探索國家治理現(xiàn)代化的中國方案

摘要：新中國成立以來，尤其是經(jīng)過四十多年的改革開放，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民不斷探索、總結(jié)治國理政的經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)國情創(chuàng)造性地解決了一些事關(guān)重大的問題，包括如何堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、如何理順政府和市場的關(guān)系、如何發(fā)揮中央和地方“兩個(gè)積極性”，以及如何將法治與德治緊密結(jié)合等等。這些探索極大豐富了中國特色社會主義理論體系的內(nèi)涵，也為發(fā)展中國家走向現(xiàn)代化貢獻(xiàn)了獨(dú)特的中國智慧和中國方案。

關(guān)鍵詞：國家治理;現(xiàn)代化;改革

一、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的本質(zhì)

1989 年，世界銀行（WB）在題為“撒哈拉以南非洲：從危機(jī)到可持續(xù)增長——長期遠(yuǎn)景研究”（Sub-Saharan Africa： from Crisis to Sustainable Growth. A long-term perspective study）的長篇報(bào)告中，第一次以“治理危機(jī)”（crisis of governance）的概念來描述公共部門軟弱的情形。有鑒于這種危機(jī)，“治理”便隨之成為政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)等一眾學(xué)科研究的“熱詞”。此時(shí)在西方，正值力主國家干預(yù)的“凱恩斯主義”（Keynesianism）讓位于反對國家干預(yù)的“新自由主義”（New liberalism）的年代，于是歐美學(xué)者即普遍地將治理解讀為從根本上有別于傳統(tǒng)的統(tǒng)治方式，反復(fù)論述的總是政府要向社會放權(quán)，企業(yè)、社區(qū)、非政府組織和公民個(gè)人都應(yīng)該更多地參與公共事務(wù)等。這種治理理論隨著大量外國文獻(xiàn)的翻譯逐漸影響到中國的知識分子，也使一部分人產(chǎn)生了談?wù)摗爸卫怼本捅厝灰v多主體、多中心，甚至可能削弱黨和政府主導(dǎo)的刻板印象。

但事實(shí)上，無論中外，治理本來的含義無非是國家和社會組織應(yīng)當(dāng)“有人管事”、需要“運(yùn)行良好”。中國早在兩千多年前的先秦時(shí)期，《荀子》中即有“材技官能，莫不治理”的話，其中的“治理”指的是得到管制。而在西方，“governance”一詞源于拉丁文和古希臘語，原意同樣是控制、引導(dǎo)和操縱。“在社會政治生活中，治理是一種偏重于工具性的政治行為”。不管何種體制、誰人上臺，“都希望有更高的行政效率，更低的行政成本，更好的公共服務(wù)，更多的公民支持……歸根到底，治理是實(shí)現(xiàn)一定社會政治目標(biāo)的手段”[1]。自近代以來，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化是中國人民夢寐以求的夙愿，為了更有效地服務(wù)于現(xiàn)代化發(fā)展的總目標(biāo)，為了同工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防和科技等領(lǐng)域追求現(xiàn)代化的努力齊頭并進(jìn)，國家治理本身也必須進(jìn)行與時(shí)俱進(jìn)的改革。正因?yàn)槿绱?，黨的十八屆三中全會明確提出要“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[2]。

那么，在一個(gè)實(shí)行社會主義制度的大國，如何能夠首先將國家治理好，并且推動國家實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化？這在整個(gè)世界歷史上都還沒有現(xiàn)成的答案。問題之所以復(fù)雜，是因?yàn)橹卫肀旧砑热Q于國家的根本制度，又集中體現(xiàn)了制度的執(zhí)行能力，需要使之更好地轉(zhuǎn)化為國家的治理效能。新中國成立以來，黨領(lǐng)導(dǎo)人民不斷探索、總結(jié)治國理政的經(jīng)驗(yàn)，尤其是經(jīng)過四十多年的改革開放，我們對于其中很多重要問題的認(rèn)識深刻得多、豐富得多了。我們可以理直氣壯地加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，游刃有余地協(xié)調(diào)政府和市場的關(guān)系，積極穩(wěn)妥地構(gòu)建從中央到地方的工作體系，堅(jiān)持不懈地推動法治和德治相互促進(jìn)?？梢钥吹?，由中國話語表述的國家治理理念正在實(shí)踐中形成。

