提高土地利用效率 助推產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)節(jié)地增效

田鵬飛

近年來，各地產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)在服務(wù)地方經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展上發(fā)揮了引擎作用，但由于諸多因素出現(xiàn)了土地低效利用和閑置土地現(xiàn)象。為破解用地難題，河南省自然資源廳開展了“百園節(jié)地增效”工程，印發(fā)實施《推進產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和開發(fā)區(qū)節(jié)約集約用地促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的意見》，選擇試點地區(qū)，強化源頭管控，優(yōu)化盤活利用措施，創(chuàng)新土地供應(yīng)和利用方式，加強用地監(jiān)測評價，加快盤活各類園區(qū)沉睡的存量土地，擴大有效供給，以用地效率提升促進提高全要素生產(chǎn)率，助推產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)“二次創(chuàng)業(yè)”。

睢縣產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)在此基礎(chǔ)上，采取嚴(yán)格控制用地指標(biāo)和規(guī)模、有效盤活閑置利用土地、統(tǒng)一建設(shè)多層標(biāo)準(zhǔn)化廠房助推產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)提質(zhì)增效等一系列舉措，有效克服了土地閑置、低效利用現(xiàn)象，為推進“百園節(jié)地增效”工程，促進縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，為產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)“二次創(chuàng)業(yè)”提供重要保障。

存在問題

睢縣產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)是河南省首批180個產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)之一，規(guī)劃面積19.69平方公里，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為制鞋和電子信息，是河南省最具競爭力產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、最具投資法治環(huán)境產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、“中國制鞋產(chǎn)業(yè)基地”、中原電子信息產(chǎn)業(yè)基地。截至目前，園區(qū)已入駐制鞋及鞋材企業(yè)近200家，產(chǎn)能達3億雙，電子信息企業(yè)30余家。2019年，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)完成固定資產(chǎn)投資總額人民幣87.21億元，實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值人民幣220億元，稅收總額人民幣3.22億元。

部分已批土地因無法使用造成供地難。造成此問題的主要原因是高壓線路通道和“西氣東輸”管道占用、征收的原村莊建設(shè)用地因暫時無法拆遷，未供地和已征土地中邊角零星地塊因無法單獨使用而未供地。

歷史遺留的未供即用問題處置難。在該縣產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)初期，為了加快園區(qū)建設(shè)和發(fā)展速度，完善園區(qū)功能結(jié)構(gòu)，由政府投資先期建設(shè)了一批公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施。同時，按照當(dāng)時實行的“筑巢引鳳”政策，由政府投資統(tǒng)一建設(shè)了一批標(biāo)準(zhǔn)化廠房，租賃給部分中小企業(yè)使用。這些土地因受當(dāng)前土地供應(yīng)政策的限制至今尚未供地。

低效閑置用地認(rèn)定和處置困難。由于沒有明確的指標(biāo)考核體系，涉及到企業(yè)建設(shè)和運行中的投資強度、容積率、稅收、產(chǎn)出、帶動人員就業(yè)數(shù)量等相關(guān)因素，對低效利用土地企業(yè)認(rèn)定困難;在對低效土地處置時由于沒有處理細(xì)則和強制措施，只能通過做工作溝通協(xié)調(diào)等方式進行，如果企業(yè)不配合，低效利用土地很難盤活利用。

主要做法

為有效破解產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)土地低效利用和閑置土地現(xiàn)象，睢縣自然資源局摸清現(xiàn)狀，積極排查低效利用土地，嚴(yán)格控制用地指標(biāo)和規(guī)模，建設(shè)多層標(biāo)準(zhǔn)化廠房，有效推進了節(jié)約集約用地。

排查低效利用土地，推動土地利用增效。由產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管委會牽頭，組織自然資源、市場監(jiān)管、稅務(wù)、發(fā)改委、生態(tài)環(huán)保等有關(guān)單位在園區(qū)內(nèi)的各派駐機構(gòu)組成工作組，對園區(qū)內(nèi)所有企業(yè)的用地、企業(yè)運營、納稅等情況進行排查。根據(jù)排查結(jié)果，通過采取“騰籠換鳥”的方式，盤活低效利用土地。在睢縣產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)企業(yè)中，如美家紡、永祥食品廠、海馬涂料等一些早期入駐的企業(yè)因經(jīng)營不善面臨倒閉，被發(fā)改部門在企業(yè)分類綜合評價中評為C類企業(yè)。對于此類企業(yè)，由政府出面進行勸退，將原使用的國有建設(shè)用地出讓給睢縣三臺制鞋產(chǎn)業(yè)園。該項目總投資10.8億元，占地150畝，設(shè)計建筑面積19.86萬平方米，新建的14棟廠房全部為4層的標(biāo)準(zhǔn)化廠房，容積率更是達到了1.99，是該縣工業(yè)用地容積率之首。

