老城區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃問題及優(yōu)化方式研究

高冬

摘? ? 要：隨著2018年3月城市規(guī)劃機構(gòu)的變革，而且傳統(tǒng)控制性詳細(xì)規(guī)劃（以下簡稱控規(guī)）指導(dǎo)老城區(qū)發(fā)展的方法有限，空間規(guī)劃體系變革下的控規(guī)走向未知?；诖?，總結(jié)了傳統(tǒng)控規(guī)協(xié)調(diào)老城區(qū)發(fā)展遇到的編制層面、實施層面和績效層面的問題后，提出橫向建立“分層分級分類式”管控、豎向建立“立體化”管控、斜向建立“智慧化”管控的三種老城區(qū)控規(guī)優(yōu)化方式，以期保護與延續(xù)老城區(qū)肌理形態(tài)特征、緩解人地之間的矛盾和滿足多樣化的土地開發(fā)需求。

關(guān)鍵詞：老城區(qū);詳細(xì)性規(guī)劃;優(yōu)化

1? 引言

當(dāng)前，隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，城市從外延式、粗放型的發(fā)展模式向內(nèi)涵式、集約化發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。在2015年召開的中央城市工作會議上，“城市雙修”概念首次提出，由此也確定了新時期城市建設(shè)發(fā)展的新思想。2017年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于加強生態(tài)修復(fù)、城市修補工作的指導(dǎo)意見》，進一步明確了生態(tài)修復(fù)、城市修補的定位，提出了全國開展“城市雙修”工作的任務(wù)目標(biāo)。老城區(qū)是城市發(fā)展的起點，承載了城市的文化和記憶，但長期建設(shè)發(fā)展中，在城市功能，配套設(shè)施，居住環(huán)境等多方面出現(xiàn)一系列問題。如何在延續(xù)老城區(qū)文化肌理的同時激發(fā)其內(nèi)生發(fā)展動力是一項重要課題。因此，需利用“城市修補”的理念方法進行老城區(qū)控規(guī)編制策略的探索。

2? 控規(guī)指導(dǎo)老城區(qū)發(fā)展遇到的主要問題

2.1? 編制層面的問題

老城區(qū)控規(guī)編制在地塊劃分上過于規(guī)整或粗放，對產(chǎn)權(quán)的重視不足與公眾參與度不夠構(gòu)成了老城區(qū)控規(guī)編制層面的主要問題。在控規(guī)地塊劃分形式上過于追求規(guī)整的地塊，對于未開發(fā)的新城區(qū)而言，可以形成較強的秩序感，可對于老城區(qū)而言，現(xiàn)狀肌理復(fù)雜，在尊重現(xiàn)狀肌理的地塊劃分在形式上將會不規(guī)整。而如果過于粗放地劃分地塊，也會造成老城區(qū)肌理格局的解體與空間形態(tài)的實效。同時，控規(guī)地塊劃分采用模塊化、經(jīng)驗化的方式，將控規(guī)的地塊邊界以用地性質(zhì)和自然地貌邊界進行劃分，這種情況下劃分的地塊對于有獨特肌理形態(tài)和產(chǎn)權(quán)復(fù)雜的老城區(qū)而言無疑是粗放的。因為老城區(qū)內(nèi)同一性質(zhì)地塊內(nèi)，經(jīng)常會存在保護等級不同、保護屬性不同的情況。與此同時，模塊化的地塊劃分方式也會造成老城區(qū)地塊過于規(guī)整和千篇一律。產(chǎn)權(quán)邊界不明晰現(xiàn)象產(chǎn)生的原因有兩方面，一是客觀條件所限，未建立完善的產(chǎn)權(quán)制度，在歷史遺留問題下產(chǎn)權(quán)的邊界越來越模糊;二是在中國的傳統(tǒng)文化中，人我界限十分淡薄，對于個人的隱私不敏感。老城區(qū)控規(guī)應(yīng)在妥善處理權(quán)屬調(diào)整和利益分配的基礎(chǔ)上，充分尊重土地使用權(quán)人和土地所有者的意愿，維護集體經(jīng)濟組織和個人的合法權(quán)益。在尊重物權(quán)法的基礎(chǔ)上，還需尊重土地發(fā)展權(quán)、土地環(huán)境權(quán)和土地資源權(quán)，在配置公共設(shè)施時，明確公共利益。公眾參與度不夠的原因主要由機制和公民兩大主體構(gòu)成，機制的局限性體現(xiàn)在中國公眾參與的法律機制不健全和管理方式的封閉，公民的局限性主要體現(xiàn)在公民參與的意識薄弱、自身素質(zhì)和教育水平的不足。

2.2? 用地權(quán)屬復(fù)雜，不利于整體開發(fā)改造

通過對現(xiàn)狀用地權(quán)屬的調(diào)研和統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，行政劃撥用地和農(nóng)用地比例（26%）較高，為老城區(qū)存量土地的再利用提供了有利條件，但行政劃撥用地布局比較分散，給老城區(qū)空間整合帶來了一定難度。由于用地權(quán)屬復(fù)雜，各單位又在用地邊界上互相咬合，提高了舊城改造的成本，不利于整體的開發(fā)和改造。

