我國銀行存款保險制度縱橫談

姚潔

銀行存款保險制度對于保護(hù)家庭儲蓄資金安全具有極其重要的意義。我國銀行存款保險制度設(shè)立較晚，目前還存在著存款保險基金管理機(jī)構(gòu)職權(quán)不明晰、存款賠付上限缺乏靈活性、與審慎監(jiān)管政策融合度低、信息披露共享機(jī)制不健全等缺陷。針對這些問題，應(yīng)從細(xì)化存款保險基金管理機(jī)構(gòu)的定位與職權(quán)、修改保險賠付上限、加強(qiáng)金融監(jiān)管政策協(xié)同、建立金融信息披露共享機(jī)制四個方面予以規(guī)制。

我國銀行存款保險的制度考察

銀行存款保險制度在國外是一項比較成熟的保障中小儲戶儲蓄資金安全的制度，是指以商業(yè)銀行為投保人，以儲戶為受益人向?qū)ｉT的存款保險機(jī)構(gòu)投保。當(dāng)商業(yè)銀行遭遇兌付危機(jī)或破產(chǎn)等情況下，由存款保險機(jī)構(gòu)向儲戶理賠的保險機(jī)制。

我國的銀行存款保險制度設(shè)立較晚，直到2015年5月1日，我國才正式實施《存款保險條例》?！洞婵畋ｋU條例》的實施標(biāo)志著我國存款保險制度正式確立。由于歷史和經(jīng)濟(jì)體制的緣故，我國商業(yè)銀行一直為純粹國有。在銀行系統(tǒng)的運(yùn)作中，我國政府實際是對銀行中的存款安全承擔(dān)著隱性擔(dān)保責(zé)任。銀行存款保險制度的實施，將商業(yè)銀行的存款安全推向市場，使得政府為商業(yè)銀行兜底，這是進(jìn)一步深化金融體制改革的必然要求。

按照《存款保險條例》的規(guī)定，我國存款保險機(jī)制主要規(guī)則如下：

第一，要求商業(yè)銀行強(qiáng)制參保。商業(yè)銀行在是否參保一事上沒有選擇權(quán)，由于存款保險制度屬于社會保障性法律，存款保險機(jī)構(gòu)也屬于非盈利機(jī)構(gòu)，因此為了保護(hù)儲蓄者利益，所有商業(yè)銀行都需參保。

第二，實行限額賠付制度。限額賠付是指并不是對儲戶所有的儲蓄資產(chǎn)進(jìn)行全額賠付，而是最高賠付人民幣50萬元。據(jù)統(tǒng)計，50萬元的最高賠付金額足以覆蓋全國99.63%的存款。

第三，實行差額保險費(fèi)率制度。各投保商業(yè)銀行所適用費(fèi)率的高低由保險基金管理機(jī)構(gòu)根據(jù)投保行的經(jīng)營管理和風(fēng)險狀況等綜合評估而定。

第四，保險基金管理機(jī)構(gòu)對問題銀行具有一定的風(fēng)險早期干預(yù)和處置的職能。

我國銀行存款保險制度的缺陷

存款保險基金管理機(jī)構(gòu)職權(quán)不明晰。域外存款保險機(jī)構(gòu)大多屬于商業(yè)組織，不具備公共管理主體資格。中國的法律對于存款保險機(jī)構(gòu)的銀行業(yè)監(jiān)管權(quán)的規(guī)定還太過模糊，既沒有明確該權(quán)力的性質(zhì)，也沒有載明該權(quán)力的內(nèi)容。在這種情況下，我們對于該權(quán)力的屬性職能通過邏輯推導(dǎo)得出。按照《銀行存款保險條例》的設(shè)計，存款保險的保費(fèi)是由中國人民銀行負(fù)責(zé)收集和管理的，而存款保險機(jī)構(gòu)本身也是中國人民銀行的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)（其未來是否分離還未確定）。從法規(guī)的這種邏輯來推斷，銀行存款保險基金管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該具有一定的行政職能。從法律的效力來看，《銀行存款保險條例》屬于國務(wù)院頒布的行政法規(guī)，其法律效力低于其他金融監(jiān)督法律。如果通過法律授予存款保險基金管理機(jī)構(gòu)以相應(yīng)的監(jiān)管職權(quán)，則有可能與其他金融監(jiān)管法律的授權(quán)相沖突，同時也存在被其他銀行業(yè)監(jiān)管部門干預(yù)的可能性。

