基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式探討

劉雪飛

[提要] 本文以基礎(chǔ)設(shè)施中的綜合客運樞紐為研究對象，在京津冀一體化新形勢下通過分析河北省綜合客運樞紐發(fā)展現(xiàn)狀，并借鑒沿海發(fā)達(dá)省份在綜合客運樞紐建設(shè)投融資中的先進經(jīng)驗，提出策略建議。

關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)設(shè)施;綜合客運樞紐;對策

中圖分類號：F83 文獻標(biāo)識碼：A

收錄日期：2020年4月3日

綜合客運樞紐是指在旅客運輸中，將兩種或以上對外運輸方式的客運站以及集疏運的城市交通有機地統(tǒng)一在同一個場所進行集中、立體布局，可實現(xiàn)“零距離”換乘、一體化銜接服務(wù)，以及可供選擇的多種出行方式?！毒┙蚣絽f(xié)同發(fā)展交通一體化規(guī)劃》明確提出建設(shè)“軌道上的京津冀”，但就河北省發(fā)展現(xiàn)狀來看，由于管理體制機制、設(shè)計理念等制約，集多種交通運輸方式于一體的現(xiàn)代化綜合客運樞紐建設(shè)總體進展緩慢，需要加快此方面研究，以支撐基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展。

一、發(fā)展現(xiàn)狀

“十二五”期間，隨著高速鐵路的飛速發(fā)展，河北省鐵路客運站開始大規(guī)模改造和建設(shè)，共建成高鐵客運站17個、城際鐵路客運站7個。但目前看來，除了邯鄲東高鐵站建成1個綜合客運樞紐站——邯鄲綜合客運中心以外，在石家莊高鐵站、保定高鐵東站、邢臺高鐵東站、唐山高鐵南站等站點尚未真正設(shè)置成典型的綜合客運樞紐，大多數(shù)項目普遍處于前期規(guī)劃、項目論證階段，綜合客運樞紐建設(shè)總體進展緩慢。從河北省目前規(guī)劃和正在建設(shè)的主要綜合客運樞紐布局來看，一體化設(shè)計、立體式銜接的樞紐較少，“方式拼盤”明顯，銜接效果不盡理想。

二、問題分析

（一）管理體制尚未理順。綜合客運樞紐在建設(shè)過程中，相關(guān)的功能組成歸屬不同的政府職能部門，涉及的投資主體也較多，工程管理界面、技術(shù)界面等較為復(fù)雜，牽扯的相關(guān)利益方也比較多。由于河北省當(dāng)前的交通運輸全面深化改革正在進行，真正意義上的大交通體制尚未完善，在樞紐方面缺少強有力的主管部門，缺乏高效的部門間聯(lián)席制度，在綜合客運樞紐立項、審批、建設(shè)、運營等各個環(huán)節(jié)，不同的管理部門的利益相互交叉，相互牽制，難以形成合力，實現(xiàn)樞紐建設(shè)的高效推進。因此，各種運輸方式的客運樞紐都是獨立規(guī)劃、自成體系，缺乏統(tǒng)籌，從而也導(dǎo)致了城市對外與市內(nèi)交通間的銜接不夠順暢。

（二）模式需要進一步創(chuàng)新。綜合客運樞紐當(dāng)前的建設(shè)運營模式，還處于摸索階段，由于在建設(shè)運營管理等方面缺乏可借鑒的經(jīng)驗，缺乏可執(zhí)行的具體規(guī)章規(guī)范，導(dǎo)致分工協(xié)作等缺乏統(tǒng)籌配合，各個運輸方式均把主要精力放在行業(yè)內(nèi)的樞紐建設(shè)布局上，沒有與其他方式進行事先的主動銜接，于是在規(guī)劃立項、工程可行性研究、設(shè)計方案、建設(shè)運營等階段均有大量重復(fù)性工作，需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，往往建成后的樞紐與周邊的配套不銜接，很大程度上制約了綜合客運樞紐的健康發(fā)展，應(yīng)該在建設(shè)運營模式上進一步加強創(chuàng)新，項目參與各方能夠高效統(tǒng)籌。

