新《土地管理法》知識百問（二）

鐘京濤

10.我國的土地管理體制是什么？

土地管理體制是國家對土地行政主管部門的設置及其管理職責確定的法律制度。我國的土地管理體制是隨著土地資源管理的需要而逐步建立起來的。1986年以前，我國對土地的管理是由多個行政主管部門分散多頭管理，各個部門間職責劃分不清、管理制度不健全，導致土地利用管理失控，亂占耕地和濫用土地的現(xiàn)象嚴重。面對這種情況，1986年，全國人大常委會通過《土地管理法》后，國務院組建了國家土地管理局，作為國務院的直屬機構，統(tǒng)一管理全國的土地，這標志著我國土地統(tǒng)一管理體制的正式建立。這次土地管理體制改革，雖然實現(xiàn)了土地由多頭管理向統(tǒng)一管理的轉變，同時又確立了國家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府管理土地的模式，對國家和省級政府的管理權力有所削弱。在此后的歷次國務院機構改革中，土地統(tǒng)一管理的體制一直延續(xù)下來，1998年3月，第九屆全國人民代表大會第一次會議批準的國務院機構改革方案，決定由國家土地管理局與地質(zhì)礦產(chǎn)部合并組建的國土資源部統(tǒng)一負責全國土地資源的規(guī)劃、管理、保護與合理利用。2018年3月，第十三屆全國人大一次會議通過的國務院機構改革方案，明確由新組建的自然資源部負責全國土地等自然資源的用途管制、調(diào)查監(jiān)測評價、確權登記、有償使用、合理開發(fā)利用、生態(tài)修復，以及組織實施最嚴格的耕地保護制度等職責。在縱向的土地管理職權劃分方面，1998年修訂《土地管理法》時對五級政府管理土地的模式進行了調(diào)整和重新劃分，將事關國家利益和社會穩(wěn)定、民族發(fā)展的土地管理權向中央和省級政府集中。中央和省級政府專有的權力包括土地利用總體規(guī)劃審批權、土地征收和農(nóng)用地轉用的批準權等，同時，省級政府還承擔著本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量只能增加不能減少的責任。土地管理方面的其他職權由縣級以上人民政府享有。對于地方土地管理機構設置及其職責確定方面，由于國務院機構改革中賦予了省級人民政府一定的自主權，省級及以下各級地方人民政府的土地管理機構應在統(tǒng)一管理的大原則下，按照國務院有關規(guī)定設立。新修改的《土地管理法》第五條明確規(guī)定：“國務院自然資源主管部門統(tǒng)一負責全國土地的管理和監(jiān)督工作;縣級以上地方人民政府自然資源主管部門的設置及其職責，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)國務院有關規(guī)定確定?！?/p>

11.單位和個人在《土地管理法》實施中的權利和義務是什么？

遵守法律、法規(guī)是每一個社會主體應盡的基本法律義務。我國《憲法》明確規(guī)定，中華人民共和國公民必須遵守憲法和法律。任何社會主體在行使法律賦予的權利時，都必須履行法定義務，必須遵守法律規(guī)定。因此，任何單位和個人都有遵守土地管理法律、法規(guī)的義務。我國土地管理工作正常有序地進行，也有賴于社會成員對土地管理法律、法規(guī)的普遍遵守。同時，法律也規(guī)定了單位和公民個人對有土地違法行為的政府機關部門、單位、組織和個人，有向人民政府自然資源主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門或者人民政府其他機關提出舉報和指控，要求有關部門和機關予以處理和制裁的權利。單位和公民個人對土地違法行為行使檢舉權和控告權，有利于制止違法占地和浪費土地的行為，從而有利于我國土地資源的保護和利用。我國《憲法》規(guī)定，對于公民的申訴、控告或檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。任何人不得打擊報復。受理單位和公民個人對土地違法行為的檢舉和控告，也是各級政府自然資源主管部門行使土地管理監(jiān)督檢查職責的重要內(nèi)容之一?！锻恋毓芾矸ā返谄邨l規(guī)定，任何單位和個人都有遵守土地管理法律、法規(guī)的義務，并有權對違反土地管理法律、法規(guī)的行為提出檢舉和控告。

12.為什么要設定國家土地所有權？

國家土地所有權是指國家作為土地所有權的權利主體，依法對國家所有的土地享有的占有、使用、收益和處分的權利。國家土地所有權是我國土地所有權制度的重要內(nèi)容，是確定社會主義全民所有制經(jīng)濟占主導地位的經(jīng)濟制度的基礎。國有土地的所有權只能由國家統(tǒng)一行使，根據(jù)《物權法》《土地管理法》等規(guī)定，國務院是國家土地所有權的代表，代表國家依法行使對國有土地的占有、使用、收益和處分的權利。地方各級人民政府不是國有土地所有權代表，無權擅自處置國有土地，只能依法根據(jù)國務院的授權處置國有土地。

