從自然資源管理角度看《民法典》

魏莉華

5月28日，《民法典》經(jīng)十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議審議通過，將于2021年1月1日起施行。編纂《民法典》是黨的十八屆四中全會(huì)確定的一項(xiàng)重大政治任務(wù)和立法任務(wù)，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的重大法治建設(shè)部署?！睹穹ǖ洹纷鳛樾轮袊?guó)第一部以法典命名的法律，開創(chuàng)了我國(guó)法典編纂立法的先河，對(duì)于完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，以法治方式推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，切實(shí)維護(hù)最廣大人民的根本利益，促進(jìn)社會(huì)公平正義具有重要意義。

自然資源部門作為統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)、統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)修復(fù)職責(zé)的政府組成部門，在履行保護(hù)土地、探礦權(quán)采礦權(quán)、海域使用權(quán)、無居民海島使用權(quán)等物權(quán)，維護(hù)公平公正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，防止自然資源所有權(quán)侵害等方面賦有重要職責(zé)。認(rèn)真學(xué)習(xí)《民法典》，切實(shí)做好《民法典》的貫徹實(shí)施，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期自然資源部門的重要任務(wù)。

正確認(rèn)識(shí)《民法典》的調(diào)整范圍

《民法典》是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本法，它調(diào)整四大領(lǐng)域：一是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。這是《民法典》傳統(tǒng)上最為重要的功能?！睹穹ǖ洹返那叭幙倓t、物權(quán)和合同，就是為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供細(xì)致入微的“游戲規(guī)則”?？倓t編明確民事活動(dòng)應(yīng)遵循的基本原則，規(guī)定民事活動(dòng)的主體和民事主體的行為能力等;物權(quán)編明確物權(quán)的種類，物的歸屬和利用等，激勵(lì)市場(chǎng)主體創(chuàng)造財(cái)富，實(shí)現(xiàn)有恒產(chǎn)者有恒心;合同編規(guī)范作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主要活動(dòng)的合同行為，為解決合同糾紛提供法律準(zhǔn)則。二是非經(jīng)濟(jì)的社會(huì)領(lǐng)域。總則編關(guān)于非營(yíng)利法人的規(guī)定，就是非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，可緩解國(guó)家在公共事業(yè)領(lǐng)域的巨大壓力。三是婚姻家庭領(lǐng)域?！睹穹ǖ洹坊橐黾彝ゾ幒屠^承編調(diào)整的就是自然人身份關(guān)系，包括父母子女關(guān)系、夫妻關(guān)系、其他近親屬之間的關(guān)系以及自然人死亡后的繼承關(guān)系。四是個(gè)人私生活領(lǐng)域，《民法典》人格權(quán)編就是調(diào)整各種人格權(quán)，尤其是隱私、個(gè)人信息等。

從《民法典》的調(diào)整范圍看，《民法典》涉及個(gè)人、社會(huì)和國(guó)家，它的頒布實(shí)施，將對(duì)中國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生深刻的影響。

在政治領(lǐng)域，有利于提升國(guó)家治理能力和促進(jìn)政治文明。如果說憲法重在限制公權(quán)力，那么《民法典》則重在保護(hù)私權(quán)利，其總則部分提出“民事主體的人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利以及其他合法權(quán)益受到法律保護(hù)，任何組織和個(gè)人不得侵犯”。在分則中進(jìn)一步建立保護(hù)人民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等私權(quán)利的系統(tǒng)規(guī)范，并將“平等保護(hù)”作為一項(xiàng)重要原則，明確賦予私有財(cái)產(chǎn)和公有財(cái)產(chǎn)平等地位并平等保護(hù)?！睹穹ǖ洹窂?qiáng)調(diào)私權(quán)保障，從另一個(gè)側(cè)面來看，就是遏制公權(quán)力濫用，利于厘清政府和市場(chǎng)邊界，推進(jìn)依法行政。

在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，《民法典》提供的交易規(guī)則將進(jìn)一步促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)向縱深發(fā)展。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行至少包括三個(gè)要素：市場(chǎng)主體、交易標(biāo)的和交易規(guī)則?！睹穹ǖ洹啡娲_認(rèn)市場(chǎng)主體的法律資格，賦予市場(chǎng)主體豐富的財(cái)產(chǎn)權(quán)并予充分保障，確立完備的市場(chǎng)交易規(guī)則，為市場(chǎng)主體提供穩(wěn)定的行為預(yù)期，這種形式理性的法律規(guī)則是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的根基所在。