二、堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是國家治理的關(guān)鍵和根本

現(xiàn)代國家治理都是由政黨來主導(dǎo)的，各國政黨執(zhí)掌政權(quán)和影響政治的方式卻不盡相同。在西方傳統(tǒng)觀念當(dāng)中，“政黨”（party）一詞原本即有“劃分”的含義，對應(yīng)的是社會的某一部分，由此衍生的關(guān)于政黨的理論也就必然會高度強(qiáng)調(diào)“分割”和“對立”的一面，必然要在形式上推崇“競爭性的多黨制”，把它當(dāng)作不容置疑的“普世價(jià)值”。于是乎，政黨為了生存只能變身為選舉機(jī)器，贏得更多的選票以獲得執(zhí)政的合法性（或者僅僅是迎合部分群體而獲得議會中的幾個(gè)席位）成為其不懈的追求，出于競選策略的考慮，甚至經(jīng)常要在階層、族群或宗教信仰等社會斷裂帶上煽動民意、擴(kuò)大分歧。如果說在西方國家，磨合了幾百年的“原生”的多黨制尚且能夠在一定程度上代表不同利益集團(tuán)之間的分化與組合，尚且能夠比較經(jīng)常性地達(dá)成妥協(xié)，那些受到西方影響而迅速“催生”的多黨制則更容易陷入治理困境。特別是在近幾十年間，西方世界憑借在意識形態(tài)宣傳領(lǐng)域中的所謂強(qiáng)勢地位，很多發(fā)展中國家，也包括蘇聯(lián)和東歐的原社會主義國家紛紛落入了多黨制的話語陷阱而喪失了政治上的穩(wěn)定性，各種缺乏堅(jiān)實(shí)社會基礎(chǔ)的黨派一哄而起，互相攻訐，輪番上陣……西方的一眾觀察家盡可以輕飄飄地贊美這種“政黨輪替”，但對于國家的現(xiàn)代化發(fā)展來說，如此結(jié)果無疑將是一場災(zāi)難，因?yàn)楝F(xiàn)代化的進(jìn)程往往充滿了激烈的矛盾沖突和利益斗爭，亟須有穩(wěn)定的領(lǐng)導(dǎo)核心來凝聚共同的社會理想，尤其作為后發(fā)國家，更不能將過多的時(shí)間、過度的社會動員投入到“為反對而反對”的內(nèi)耗當(dāng)中?！皝y烘烘你方唱罷我登場”的多黨競爭看似“民主”，實(shí)質(zhì)上卻和有效的國家治理背道而馳，本身就是一種自欺欺人的“病態(tài)”，其癥狀輕則朝野對立，政變頻仍，朝令夕改;重則共識破裂，國家解體，民不聊生。

與此形成鮮明對比的是中國的選擇。在中國，歷史和人民選擇了中國共產(chǎn)黨，這個(gè)政黨代表著最廣大的無產(chǎn)階級和人民群眾的利益，始終堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的宗旨;這個(gè)政黨經(jīng)歷了長期革命和建設(shè)過程中的各種驚心動魄的考驗(yàn)，證明了自身的組織性和紀(jì)律性都是任何其他政治團(tuán)體無可比擬的——這就是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的歷史合法性與現(xiàn)實(shí)合理性，使得中國共產(chǎn)黨可以理直氣壯地成為國家治理的領(lǐng)導(dǎo)核心。早在改革開放之初，堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)即被確立為一項(xiàng)必須堅(jiān)持的基本原則，并在后來陸續(xù)寫入黨章和憲法，這就從制度上保證了黨的長期執(zhí)政地位，保證了黨的重大戰(zhàn)略決策能夠著眼全局，不為各種局部的、暫時(shí)的利益所左右，能夠在現(xiàn)代化的進(jìn)程中抓住主要矛盾，集中精力搞建設(shè)、一心一意謀發(fā)展，排除各種不必要的干擾，從而令一切西方政黨相形見絀。