嚴(yán)把土地供應(yīng)關(guān)，控制用地指標(biāo)和規(guī)模。按照“小項目不單獨供地，大項目分期供地”的基本原則，嚴(yán)格控制用地指標(biāo)和用地規(guī)模，將小項目進行集中集聚。該縣的制鞋產(chǎn)業(yè)園項目，用地面積307.2畝，總建筑面積20.85萬平方米，總投資11億元，建筑內(nèi)容分為生產(chǎn)加工區(qū)、商貿(mào)物流區(qū)、公共服務(wù)平臺和生活配套服務(wù)四個部分。其中電子商務(wù)中心入駐電子商務(wù)企業(yè)18家，制鞋及鞋材企業(yè)20余家，實現(xiàn)了小項目集中集約用地的目標(biāo)。

分期分批供地，提高用地效率。根據(jù)工業(yè)項目建設(shè)發(fā)展周期和用地需求，按照總量控制、分期供地、限期開發(fā)的原則，采取分期、分批次供地的方式，既能滿足企業(yè)前期建設(shè)發(fā)展需求，又為企業(yè)減少資金使用壓力，同時也促進了土地的節(jié)約集約利用。該縣引進的足力健項目，總用地需求約2000畝，按照總量控制、分期供地、限期開發(fā)的原則，根據(jù)其項目建設(shè)進度，采取分期分批次供地方式。先期供地165.37畝，滿足了企業(yè)的前期發(fā)展需求。根據(jù)該項目實際建設(shè)進度又在第二期供地322.06畝，后期將根據(jù)項目發(fā)展需要逐步供地。

緩解土地供需矛盾，建設(shè)多層標(biāo)準(zhǔn)化廠房。該縣存量建設(shè)用地資源匱乏，為緩解土地供需矛盾，按照“集中、集聚、集約”的原則，將土地出讓給縣發(fā)展投資有限公司，由該公司先期投資建設(shè)多層標(biāo)準(zhǔn)廠房，再引入各中小企業(yè)入駐。睢縣雄安制鞋產(chǎn)業(yè)園項目是為該縣承接雄安新區(qū)制鞋產(chǎn)業(yè)園整體轉(zhuǎn)移而建設(shè)的綜合性工業(yè)園區(qū)，共占地342.3畝，該項目土地由縣發(fā)展投資有限公司以公開出讓方式競得。產(chǎn)業(yè)區(qū)總投資17億元，設(shè)計建筑面積34萬平方米，容積率高達1.5。該項目新建35棟四層標(biāo)準(zhǔn)化廠房，可一次性入駐各類制鞋及配套中小企業(yè)50家以上（目前已有32家企業(yè)簽約入駐），可安裝成型線60條，產(chǎn)能可達6000萬雙以上，為進一步完善該縣制鞋主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈條、培育壯大制鞋產(chǎn)業(yè)、打造百億級主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群、提升中國制鞋產(chǎn)業(yè)基地品牌影響力打下堅實的基礎(chǔ)。

建議與對策

對已批未供、未用土地中確實無法供應(yīng)的，建議不受審批批次、審批時間和面積的影響，允許進行區(qū)位調(diào)整。對區(qū)位調(diào)整中調(diào)入的地塊屬有條件建設(shè)區(qū)的允許調(diào)規(guī)和調(diào)整一個報件同時上報審批。

對邊角地、夾心地、插花地等難以單獨使用的零星土地，允許通過協(xié)議出讓的方式就近給最宜利用的企業(yè)使用。

對于政府投資先期建設(shè)的未供即用土地，在下步土地供應(yīng)中，涉及凈地出讓、違規(guī)建筑物處罰、出讓價格等問題，建議省政府突破現(xiàn)有供地政策、簡化供地程序，允許協(xié)議出讓優(yōu)先供給現(xiàn)在實際使用者，徹底解決這一歷史遺留問題。

對于低效利用的處置，由省級層面出臺相關(guān)法規(guī)和規(guī)范，進一步明確低效利用土地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和在處置低效利用土地時可以采取處置細(xì)則及強制措施，盡可能在保障原使用企業(yè)合法權(quán)益的基礎(chǔ)上有效處置低效利用土地。

為防止企業(yè)低效用地，探索在土地供應(yīng)環(huán)節(jié)前期預(yù)防，可分類對擬入駐企業(yè)擬定前提條件，如在出讓合同中對項目準(zhǔn)入條件、出讓期滿退出機制、投資強度、生產(chǎn)總值、畝均稅收、帶動的就業(yè)人口等方面進行細(xì)化約定，防止在后期的生產(chǎn)經(jīng)營中出現(xiàn)低效利用問題，或者在低效利用土地情況出現(xiàn)時，政府能夠及時介入依法有效盤活。

在新一輪空間規(guī)劃編制時，建議對后備資源匱乏、增減掛指標(biāo)有限的地區(qū)在分配新增城鎮(zhèn)工礦用地指標(biāo)時給與傾斜，給產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)未來發(fā)展留足空間，為縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供更加有力的土地支撐。（作者單位：睢縣自然資源局）