在社會(huì)領(lǐng)域，《民法典》鼓勵(lì)守望相助，有助于創(chuàng)建和諧社會(huì)?！睹穹ǖ洹钒姆梢罁?jù)從合同簽訂、公司設(shè)立，到繳納物業(yè)費(fèi)、離婚等幾乎所有的民事活動(dòng)，有利于及時(shí)化解糾紛，促進(jìn)人與人之間和諧共處，推動(dòng)滿足人民對(duì)美好生活的需求。

準(zhǔn)確把握《民法典》中與自然資源管理相關(guān)的內(nèi)容

《民法典》涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生活的方方面面，也與自然資源管理工作息息相關(guān)。

《民法典》將綠色原則確立為民事活動(dòng)的基本原則?！睹穹ǖ洹房倓t中明確規(guī)定“民事主體從事民事活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)有利于節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境”。將綠色確立為民事活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則，有利于進(jìn)一步筑牢節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的基本國(guó)策。《民法典》在物權(quán)編中還規(guī)定，不得違反國(guó)家規(guī)定棄置固體廢物，排放大氣污染物、水污染物等有害物質(zhì);強(qiáng)調(diào)設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)符合節(jié)約資源保護(hù)生態(tài)的要求。在合同編中規(guī)定當(dāng)事人在履行合同過程中應(yīng)當(dāng)避免浪費(fèi)資源、污染環(huán)境和破壞生態(tài)。這些“綠色”原則和內(nèi)容寫入，將極大地促進(jìn)全社會(huì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境、節(jié)約集約利用資源，并為依法追究各類損害生態(tài)環(huán)境和自然資源的行為提供法律依據(jù)。

《民法典》豐富完善物權(quán)保護(hù)體系?！睹穹ǖ洹穲?jiān)持憲法確定的自然資源所有權(quán)制度不動(dòng)搖，將原《物權(quán)法》等法律中關(guān)于建設(shè)用地使用權(quán)、海域使用權(quán)、探礦權(quán)采礦權(quán)等內(nèi)容統(tǒng)籌寫入《民法典》;在此基礎(chǔ)上，與時(shí)俱進(jìn)地增加新的內(nèi)容，明確無居民海島屬于國(guó)家所有，體現(xiàn)堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益;將“居住權(quán)”納入用益物權(quán)的范圍，明確居住權(quán)原則上無償設(shè)立，居住權(quán)人有權(quán)按照合同約定或者遺囑占有使用他人住宅，為“以房養(yǎng)老”等多主體供給、多渠道保障的住房制度改革提供法律保障。

《民法典》進(jìn)一步確認(rèn)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。貫徹不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記改革精神，將《物權(quán)法》和《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》有關(guān)內(nèi)容整合后寫入《民法典》，進(jìn)一步聚焦產(chǎn)權(quán)人合法權(quán)利保護(hù)，明確“因登記錯(cuò)誤給他人造成損害的，登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任，登記機(jī)關(guān)賠償后，可以向造成登記錯(cuò)誤的人追償”。同時(shí)，將新設(shè)立的“居住權(quán)”納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記范圍，規(guī)定設(shè)立居住權(quán)的，應(yīng)當(dāng)向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)居住權(quán)登記，居住權(quán)自登記時(shí)設(shè)立。

《民法典》對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題作出原則規(guī)定。針對(duì)民眾普遍關(guān)心的住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期如何續(xù)期以及續(xù)期是否繳費(fèi)等問題，《民法典》明確：住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿的，自動(dòng)續(xù)期，續(xù)期費(fèi)用的繳納或者減免依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。這為保障群眾“戶有所居”吃下“定心丸”。至于續(xù)期費(fèi)用具體如何繳納和減免，在《城市房地產(chǎn)管理法》修改中將會(huì)作出明確規(guī)定。

《民法典》完善了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度。與新《土地管理法》相銜接，《民法典》完善被征地農(nóng)民的補(bǔ)償制度，在原有土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償以及社會(huì)保障費(fèi)用基礎(chǔ)上，增加住宅補(bǔ)償費(fèi)用作為法定的補(bǔ)償范圍，而且明確要及時(shí)足額支付;《民法典》還落實(shí)農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革要求，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相關(guān)規(guī)定作了完善，增加土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)定，并刪除耕地使用權(quán)不得抵押規(guī)定，以適應(yīng)“三權(quán)分置”后土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入市需要。《民法典》還明確農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地制度依照土地管理的法律規(guī)定辦理。