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)同時(shí)要求黨必須善于領(lǐng)導(dǎo)。新中國建成初期，我國的黨和政府很大程度上是重疊在一起的，“大政方針在政治局，具體部署在書記處”[3]，黨往往處于行政工作的第一線，往往無暇顧及自身的建設(shè)，這實(shí)際上削弱了黨的領(lǐng)導(dǎo)作用。這種局面在改革開放后發(fā)生了顯著的改變，黨逐漸認(rèn)識到，領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)涵要比直接的事務(wù)管理更為豐富，不僅要有政治領(lǐng)導(dǎo)，還應(yīng)當(dāng)有思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，需要黨通過“提出和運(yùn)用正確的理論、路線、方針、政策和策略，領(lǐng)導(dǎo)制定和實(shí)施憲法和法律，采取科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)制度和領(lǐng)導(dǎo)方式，動員和組織人民依法管理國家和社會事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，有效治黨治國治軍，建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家”，需要“以建設(shè)高素質(zhì)干部隊(duì)伍為關(guān)鍵，以改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制為重點(diǎn)，以加強(qiáng)黨的基層組織和黨員隊(duì)伍建設(shè)為基礎(chǔ)”[4]，不斷改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對于如何從制度上加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)能力建設(shè)、把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到國家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)有了更為清晰的表述：一是要建立不忘初心、牢記使命的制度，牢記為中國人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興是中國共產(chǎn)黨人的初心和使命，確保黨始終走在時(shí)代前列、得到人民衷心擁護(hù)。二是要完善堅(jiān)定維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的各項(xiàng)制度，形成黨的中央組織、地方組織、基層組織上下貫通、執(zhí)行有力的嚴(yán)密體系，實(shí)現(xiàn)黨的組織和黨的工作全覆蓋。三是要健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度，確保黨在各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局各方面，貫徹到黨和國家所有機(jī)構(gòu)履行職責(zé)全過程，推動各方面協(xié)調(diào)行動、增強(qiáng)合力。四是要健全執(zhí)政為了人民、執(zhí)政依靠人民的各項(xiàng)制度，堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民，保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，保證人民在國家治理中的主體地位，著力防范脫離群眾的危險(xiǎn)。五是要健全提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度，堅(jiān)持民主集中制，健全決策機(jī)制，增強(qiáng)各級黨組織政治功能和組織力，促進(jìn)各級領(lǐng)導(dǎo)干部增強(qiáng)學(xué)習(xí)本領(lǐng)、政治領(lǐng)導(dǎo)本領(lǐng)、改革創(chuàng)新本領(lǐng)、科學(xué)發(fā)展本領(lǐng)、依法執(zhí)政本領(lǐng)、群眾工作本領(lǐng)、狠抓落實(shí)本領(lǐng)、駕馭風(fēng)險(xiǎn)本領(lǐng)，發(fā)揚(yáng)斗爭精神，增強(qiáng)斗爭本領(lǐng)。六是要完善全面從嚴(yán)治黨制度，堅(jiān)持黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨，增強(qiáng)憂患意識，不斷推進(jìn)黨的自我革命，永葆黨的先進(jìn)性和純潔性，不斷增強(qiáng)黨的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力，確保黨始終成為中國特色社會主義事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心[5]。正如習(xí)近平總書記所指出：“在國家治理體系的大棋局中，黨中央是坐鎮(zhèn)中軍帳的‘帥，車馬炮各展其長，一盤棋大局分明。如果中國出現(xiàn)了各自為政、一盤散沙的局面，不僅我們確定的目標(biāo)不能實(shí)現(xiàn)，而且必定會產(chǎn)生災(zāi)難性后果”[6]。