存款賠付上限缺乏靈活性。當(dāng)下我國存款賠付限額上限是一個確定數(shù)字，即前文所述，最高的賠付額為50萬元人民幣。這種固定數(shù)額的賠付上限規(guī)定并未考慮到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況。銀行存款保險制度是一種典型的社會保障性法律，其立法目的是保障居民最根本的利益——存款資金安全。銀行存款保險所能覆蓋的范圍也就是保障金額的上限，是按照絕大部分中國普通老百姓的存款金額所能夠達(dá)到的上限所設(shè)立的。也就是說，如果發(fā)生銀行機(jī)構(gòu)的擠兌或倒閉事件，50萬元人民幣的保險賠償額足以彌補(bǔ)絕大部分中國普通居民的存款損失。然而，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并非固定不變，貨幣也會發(fā)生通貨膨脹、購買力下降的等情況。

目前最高賠付額的賠付上限足以覆蓋絕大多數(shù)居民存款，但是隨著時間的推移，這一比例必然會毫無意外的下降。此外，由于法律存在滯后性，每次修改法律的周期都很長，成本也很高，因此這一標(biāo)準(zhǔn)不可能經(jīng)常變動。

風(fēng)險差別費(fèi)率與審慎監(jiān)管政策融合度低。當(dāng)下我國正在如火如荼地進(jìn)行金融領(lǐng)域深化改革，但這些改革政策的融合度較低，不利于形成監(jiān)管合力，容易造成監(jiān)管空白與監(jiān)管重疊，效率低下。十九大后，我國金融監(jiān)管的基本紅線是“守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線”，因此，防止系統(tǒng)性金融風(fēng)險的發(fā)生是各種金融改革的重中之重。金融監(jiān)管目前最主要的問題就是各種監(jiān)管政策和制度之間存在沖突，這樣極有可能會造成監(jiān)管重疊沖突和監(jiān)管空白。

信息披露共享機(jī)制不健全。銀行存款保險風(fēng)險差別費(fèi)率的確定，需要各商業(yè)銀行整合本機(jī)構(gòu)的金融數(shù)據(jù)才能得到更為準(zhǔn)確的結(jié)果。各個商業(yè)銀行數(shù)據(jù)的真實性、完整性直接涉及銀行存款保險費(fèi)率的有效性，這對于控制金融風(fēng)險極為重要。然而，我國當(dāng)下的信息披露和信息共享機(jī)制還沒有將存款保險納入視野，這一方面反映出共享和披露機(jī)制不完善，另一方面反映了在相關(guān)硬件提升和制度對接方面還存在較大的改進(jìn)空間。

完善我國存款保險機(jī)制的建議

細(xì)化存款保險基金管理機(jī)構(gòu)的定位與職權(quán)。對于保險基金管理機(jī)構(gòu)的定位與職權(quán)的細(xì)化，能確保其行使監(jiān)督管理權(quán)力時有法可依，即使其對商業(yè)銀行采取的各種介入措施科學(xué)、合法、合理。一方面，至少從法律形式上確保其不會產(chǎn)生過大的裁量權(quán)與判定權(quán)，同時亦要有具體的實施辦法;另一方面，只有在法律明文規(guī)定的基礎(chǔ)上，具備操作可能性，實質(zhì)上的處置措施才會是合理的、科學(xué)的。