（三）受土地資金等多方面約束。綜合客運樞紐對資金的需求量較大，一般都在10億元人民幣及以上，在經(jīng)濟效益方面還存在投資回收期較長、項目利潤低、市場化融資能力和前期較差等不足。政府財政資金又不足以全面覆蓋投資，社會資本進入意愿較低。綜合客運樞紐的位置一般在城市核心區(qū)域，土地成本高，政府往往沒有意愿落實土地。

（四）客運樞紐本身影響因素。隨著綜合運輸體系的日益完善，高鐵、民航等方式發(fā)展迅速，私家車也逐步走進百姓家庭，城際間旅客出行出現(xiàn)了新變化新態(tài)勢，道路客運站的旅客發(fā)送量等持續(xù)下降，客運企業(yè)對于當(dāng)前的客流需求信心不足，建設(shè)客運樞紐缺乏動力，而且在選址上，除了石家莊高鐵站、邯鄲東高鐵站以外，大多數(shù)的高鐵站都遠(yuǎn)離主城區(qū)，也導(dǎo)致大多數(shù)道路客運站沒有意愿在高鐵站附近設(shè)點。

三、經(jīng)驗借鑒

創(chuàng)新建設(shè)模式是推進綜合客運樞紐建設(shè)發(fā)展的根本之一。目前來看，國內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)已建成的綜合客運樞紐建設(shè)模式來看，可歸納出全額財政投資、政府主導(dǎo)聯(lián)合建設(shè)等兩種較為典型模式。深圳市財政實力雄厚，綜合客運樞紐建設(shè)模式主要是全額財政投資。深圳市政府明確規(guī)定綜合客運樞紐為公益性和服務(wù)性的公共交通基礎(chǔ)設(shè)施，規(guī)劃建設(shè)的六個綜合客運樞紐項目全部采用全額財政投資。福田區(qū)綜合客運樞紐項目集地鐵、公交、長途客運、出租車于一體，定位為深圳市政府投資建設(shè)的公共交通基礎(chǔ)設(shè)施，由深圳市政府財政全額出資6.9億元建設(shè)，建成后交由深圳市交通場站建設(shè)管理中心負(fù)責(zé)運營管理，最大限度地發(fā)揮了綜合客運樞紐的基礎(chǔ)性、社會性、公益性功能。

以上海、杭州為代表的政府主導(dǎo)、多方籌資、聯(lián)合建設(shè)模式。綜合客運樞紐是集多種運輸方式于一體的大型交通基礎(chǔ)設(shè)施，集約化程度高、建筑結(jié)構(gòu)復(fù)雜、功能復(fù)合，因此建設(shè)總投資巨大，一般都在幾十億以上，甚至達(dá)到幾百億。應(yīng)對綜合客運樞紐的巨額投資，長三角地區(qū)按照“政府主導(dǎo)、多方籌資、聯(lián)合建設(shè)、共同使用”的發(fā)展原則，加大政府投資扶持力度。一是上海長途客運南站項目。上海南站是集鐵路、城市軌道交通、公交、近郊及長途客運、出租車等于一體的綜合客運樞紐，樞紐各功能區(qū)由不同的主體來負(fù)責(zé)投資建設(shè)與運營管理，各功能區(qū)紅線以外的部分（包括換乘通道、商業(yè)區(qū)、綠化等）由政府成立的廣場投資有限公司來負(fù)責(zé)投資建設(shè)與運營管理。二是杭州東站綜合樞紐項目。為加快杭州東站綜合樞紐建設(shè)，鐵道部、浙江省、杭州市按出資比例組建新東站項目公司，新東站項目公司負(fù)責(zé)建設(shè)杭州新東站地區(qū)“三線一橋一樞紐”項目（滬杭高鐵和磁浮、杭寧高鐵、杭甬高鐵、錢江鐵路新橋、杭州東站樞紐）。其中，鐵路線路、錢江鐵路新橋以鐵道部為主建設(shè)，杭州參與，杭州鐵路東站樞紐和“綜合體”以杭州為主建設(shè)，鐵路站屋爭取以杭州為主建設(shè)，建設(shè)費用按出資比例分?jǐn)?，?yīng)歸屬鐵道部的產(chǎn)權(quán)在站屋建成后移交鐵道部。