《民法典》確立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。在原《侵權(quán)責(zé)任法》“環(huán)境污染責(zé)任”基礎(chǔ)上，補(bǔ)充“生態(tài)破壞責(zé)任”，將該章修改為“環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任”，進(jìn)一步完善環(huán)境生態(tài)侵權(quán)責(zé)任體系。其中一個(gè)突出的亮點(diǎn)是明確追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的方式和內(nèi)容，規(guī)定對(duì)于造成生態(tài)環(huán)境損害的，國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織有權(quán)請(qǐng)求侵權(quán)人承擔(dān)修復(fù)責(zé)任，并明確賠償損失和費(fèi)用的內(nèi)容，為健全完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度提供了法治保障。

依法行政

是落實(shí)和踐行《民法典》的關(guān)鍵

《民法典》是人民權(quán)利的宣言書。落實(shí)和踐行《民法典》，必須恪守法治原則，尤其是落實(shí)其有關(guān)民事權(quán)利保障的規(guī)定，尊重和保障民事權(quán)利。

抓好學(xué)習(xí)和貫徹。將學(xué)習(xí)好貫徹好《民法典》各項(xiàng)制度作為推進(jìn)全系統(tǒng)法治建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)水平的重要抓手，全面提升依法履職能力。各級(jí)自然資源部門要將《民法典》作為當(dāng)前以及今后一段時(shí)間普法工作重點(diǎn)，提高全系統(tǒng)遵法、學(xué)法、守法、用法的水平和能力。

推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革沿法治軌道前行。完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)法律體系，平等保護(hù)各類自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體合法權(quán)益，加快構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的中國(guó)特色自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度體系，是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的重大改革部署，也是自然資源領(lǐng)域的重大改革任務(wù)。《民法典》形成了歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，為全面推動(dòng)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革指明了方向。這些新制度、新精神，需要全面貫徹執(zhí)行，并在改革實(shí)踐中不斷深化。

適時(shí)啟動(dòng)自然資源法典編纂的研究和準(zhǔn)備工作。《民法典》編纂開創(chuàng)我國(guó)法典編纂的立法先河，在中國(guó)立法史上具有劃時(shí)代意義。借鑒《民法典》編纂的成功經(jīng)驗(yàn)，可以考慮適時(shí)啟動(dòng)我國(guó)自然資源法典編纂的研究和準(zhǔn)備工作。我國(guó)現(xiàn)有的自然資源立法主要是按照資源的種類進(jìn)行單項(xiàng)立法，如《森林法》《土地管理法》《礦產(chǎn)資源法》

《水法》《草原法》《漁業(yè)法》《海域使用法》《海島保護(hù)法》等，這些陸續(xù)制定出臺(tái)的法律，前后時(shí)間不一，存在重復(fù)、沖突等系列問題，而這些問題又很難通過所有法律“一攬子”修改來解決，給自然資源執(zhí)法帶來了很大問題。落實(shí)好黨中央賦予自然資源部門的“兩統(tǒng)一”職責(zé)，需要在現(xiàn)有自然資源單行法律的基礎(chǔ)上，編纂自然資源法典，以法典來實(shí)現(xiàn)自然資源法律制度的整體性、系統(tǒng)性，切實(shí)解決現(xiàn)行自然資源立法存在的的問題。

嚴(yán)格依法行政，實(shí)現(xiàn)良法善治。自然資源部門是代表國(guó)家行使公權(quán)力的行政機(jī)關(guān)，必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，牢固樹立限制公權(quán)、保護(hù)私權(quán)理念，嚴(yán)格執(zhí)行《民法典》各項(xiàng)制度，準(zhǔn)確把握政府和社會(huì)、政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系，在土地、礦產(chǎn)、海島等自然資源出讓、監(jiān)管和行政執(zhí)法等工作中平等保護(hù)各類自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體合法權(quán)益，全面實(shí)現(xiàn)自然資源領(lǐng)域的良法善治。（摘編自《中國(guó)自然資源報(bào)》2020年6月1日6版）