正視資本力量的規(guī)劃思考
——太原市“十一五”～“十三五”規(guī)劃編制的總結(jié)

孫軍華

（太原市城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，030002）

0 引言

規(guī)劃從業(yè)十五年恰逢“十一五”至“十三五”三個(gè)五年計(jì)劃的周期，太原市城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制工作，大體上可以總結(jié)為圍繞兩個(gè)大事件展開的，即：太原市城市總體規(guī)劃的修編[1]，以及控制性詳細(xì)規(guī)劃與鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的全覆蓋[2]。編制規(guī)劃的過(guò)程中與城市各級(jí)政府、各行政主管部門、國(guó)內(nèi)外規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)、重要產(chǎn)業(yè)企業(yè)家代表、學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)專家等，進(jìn)行了廣泛接觸，太原市法定規(guī)劃體系逐步完善。這一時(shí)期可以清晰的看到資本是如何推翻傳統(tǒng)規(guī)劃理論的藍(lán)圖，從實(shí)施層面反向主導(dǎo)城市建設(shè)的。

1 編制歷程

1.1 城市總體規(guī)劃

2004年，擁有法定效力的《太原市城市總體規(guī)劃（1998～2010年）》（以下簡(jiǎn)稱98 版總規(guī)，見下圖1）規(guī)劃即將到期，很多發(fā)展的意向在變化，通過(guò)編制近期規(guī)劃完成局部修改，以適應(yīng)發(fā)展需要。

2010年左右，98 版總體規(guī)劃年限到期，開始編制《太原市城市總體規(guī)劃(2011～2020)》（以下簡(jiǎn)稱11 版總規(guī)，見下圖2），啟動(dòng)時(shí)間較早，因此很多規(guī)劃規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)都采用了舊版，例如用地分類標(biāo)準(zhǔn)；批復(fù)時(shí)間很晚，直至2017年才批復(fù)，導(dǎo)致期間重點(diǎn)地區(qū)的概念規(guī)劃、各專項(xiàng)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制過(guò)程中，總體規(guī)劃都只能作為參考，而不是依據(jù)，引導(dǎo)作用弱化。批復(fù)之日，修改就迫在眉睫，同時(shí)，城市總體規(guī)劃的時(shí)代結(jié)束了。

圖1 98 版總體規(guī)劃

圖2 11 版總體規(guī)劃

1.2 控制性詳細(xì)規(guī)劃

1.2.1 崛起階段

2004年太原市的控制性詳細(xì)規(guī)劃處于起步階段，僅有少數(shù)區(qū)域編制過(guò)，方法還在嘗試中：一方面是落實(shí)總體規(guī)劃的市區(qū)級(jí)設(shè)施、支路以上級(jí)別道路，以及市政基礎(chǔ)設(shè)施；另一方面是在規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的幫助下，細(xì)化總規(guī)功能區(qū)的用地，布局多從修建性詳細(xì)規(guī)劃的思路出發(fā)，道路通而不暢，服務(wù)功能位于居住區(qū)中央，從修建性詳細(xì)規(guī)劃的擬建方案推定指標(biāo)控制。隨后，伴隨著棚戶區(qū)和城中村的改造訴求，2008年左右基本覆蓋除老城區(qū)之外的全部集中建設(shè)用地，見下圖3。由于沒(méi)有頂層設(shè)計(jì)，早期編制范圍混亂，零星散布；后期范圍相對(duì)規(guī)整，標(biāo)準(zhǔn)較為統(tǒng)一。

1.2.2 全覆蓋階段

2010年，太原市控制性詳細(xì)規(guī)劃全覆蓋工作正式啟動(dòng)，全市分為40 個(gè)片區(qū)，見下圖4，按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行編制，除個(gè)別片區(qū)，整體工作大約于2012年初完成。

2015年，城市發(fā)展建設(shè)較為活躍的18 個(gè)片區(qū)全面修編了控規(guī)。

為配合大力推進(jìn)城中村改造的需要，城改用地的控規(guī)變?yōu)榱舭讌^(qū)域，即恢復(fù)成沒(méi)有控規(guī)的狀態(tài)。

1.2.3 控規(guī)修改[3]

在這十五年間，太原市規(guī)劃編制的主場(chǎng)被控制性詳細(xì)的修改占領(lǐng)，修改幾近常態(tài)，早期修改原則中使用頻率最高的是可操作性原則，背后足見資本力量。

圖3 崛起階段控規(guī)編制分布

圖4 全覆蓋階段控規(guī)編制分區(qū)

1.3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃與村規(guī)劃

鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃是在城市控制性規(guī)劃全覆蓋完成之后逐步開始的，主要是順應(yīng)太原全域?qū)徟男枨?，時(shí)至今日僅少量批復(fù)生效。新農(nóng)村建設(shè)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)驅(qū)動(dòng)的村規(guī)劃更早開始，編多批少。

1.4 小結(jié)