13.國家所有土地的范圍如何確定？

根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。《土地管理法實施條例》進一步明確國家所有土地范圍，具體包括：① 城市市區(qū)的土地;② 農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)依法沒收、征收、征購為國有的土地;③ 國家依法征收的土地;④ 依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地等。

14.為什么要設定集體土地所有權？

集體土地所有權是指農(nóng)民集體對其所有的土地行使占有、使用、收益和處分的權利。農(nóng)民集體土地所有權是我國法律中除國家土地所有權外的另一種土地所有權。在我國法律中，集體土地所有權的主體只能是農(nóng)民集體，有三種形式：一是村農(nóng)民集體，即原來實行人民公社時期以生產(chǎn)大隊為核算單位的農(nóng)民集體;二是村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體，主要是指原來實行人民公社時期以生產(chǎn)隊為核算單位的農(nóng)民集體，實踐中主要體現(xiàn)為村民小組一級農(nóng)民集體;三是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體，即原來實行人民公社時期以人民公社為基本核算單位的農(nóng)民集體。上述三種形式的農(nóng)村集體土地所有權主體在法律地位上是平等的，不存在隸屬關系。

15.集體所有土地的范圍包括哪些？

根據(jù)我國《憲法》《民法通則》《物權法》《土地管理法》等法律規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地包括：① 除由法律規(guī)定屬于國家所有以外的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地。也就是說，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地原則上屬于集體所有。如果法律規(guī)定屬于國家所有的，則屬于國家所有。② 宅基地和自留地、自留山。農(nóng)民集體所有的宅基地，主要是指農(nóng)民用于建造住房及其附屬設施的一定范圍內(nèi)的土地;自留地是指我國農(nóng)業(yè)合作化以后農(nóng)民集體經(jīng)濟組織分配給本集體經(jīng)濟組織成員（村民）長期使用的土地;自留山是指農(nóng)民集體經(jīng)濟組織分配給其成員長期使用的荒山和荒坡。③ 法律規(guī)定為集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等屬于集體所有。

16.如何確定集體土地的經(jīng)營、管理代表？

集體土地的經(jīng)營、管理代表也就是集體土地所有權的行使代表，根據(jù)《物權法》《土地管理法》等法律規(guī)定，集體土地經(jīng)營、管理的代表，根據(jù)農(nóng)民集體的不同形式予以確定。一是農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理;二是已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理;三是已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。

17.什么是土地使用權？有哪些主要特征？

土地使用權，是指使用土地的單位和個人在法律所允許的范圍內(nèi)對依法交由其使用的國有土地和農(nóng)民集體所有土地的占有、使用、收益及依法處分的權利。根據(jù)我國土地所有權和土地使用權可以分離的基本原則，國有土地和農(nóng)民集體所有的土地可以從所有權中分離出使用權，依法確定給單位或者個人使用。土地使用權具有以下特征：一是土地使用權是基于法律的規(guī)定而產(chǎn)生的;二是土地使用權是在國有土地和農(nóng)民集體土地所有權的基礎之上派生出來的一種權利;三是土地使用權是一種對土地的直接占有支配權;四是土地使用權具有一定的穩(wěn)定性，例如，通過出讓方式取得的建設用地使用權的使用期限為40～70年，土地承包經(jīng)營期限為30～70年。值得注意的是，在《物權法》中并未將“土地使用權”作為一個獨立的土地權利類型，而是在用益物權部分將其細化為：建設用地使用權、土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權、地役權、海域使用權，以及使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權利等一系列權利類型。

18.土地使用權人應履行哪些義務？

土地資源是人類賴以生存和進行物質(zhì)生產(chǎn)不可替代的自然資源，也是一種社會資源。對于土地資源的利用不僅是使用權人對自己權利的行使，而且關系到其他社會成員的利益和社會公共利益。因此，《土地管理法》規(guī)定，使用土地的單位和個人，有保護、管理和合理利用土地的義務。這里的保護、管理，主要是指土地使用權人對土地生產(chǎn)能力、土地生態(tài)及其環(huán)境的良好性能與質(zhì)量的保護和管理;合理利用土地，主要是指在使用土地的過程中，既要嚴格按照法律規(guī)定和出讓合同、劃撥決定書等約定的用途、利用條件等合理利用土地，又要通過科學使用土地，使得土地利用與其自然的、社會的屬性相適應，以獲得最佳的經(jīng)濟、社會、生態(tài)的綜合效益。

