自然資源離任審計(jì)評價指標(biāo)構(gòu)建與應(yīng)用

鄭國芳 江麗麗

[提要] “青山綠水就是金山銀山”的提出詮釋了人類必須與環(huán)境和諧相處才能使經(jīng)濟(jì)持久發(fā)展。黨的十八屆三中全會在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出：探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。本文結(jié)合平衡記分卡原理、AHP層次分析法及問卷調(diào)查的形式，對自然資源離任審計(jì)的內(nèi)涵界定和指標(biāo)構(gòu)建進(jìn)行分析，以期提高領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)發(fā)展意識，督促領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)真履行資源環(huán)境責(zé)任。

關(guān)鍵詞：自然資源離任審計(jì);內(nèi)涵界定;指標(biāo)構(gòu)建

本文受浙江省教育廳一般科研課題資助（項(xiàng)目編號：Y201839838）

中圖分類號：F239 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2020年4月15日

一、自然資源離任審計(jì)內(nèi)涵界定

基于公共受托責(zé)任觀，自然資源資產(chǎn)受托責(zé)任的產(chǎn)生源自自然資源資產(chǎn)的權(quán)屬權(quán)和經(jīng)營管理權(quán)相分離。從受托責(zé)任觀出發(fā)，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)應(yīng)該要從內(nèi)容、主體、責(zé)任等角度清楚地加以界定。

（一）審計(jì)主體。自然資源離任審計(jì)的主體為審計(jì)工作執(zhí)行者，一般為審計(jì)機(jī)關(guān)（政府審計(jì)），內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)抑或?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)可以委托民間審計(jì)機(jī)構(gòu)單獨(dú)或協(xié)作審計(jì)機(jī)關(guān)共同完成，即審計(jì)主體多元化。但是根據(jù)審計(jì)的內(nèi)容具有特殊性，同時可能涉及到政務(wù)內(nèi)部信息，該審計(jì)主體一般建議由審計(jì)牽頭實(shí)施。另外，自然資源審計(jì)的客體為領(lǐng)導(dǎo)干部，公對公辦事，能避免領(lǐng)導(dǎo)干部被詢問到敏感事宜時產(chǎn)生的尷尬。

（二）審計(jì)內(nèi)容。審計(jì)內(nèi)容是審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)法律或授權(quán)對領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間自然資源資產(chǎn)開發(fā)、自然環(huán)境污染防治、生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任履行情況進(jìn)行監(jiān)督、檢查、評價工作，依法對政府及相關(guān)部門、企事業(yè)單位和個人保護(hù)、管理、開發(fā)、利用自然資源資產(chǎn)的活動，以及對自然資源資產(chǎn)有關(guān)的財政支出等管理活動的合規(guī)性、經(jīng)濟(jì)性、效益性展開審計(jì)。具體可將審計(jì)內(nèi)容分級為水資源、大氣資源、森林資源、草原資源、土地資源、海洋資源等的管理開發(fā)利用情況、政策合規(guī)性、財政使用合理性等。

（三）審計(jì)責(zé)任。審計(jì)責(zé)任則是對本行政區(qū)域內(nèi)環(huán)境資源開發(fā)利用、污染防治和生態(tài)保護(hù)所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。一方面審計(jì)督察過程中要揭示領(lǐng)導(dǎo)干部對自然資源資產(chǎn)的管理政策、管理利用和生態(tài)環(huán)護(hù)中存在的突出問題以及影響自然資源常貌和生態(tài)環(huán)境安全中存在的風(fēng)險隱患，并及時溝通和解決;另一方面要強(qiáng)化問責(zé)，落實(shí)責(zé)任、促使領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的“綠色生態(tài)”政績觀，推動領(lǐng)導(dǎo)干部守法、守紀(jì)、守規(guī)、盡責(zé)，切實(shí)履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，促進(jìn)自然資源資產(chǎn)節(jié)約型和集約型發(fā)開利用和生態(tài)環(huán)境安全。