回顧這十五年，98 版總規(guī)還是體現(xiàn)了總體規(guī)劃對(duì)控制性詳細(xì)規(guī)劃的引導(dǎo)，進(jìn)而引導(dǎo)城市按規(guī)劃建設(shè)。但11 版總規(guī)的年限中，大量的控規(guī)修改充分體現(xiàn)了傳統(tǒng)規(guī)劃理論的衰落，規(guī)劃方案可操作性低。

2 資本VS 規(guī)劃

2.1 生活空間

在過(guò)去十五年中，住房建設(shè)開發(fā)為主的房地產(chǎn)資本在城市建設(shè)領(lǐng)域中強(qiáng)勢(shì)崛起，憑借周期短、利潤(rùn)高的優(yōu)勢(shì)，驅(qū)逐了城建領(lǐng)域中的商業(yè)、商務(wù)、工業(yè)、文旅等其他資本，成功占據(jù)城建領(lǐng)域的主場(chǎng)，見下圖5。尤其是城中村改造、棚戶區(qū)改造、破產(chǎn)企業(yè)改造等項(xiàng)目，其他城市功能根本沒(méi)法植入。通過(guò)控規(guī)修改程序，太原市居住用地的占比不斷升高，太原市財(cái)政對(duì)房地產(chǎn)高度依賴[4]，資本話語(yǔ)權(quán)提升。這種高度依賴，進(jìn)而間接影響了政府財(cái)政投資的公共服務(wù)設(shè)施，建設(shè)發(fā)展始終落后于居住的開發(fā)建設(shè)，短板越積越多。其中，公共服務(wù)設(shè)施中社區(qū)配套設(shè)施更是長(zhǎng)期依賴開發(fā)配建、待建政策，產(chǎn)權(quán)移交非常困難，制度、監(jiān)管始終不到位。

2.2 生產(chǎn)空間

產(chǎn)業(yè)空間結(jié)構(gòu)方面最初的構(gòu)想是“退二進(jìn)三”“騰籠換鳥”；后來(lái)是新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)；接著變成了轉(zhuǎn)型發(fā)展。其中，產(chǎn)業(yè)園區(qū)也一直是繞不開的關(guān)鍵。然而歷史實(shí)踐說(shuō)明，只有“退二進(jìn)三”由房地產(chǎn)資本大力推進(jìn)了，其余思路就和太原市的園區(qū)一樣，規(guī)劃陷入自相矛盾的圈套：項(xiàng)目入園相互不匹配，不是園區(qū)準(zhǔn)入條件不符合項(xiàng)目選址要求，就是項(xiàng)目不符合園區(qū)準(zhǔn)入條件；不同產(chǎn)業(yè)聚集，園區(qū)沒(méi)法定位；同類產(chǎn)業(yè)成園，規(guī)劃又質(zhì)疑污染疊加影響了環(huán)保。最終，生產(chǎn)空間是已經(jīng)存在的還在，想來(lái)的來(lái)不了，想走的都變成了住宅。

2.3 生態(tài)空間

太原市生態(tài)環(huán)境建設(shè)的力度不?。悍诤庸珗@從一期拓展到了四期，九河治理、東西山治理初見成效。其中，財(cái)政投入的項(xiàng)目，普遍存在面子大于里子的問(wèn)題，項(xiàng)目賞心悅目是真，生態(tài)水分偏大；而民營(yíng)資本投入，摻雜住房開發(fā)居多，旅游開發(fā)少數(shù)，真正立足生態(tài)的不多。

2.4 交通基建

隨著能源基建、交通運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)的市場(chǎng)化改革，今時(shí)今日的交通與基礎(chǔ)設(shè)施的方案也距離規(guī)劃理論越來(lái)越遠(yuǎn)，不斷向節(jié)約投資的方向上轉(zhuǎn)變。

圖5 太原市遠(yuǎn)景規(guī)劃意向圖[5]

3 總結(jié)與建議

事實(shí)上，城鄉(xiāng)規(guī)劃的理論體系本就是資本運(yùn)作模式在空間建設(shè)中的映射。傳統(tǒng)的城市規(guī)劃是以發(fā)改委的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃為基礎(chǔ)進(jìn)行的空間落實(shí)，中長(zhǎng)期規(guī)劃通過(guò)總體規(guī)劃實(shí)現(xiàn)，五年計(jì)劃等通過(guò)近期規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃實(shí)現(xiàn)。這種分級(jí)分類明晰的框架，本質(zhì)上就是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，財(cái)政投資主導(dǎo)規(guī)劃建設(shè)的體現(xiàn)。

今天，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的興起，規(guī)劃背后的資本已經(jīng)發(fā)生改變，之所以學(xué)術(shù)界感覺(jué)資本導(dǎo)致規(guī)劃失控，挑戰(zhàn)規(guī)劃?rùn)?quán)威性，其主要原因是規(guī)劃學(xué)術(shù)理論體系的發(fā)展嚴(yán)重滯后。因此，面對(duì)資本多元化的發(fā)展趨勢(shì)，規(guī)劃理論體系的研究發(fā)展必須加速，否則規(guī)劃?rùn)?quán)威性的衰落無(wú)法扭轉(zhuǎn)。