3? 老城區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃優(yōu)化方式

3.1? 從自身出發(fā)，以現(xiàn)狀為基點研究

城市保護與更新涉及的現(xiàn)狀問題非常復(fù)雜，對現(xiàn)狀情況和發(fā)展脈絡(luò)要有足夠的深度認(rèn)識，否則城市更新工作就無法順利展開。我們必須找到歷史城市的特性，遵循這種特性采取適宜的更新方式。因此，最關(guān)鍵的一步是通過對廣德的老城形態(tài)、傳統(tǒng)格局、多元文化在歷史時間軸上的梳理，匯總出老城區(qū)主要歷史信息，歸納總結(jié)出廣德老城區(qū)的內(nèi)在價值和特色———“綠水雙環(huán)形如飛鳳，吳風(fēng)徽韻文化古城”。第二是對廣德縣的現(xiàn)狀用地構(gòu)成、用地權(quán)屬、建筑風(fēng)貌、公共環(huán)境、配套設(shè)施、道路交通等有充分深入的了解和認(rèn)識。通過問卷調(diào)查更好地了解居民的生活模式、當(dāng)?shù)匦纬傻纳鐣W(wǎng)絡(luò)、對住房、配套設(shè)施、公共環(huán)境和更新方式的要求等。第三是在具體的規(guī)劃方案設(shè)計中，結(jié)合當(dāng)?shù)卣趯嵤┖图磳嵤┑膶嶋H項目，綜合考慮各單位的用地權(quán)屬、土地出讓、水系整治、道路拓寬等問題，提高老城區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃的現(xiàn)實性和可操作性。

3.2? 土地管控創(chuàng)新

土地管控創(chuàng)新有助于在城市建設(shè)的過程中兼各群體群體對城市資源的共享。應(yīng)通過土地管控創(chuàng)新，改變過去以全面改造（拆除重建）為主的改造方式，探索“微改造”模式，同時以歷史肌理的形態(tài)容量設(shè)定容積率，保護傳統(tǒng)住宅區(qū)整體風(fēng)貌，改善居住環(huán)境和公共景觀。

3.3? 斜向“智慧共治化”管控

斜向“智慧共治型”管控提倡搭建數(shù)字化信息監(jiān)測管理的智慧平臺，推動規(guī)劃信息系統(tǒng)的建設(shè)和規(guī)劃管理的數(shù)字化，在基礎(chǔ)地理信息系統(tǒng)（GIS）的技術(shù)支撐下，完善基于規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)分區(qū)的規(guī)劃管理信息平臺建設(shè)，在全市范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃成果的技術(shù)內(nèi)容和數(shù)據(jù)格式，建立規(guī)劃信息即時更新的制度，為在規(guī)劃管理信息系統(tǒng)中運用最新的規(guī)劃成果奠定技術(shù)基礎(chǔ)，實現(xiàn)規(guī)劃管理的無盲點和全覆蓋。在規(guī)劃管理信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，提供規(guī)劃公眾參與的平臺，方便公眾對規(guī)劃進行查詢、建議及申訴。同時，中國的城市建設(shè)行政管理體制經(jīng)歷了從電子管治-智慧管治-市民共治的變化。市民共治是指市民共同建設(shè)、維護、提升城市的綜合品質(zhì)。通過社區(qū)共治積極向弱勢群體提供公平的外部社會經(jīng)濟環(huán)境。公共政策要力促就業(yè)機會、享有公共服務(wù)機會、社區(qū)參與機會均等化。應(yīng)動員全社會形成關(guān)心弱勢群體，尊重弱勢群體權(quán)益的良好氛圍。同時，以公共治理的理念促進和諧社會的建設(shè)，建立能反映弱勢群體利益要求的渠道暢通、機構(gòu)健全、結(jié)構(gòu)完善的政治參與和利益表達機制，使其能通過合法的方式、暢通的渠道和途徑表達自己正當(dāng)?shù)睦嬖V求。搭建公眾參與平臺，達到共建、共享、共治的老城區(qū)人本社區(qū)。

3.4? 特色空間打造

特色空間打造有助于提升城市風(fēng)貌特色，形成獨一無二的名片。應(yīng)掌握城市空間特色資源，打造老城區(qū)特色空間節(jié)點。如發(fā)掘整理歷史文化遺產(chǎn)，結(jié)合老舊城區(qū)的改造，保護并修復(fù)那些物質(zhì)和功能老化衰退，但整體上有文化價值和歷史文脈的街區(qū)，展現(xiàn)地方歷史文化特色。

3.5? 公眾參與踐行

“人民城市為人民”，城市建設(shè)發(fā)展要堅持以人為核心的發(fā)展理念。通過踐行公眾參與，能夠有針對性地制訂城市修補的行動計劃，尊重且維護老城區(qū)內(nèi)不同居民群體共享城市空間和社會資源的權(quán)利。同時，通過推動各高校、科研院所、企業(yè)、社會團體等廣泛參與、密切合作，使各方力量共同參與到城市修補工作中來，實現(xiàn)城市雙修工作的共創(chuàng)、共建、共享。

4? 結(jié)語

城市化發(fā)展至今日，城市保護與更新成了熱門話題，過去的增量規(guī)劃轉(zhuǎn)化為存量規(guī)劃，粗放發(fā)展轉(zhuǎn)化為集約發(fā)展。廣德縣老城區(qū)更新與保護規(guī)劃立足于現(xiàn)狀的深入調(diào)查和研究，從城市設(shè)計層面去精細(xì)地規(guī)劃老城區(qū)的物質(zhì)空間和精神空間，力圖使老城區(qū)與新城區(qū)融入到一個大的格局，同時控制性詳細(xì)規(guī)劃結(jié)合老城區(qū)更新和保護研究及城市設(shè)計分析的成果，從社會、經(jīng)濟、文化等方面更加細(xì)致的深入探討，并切實地運用到城市保護與更新實踐中去。這種從老城區(qū)更新與保護、城市設(shè)計、控制性詳細(xì)規(guī)劃等多層面規(guī)劃合一去研究老城區(qū)的方法對城市更新的可持續(xù)發(fā)展有重要的作用和意義。

參考文獻：

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