為使銀行存款保險基金的運(yùn)行成本得到控制甚至是極大降低，銀行存款保險基金管理機(jī)構(gòu)必須施行更為積極有效的監(jiān)管機(jī)制。從這個角度來說，《存款保險條例》對存款保險基金管理機(jī)構(gòu)的授權(quán)條款，需要更進(jìn)一步明確和細(xì)化其對于銀行風(fēng)險控制、監(jiān)測和介入的權(quán)力。要擴(kuò)大存款保險基金管理機(jī)構(gòu)的風(fēng)險防范權(quán)限，以促進(jìn)和完善存款保險預(yù)警機(jī)制。具體來說，這主要包括：首先，要完善存款保險基金管理機(jī)構(gòu)和中國人民銀行對銀行業(yè)重大系統(tǒng)性金融風(fēng)險的識別和對可能發(fā)生的其他金融災(zāi)難的預(yù)警機(jī)制。其次、要賦予存款保險基金或金融穩(wěn)定機(jī)構(gòu)應(yīng)對這些問題的緊急行動權(quán)限。存款保險基金管理機(jī)構(gòu)處置發(fā)生擠兌危機(jī)或破產(chǎn)的銀行，是體現(xiàn)其監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)威的關(guān)鍵。根據(jù)《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》和《中華人民共和國商業(yè)銀行法》的有關(guān)規(guī)定，問題銀行應(yīng)該由銀保監(jiān)會接管，負(fù)責(zé)破產(chǎn)銀行的機(jī)構(gòu)重組、注銷、清算等事項，因此，應(yīng)該在兩者之間建立監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。

改銀行存款保險賠付上限的固定制為浮動制。在確定銀行存款保險賠付上限時，應(yīng)根據(jù)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均可支配收入水平、平均居民存款數(shù)額、社會保障水平等一系列因素綜合考慮。從操作層面上說，可以按照居民的金融素養(yǎng)和綜合收入水平，考慮在每個固定的時間周期內(nèi)進(jìn)行調(diào)整。比如，按照每三年一次的頻率，結(jié)合以上因素，重訂存款補(bǔ)償上限，以保證保險賠付能夠覆蓋絕大多數(shù)公民。只要這樣，才能增強(qiáng)人民群眾的安全感，有利于擴(kuò)大參保人群，減少金融機(jī)構(gòu)流動性波動風(fēng)險。

加強(qiáng)金融監(jiān)管政策的協(xié)同。應(yīng)該借助金融穩(wěn)定委員會的統(tǒng)領(lǐng)地位，加強(qiáng)金融監(jiān)管政策的協(xié)同，融合各項監(jiān)管政策標(biāo)準(zhǔn)。在確定銀行存款保險風(fēng)險差別費(fèi)率時，要遵循提高銀行數(shù)據(jù)使用效率的原則，遵循審慎監(jiān)管與金融消費(fèi)者保護(hù)相結(jié)合的原則，這是形成政策協(xié)同效應(yīng)的關(guān)鍵。

建立金融信息披露共享機(jī)制。金融信息披露共享監(jiān)管數(shù)據(jù)庫的建立，既是提高數(shù)據(jù)使用效率的關(guān)鍵，也是提高金融風(fēng)險監(jiān)管精準(zhǔn)度的客觀要求。應(yīng)該為存款保險建立專門的數(shù)據(jù)共享渠道。在避免銀行核心業(yè)務(wù)和商業(yè)秘密信息泄露的基礎(chǔ)上，建立存款保險信息共享機(jī)制，使央行、商業(yè)銀行和銀保監(jiān)會及時掌握金融市場發(fā)展趨勢，從而為每一個政策制定相應(yīng)的監(jiān)管目標(biāo)提供數(shù)據(jù)支持。

（資助基金：河南省教育廳人文社會科學(xué)研究項目資助“基于《存款保險條例》的銀行監(jiān)管權(quán)配置研究”2019-ZZJH-017）

（信陽師范學(xué)院）