（四）組織形式。自然資源離任審計(jì)在實(shí)施過程中應(yīng)該具有協(xié)同效應(yīng)。自然資源具有區(qū)域特殊性，故自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)加強(qiáng)區(qū)域聯(lián)動性、宏觀調(diào)配性。在設(shè)計(jì)聯(lián)合指標(biāo)時要結(jié)合審計(jì)分支學(xué)科及環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)、可持續(xù)發(fā)展理論、公平代際論等其他學(xué)科理論加以輔佐，以實(shí)現(xiàn)“綠色”可持續(xù)發(fā)展之路。

二、自然資源離任審計(jì)指標(biāo)構(gòu)建與應(yīng)用

（一）指標(biāo)構(gòu)建。自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的評價指標(biāo)內(nèi)容是自然資源資產(chǎn)的經(jīng)營管理情況，如水資源、大氣資源、森林資源、草原資源、土地資源、海洋資源等的開發(fā)利用。“雙輪驅(qū)動型”是自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的核心。但是考慮自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制尚未成熟，在指標(biāo)設(shè)置上需要靈活應(yīng)用。在指標(biāo)設(shè)計(jì)上主要以“自然資源（水質(zhì)狀況、空氣狀況、農(nóng)地綠植狀況）開發(fā)經(jīng)營狀況”為基礎(chǔ)性指標(biāo)，同時結(jié)合對自然資源（包括空氣狀況、水質(zhì)狀況、農(nóng)地綠植狀況在內(nèi)的其他資源）的政策合規(guī)性、財政使用合理性，資產(chǎn)破壞時的經(jīng)濟(jì)替代性等作為調(diào)節(jié)性指標(biāo)。在基礎(chǔ)性指標(biāo)（主指標(biāo)）上賦予的累加權(quán)重最大，在50%以上。由于環(huán)境具有地域性，不同的地域所在的自然資源的分布不一致，所以在具體應(yīng)用時要因地制宜。具體指標(biāo)構(gòu)建如圖1所示。（圖1）

（二）指標(biāo)應(yīng)用。衢州植物資源約3，000余種，森林植被以甜櫧、木荷、青岡櫟等常綠闊葉林為主;動物資源中國家一級保護(hù)動物9種，國家二級保護(hù)動物43種，省級保護(hù)動物有40余種?，F(xiàn)有各類自然保護(hù)區(qū)（小區(qū)）40個，其中國家級自然保護(hù)區(qū)1個。水資源總量和可供開發(fā)的水力資源量都很豐富，年平均水資源量為98.57億m，產(chǎn)水模數(shù)為111.55萬m/km，飲用水源水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為100%。

實(shí)施路徑：第一步：通過對衢州審計(jì)局的調(diào)研，該市沒有對自然資源資產(chǎn)進(jìn)行資產(chǎn)負(fù)債表的編制，所以在X這里數(shù)據(jù)取值為0;第二步：因?yàn)獒橹菔莾?nèi)陸城市，沒有海洋，所以在海洋這塊取權(quán)重為0，而在土地、水、大氣三個基礎(chǔ)性指標(biāo)上權(quán)重相對大些;第三步：二級指標(biāo)和三級指標(biāo)根據(jù)每個城市的實(shí)際情況取值即可，衢州的權(quán)重已經(jīng)根據(jù)衢州的實(shí)際情況給予;第四步：根據(jù)上述具體情況，衢州的自然資源離任審計(jì)評價計(jì)算公式為∑siwi（1-x）;第五步：，根據(jù)評分結(jié)果公式，將數(shù)據(jù)結(jié)果分為四個檔次：90～100為優(yōu)，80～89為良，60～79為中，0～59為不合格。對衢州指標(biāo)評價分析和打分結(jié)果，按照上述公式（具體打分過程略）可得衢州自然資源離任評分分?jǐn)?shù)=∑siwi（1-x）=90.1。說明衢州自然資源處于優(yōu)秀檔次。根據(jù)各子指標(biāo)得分分析，衢州在土地資源、水資源兩個項(xiàng)目的分?jǐn)?shù)最高，得益于衢州對該兩項(xiàng)指標(biāo)的治理一直在嚴(yán)抓嚴(yán)控，而在大氣治理上即API指數(shù)有所欠缺。主要是因?yàn)獒橹萦屑掖笠?guī)模的國有化工企業(yè)造成。但是通過跟蹤審計(jì)和任前數(shù)據(jù)的圖形走勢結(jié)果來看，最近幾年在環(huán)境治理上有所改善，希望能夠更新環(huán)保設(shè)備，將空氣質(zhì)量控制在標(biāo)準(zhǔn)之類。

