對(duì)參股經(jīng)營(yíng)中造成國(guó)有資產(chǎn)流失或者其他嚴(yán)重不良后果的，要按照《中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究實(shí)施辦法（試行）》等相關(guān)制度規(guī)定，對(duì)相關(guān)責(zé)任人給予嚴(yán)肅處理，并實(shí)行終身追責(zé)。對(duì)部分國(guó)有企業(yè)內(nèi)部人員與外部不法分子勾結(jié)串通損害國(guó)家、企業(yè)利益較為突出的問題，要提早防范、及時(shí)應(yīng)對(duì)，強(qiáng)化對(duì)外派國(guó)有參股企業(yè)管理人員的法律監(jiān)控，一旦發(fā)現(xiàn)違法犯罪行為，要堅(jiān)決查處、決不姑息，該報(bào)案的報(bào)案，該移交的移交，該開除的開除;涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法、職務(wù)犯罪或刑事犯罪的，要及時(shí)移送有關(guān)部門嚴(yán)肅查處，堅(jiān)決打擊發(fā)生在國(guó)有參股企業(yè)里的違法犯罪活動(dòng)。

（四）加強(qiáng)參股企業(yè)管理的總結(jié)反思，推進(jìn)國(guó)有資本改革縱深開展

從整體上講，近年來，國(guó)有企業(yè)大力參股民營(yíng)企業(yè)，積極與各類所有制企業(yè)開展股權(quán)合作，對(duì)提高推進(jìn)國(guó)有資本改革試點(diǎn)、提高企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活力具有積極推動(dòng)作用。眾所周知，國(guó)有企業(yè)參股管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及到改革的方方面面，需要系統(tǒng)謀劃、整體推進(jìn)。企業(yè)法律部門要繼續(xù)與有關(guān)部門對(duì)結(jié)溝通，做好總結(jié)提煉、深入思考，推動(dòng)相關(guān)部門或企業(yè)建章立制，特別是對(duì)日常工作中發(fā)現(xiàn)的有關(guān)問題進(jìn)行總結(jié)分析，主動(dòng)建言獻(xiàn)策，推動(dòng)相關(guān)部門或企業(yè)完善體制機(jī)制，堵塞管理漏洞，著力推動(dòng)國(guó)有企業(yè)各項(xiàng)改革健康有序發(fā)展。