19.土地所有權和使用權如何登記？

自2014年以來，我國已逐步建立了不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。根據(jù)《物權法》《不動產(chǎn)登記暫行條例》等規(guī)定，集體土地所有權、土地承包經(jīng)營權、建設用地使用權和宅基地使用權等土地所有權和使用權登記已納入統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記制度，應當按照不動產(chǎn)登記的法律法規(guī)，由不動產(chǎn)登記機構統(tǒng)一辦理。因此，原《土地管理法》中關于政府辦理土地所有權和使用權登記的有關規(guī)定已與現(xiàn)實脫節(jié)，本次《土地管理法》修改時對此作岀相應調(diào)整，其中明確規(guī)定，土地的所有權和使用權的登記，依照有關不動產(chǎn)登記的法律、行政法規(guī)執(zhí)行。依法登記的土地的所有權和使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。

20.什么是土地承包經(jīng)營權？有哪些主要規(guī)定？

土地承包經(jīng)營權是反映我國經(jīng)濟體制改革中農(nóng)村承包經(jīng)營關系的新型物權，是承包人（個人或單位）因從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)或其他生產(chǎn)經(jīng)營項目而承包使用、收益集體所有或國家所有的土地或森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面的權利。1978年底安徽省鳳陽縣小崗村實行包產(chǎn)到戶，拉開了農(nóng)村土地承包經(jīng)營的序幕;1986年頒布的《土地管理法》首次在法律中明確規(guī)定了土地承包經(jīng)營的具體內(nèi)容和取得方式，此后《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱《農(nóng)村土地承包法》）、《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》（以下簡稱《農(nóng)業(yè)法》）等法律對此作了進一步規(guī)定，2007年3月，第十屆全國人民代表大會第五次會議通過的《物權法》將土地承包經(jīng)營權作為我國用益物權的獨立權利類型作了明確規(guī)定。

21.土地承包經(jīng)營權的主體有哪些？

土地承包經(jīng)營權的主體，包括發(fā)包主體和承包主體。根據(jù)法律規(guī)定，發(fā)包主體（即發(fā)包方）根據(jù)土地的所有權主體情況而確定，村農(nóng)民集體所有的土地，由村集體經(jīng)濟組織或村委會代表村農(nóng)民集體發(fā)包;村民小組農(nóng)民集體所有的土地，由農(nóng)民集體經(jīng)濟組織或村民小組、村集體經(jīng)濟組織、村委會代表村民小組農(nóng)民集體發(fā)包;國家所有依法由農(nóng)民集體使用的農(nóng)村土地，由使用該土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會或者村民小組發(fā)包。土地承包主體（土地承包經(jīng)營權人或承包方），根據(jù)家庭承包和其他方式承包兩種情況確定，家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶，其他方式承包的承包方是農(nóng)戶、單位或個人，不限于本農(nóng)民集體經(jīng)濟組織的成員。

22.新修改的《土地管理法》對土地承包經(jīng)營權作了哪些規(guī)定？

農(nóng)村土地的承包經(jīng)營一直是《土地管理法》所調(diào)整的范圍。但是，自1998年《土地管理法》修訂以來，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營方面發(fā)生了較大的變化，國家專門出臺的《農(nóng)村土地承包法》《物權法》作為我國民事權利的基本法律對此也作了相應規(guī)定，黨中央有關政策中也提出了新要求。因此，新修改的《土地管理法》對原有內(nèi)容進行了調(diào)整，一是區(qū)分了家庭承包方式和公開協(xié)商等承包方式，明確農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地，采取農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的家庭承包方式承包，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等，可以采取招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。二是規(guī)定了土地承包的期限，明確家庭承包的耕地的承包期為三十年，草地的承包期為三十年至五十年，林地的承包期為三十年至七十年;耕地承包期屆滿后再延長三十年，草地、林地承包期屆滿后依法相應延長。三是規(guī)定了國有土地的承包，規(guī)定國家所有依法用于農(nóng)業(yè)的土地可以由單位或者個人承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。四是規(guī)定了發(fā)包方和承包方的權利義務，明確發(fā)包方和承包方應當依法訂立承包合同，約定雙方的權利和義務;承包經(jīng)營土地的單位和個人，有保護和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務。（作者單位：自然資源部不動產(chǎn)登記中心）