三、自然資源離任審計(jì)實(shí)施對策

（一）擴(kuò)大自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的試點(diǎn)城市，積極構(gòu)建評價指標(biāo)。自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)在我國正處于初級階段，由于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，現(xiàn)階段還存在審計(jì)監(jiān)督力度不夠，在自然資源離任審計(jì)過程中難免會觸及生態(tài)文明建設(shè)中的制度問題和管理缺位等重要事項(xiàng)。雖然黨的十八屆三中全會在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出：探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。但是真正實(shí)施的城市并不多，能夠構(gòu)建評價指標(biāo)的城市更是少之又少。一是自然資源占據(jù)的區(qū)域面積廣，具有流動性，在實(shí)施和審計(jì)的時候難度大;二是自然資源審計(jì)本身是新型審計(jì)學(xué)科，審計(jì)人員在實(shí)施審計(jì)工作的時候需要的技術(shù)含量較高，甚至在很多資源領(lǐng)域需要借助外部專家的力量方可以順利進(jìn)行;三是自然資源資產(chǎn)評價指標(biāo)在構(gòu)建的時候需要考慮不同城市不同情況，因此在構(gòu)建的時候并不能一勞永逸。所以，筆者認(rèn)為，首先應(yīng)該擴(kuò)大自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的試點(diǎn)城市，其次要積極構(gòu)建評價指標(biāo)并在不斷實(shí)踐過程中加以完善。

（二）自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)不公開，缺乏陽光。首先，鼓勵城市在開展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的時候要編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，闡述資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀，登記資產(chǎn)的種類、數(shù)量、管理、利用等基本信息，確保能夠獲取自然資源資產(chǎn)完整、真實(shí)的數(shù)據(jù)。其次，建立自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)的共享中心，以此為基礎(chǔ)建立自然資源數(shù)據(jù)庫并作為跟蹤審計(jì)（事前審計(jì)、事中審計(jì)和事后審計(jì)）的前提，實(shí)現(xiàn)對自然資源資產(chǎn)信息的集中管理，梳理并分析復(fù)雜的自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)，有效快速調(diào)取相關(guān)責(zé)任人在任職期間對自然資源資產(chǎn)的開發(fā)、利用以及針對自然資源資產(chǎn)涉及到的財務(wù)數(shù)據(jù)等情況，掌握第一手信息。最后，鼓勵開展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)城市公開自然資源數(shù)據(jù)，讓信息陽光化、透明化，從而監(jiān)督任期領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)政績觀。

（三）建立健全自然資源管理體系，提升監(jiān)管紅線。領(lǐng)導(dǎo)干部為了在任期內(nèi)保證經(jīng)濟(jì)快速增長而不顧資源環(huán)境狀況，盲目決策、盲目開發(fā)，造成潛在的生態(tài)環(huán)境損害甚至不可逆的系統(tǒng)性破壞。審計(jì)在實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)時要關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部是否建立了自然資源資產(chǎn)損害懲罰制度，是否對違反環(huán)境法律法規(guī)行為進(jìn)行處理和處罰。在設(shè)置責(zé)任賠償制度的同時要特別重視對造成生態(tài)環(huán)境損害行為和行為人的懲罰金額，提升監(jiān)管紅線，以防止因懲罰數(shù)額較少，導(dǎo)致違法成本過低，進(jìn)而無法彌補(bǔ)生態(tài)環(huán)境損害程度和治理成本等。在監(jiān)督體系設(shè)置的時候要體現(xiàn)縱向，即單位負(fù)責(zé)的監(jiān)管、地方監(jiān)管和國家監(jiān)察自下而上的監(jiān)督體系。同時，公眾也應(yīng)該作為監(jiān)督體系的一大主題，使得自然資源資產(chǎn)的所有者和管理者互相獨(dú)立，互相監(jiān)督，相輔相成，在受托責(zé)任下創(chuàng)造人與自然和諧相處。

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