四、相關(guān)對策

（一）加強政府管理協(xié)調(diào)。綜合客運樞紐作為公共基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，有利于廣大群眾便利出行，有利于提升交通運輸體系效率，有利于提升政府公共服務(wù)職能的高效發(fā)揮。綜合樞紐的布局設(shè)置要依托于所在城市，需要政府承擔(dān)起主體責(zé)任，通過組建“政府主導(dǎo)、部門配合、條塊結(jié)合、優(yōu)勢整合”的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機構(gòu)，根據(jù)各城市綜合運輸系統(tǒng)構(gòu)成，強化對項目規(guī)劃、組織建設(shè)等相關(guān)工作的領(lǐng)導(dǎo)，同時高效協(xié)同發(fā)改、交通、城鄉(xiāng)規(guī)劃、自然資源等部門，有條不紊推進各項工作的積極落實。就地方政府相較于與鐵路部門的談判話語權(quán)較弱問題，應(yīng)積極推進建立省政府與交通運輸部、中鐵總之間的長效協(xié)調(diào)機制，促進鐵路樞紐站建設(shè)與地方城鎮(zhèn)體系與產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）統(tǒng)籌各方規(guī)劃。綜合客運樞紐承擔(dān)了航空、鐵路、公路、城市軌道等多種方式間客運轉(zhuǎn)換功能，但是在實際建設(shè)過程中，各種交通運輸方式存在時間上的先后，而且各自具有不同的布局要求，只有適度超前的統(tǒng)一規(guī)劃，強有力的組織協(xié)調(diào)，同時以法律法規(guī)等強制規(guī)定做支撐，才能避免樞紐換乘不利的設(shè)計與建設(shè)。各設(shè)區(qū)市應(yīng)高度重視，科學(xué)制定市域綜合客運樞紐規(guī)劃，同時將規(guī)劃納入人大立法，在國土空間規(guī)劃中予以明確。在落實工作中，應(yīng)注重各種運輸方式之間、城市路網(wǎng)與市域外大路網(wǎng)之間、城市客運與貨物運輸之間、既有基礎(chǔ)設(shè)施與新建設(shè)施之間的有機聯(lián)系，注重規(guī)劃的科學(xué)性、可落地性。

（三）加大資金補助，鼓勵社會資本參與。積極爭取中央財政、省財政、市財政等資金補助，以財政資金為引導(dǎo)，吸引社會資本以股權(quán)合資、合作、項目融資等方式，積極參與綜合客運樞紐建設(shè)運營管理。同時，鐵路、航空、道路客運等自行投資的站場及配套服務(wù)設(shè)施予以明晰產(chǎn)權(quán);樞紐的公共區(qū)域由市政府統(tǒng)一建設(shè)。同時，應(yīng)充分挖掘綜合客運樞紐建設(shè)的商業(yè)開發(fā)功能，以其為核心因地制宜開發(fā)商業(yè)、酒店、購物等衍生功能，形成商業(yè)開發(fā)資金補償項目建設(shè)投資的良性補償機制。

（四）建立土地儲備制度。為了更好安排樞紐周圍地區(qū)的可經(jīng)營性土地資源，可通過各地市土地整理儲備部門積極參與，在樞紐周邊區(qū)域預(yù)留未來商業(yè)開發(fā)土地。綜合交通樞紐投融資機制和土地儲備機制的結(jié)合的重要意義在于將投資于樞紐帶來外部收益，還原于樞紐建設(shè)。有意識地預(yù)先儲備樞紐影響范圍的土地，才能確保政府在樞紐投資建設(shè)中帶來的土地增值收益，通過土地儲備運作機制，納入土地儲備專項資金，從而支持綜合交通樞紐建設(shè)。

主要參考文獻：

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