歷史已經(jīng)充分證明，辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，也是改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的根本保證。當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，我國正處于實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興關(guān)鍵時(shí)期，中國共產(chǎn)黨順應(yīng)時(shí)代潮流，持續(xù)推進(jìn)理論創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，領(lǐng)導(dǎo)全國各族人民在現(xiàn)代化的道路上昂揚(yáng)奮進(jìn)、砥礪前行，解決了許多長期想解決而沒有解決的難題，辦成了許多過去想辦而沒有辦成的大事。中國前所未有地靠近世界舞臺中心，前所未有地受到世人矚目。2017年黨的十九大期間，曾因提出“軟實(shí)力”的概念而享譽(yù)世界的美國著名學(xué)者約瑟夫·奈（Joseph Nye）在接受采訪時(shí)一語道破：“這些巨大成就正是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下才取得的”[7]。

三、理順政府和市場的關(guān)系是國家治理的關(guān)鍵

以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，是改革開放以來黨的基本路線的基石?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵在于如何更好地配置資源，而資源配置的基本手段無外乎兩種：或者依靠政府“看得見的手”，或者依靠市場“看不見的手”，二者在不同的環(huán)境下各有所長，理應(yīng)相互結(jié)合、相互補(bǔ)充?？墒蔷C觀近百年來的世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展史，我們卻遺憾地發(fā)現(xiàn)，政府和市場在很多時(shí)候都被人們看作了非此即彼、兩不相容的關(guān)系。譬如對社會主義國家影響深遠(yuǎn)的“蘇聯(lián)模式”即特別強(qiáng)調(diào)政府的作用，而將市場等同于必須消滅的資本主義。在這樣的思想指導(dǎo)下，經(jīng)濟(jì)建設(shè)實(shí)質(zhì)上就是通過指令性的中央計(jì)劃把整個(gè)社會組成單一的大工廠。在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)簡單、且有較大的粗放發(fā)展余地的情況下，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)往往能夠保持較高的增長勢頭，但隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜，它在反映需求變化以及對生產(chǎn)者進(jìn)行有效激勵(lì)等方面所暴露的缺陷也會越來越明顯，20世紀(jì)80年代蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)最終走向停滯就是前車之鑒。也恰恰是在這個(gè)時(shí)候，西方國家和世界銀行等機(jī)構(gòu)開始大力鼓吹以新自由主義學(xué)說為理論依據(jù)的“華盛頓共識”，其觀點(diǎn)的要害在于抬高市場作用、貶低政府角色，把私有化和自由化當(dāng)作經(jīng)濟(jì)增長的靈丹妙藥。很多面臨經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的國家都信奉了這套說辭，紛紛將費(fèi)盡心力建成的國有企業(yè)棄若敝履，對內(nèi)放棄政府的宏觀干預(yù)、坐視收入分配日漸懸殊，對外則放任跨國公司的資本野蠻擴(kuò)張，認(rèn)為將本國經(jīng)濟(jì)綁在西方的列車上便能一勞永逸……然而事實(shí)卻一再證明市場絕非萬能，新自由主義不僅在發(fā)展中國家導(dǎo)致了拉美“失去的十年”、導(dǎo)致了東歐“史上最嚴(yán)重的衰退”和東南亞的“金融地震”，其始作俑者的西方也在2008年的“華爾街海嘯”中受到了沉重的打擊，由此而引發(fā)的社會裂痕至今難以平復(fù)。

中國是少數(shù)幾個(gè)在現(xiàn)代化的征程中沒有誤入歧途的后發(fā)國家。中國的經(jīng)濟(jì)改革是從突破傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的束縛開始的，但與那種激進(jìn)的市場化改革不同，我們選擇了一條更加穩(wěn)健的道路，即一方面是從農(nóng)村到城市，逐漸形成一個(gè)通過市場進(jìn)行供需調(diào)節(jié)的增量部分;另一方面也沒有輕易放棄政府管理經(jīng)濟(jì)事務(wù)的職能，而是根據(jù)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化加以適時(shí)調(diào)整。20世紀(jì)80年代先是在公有制基礎(chǔ)上搞“有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”，“對關(guān)系國計(jì)民生的重要產(chǎn)品中需要由國家調(diào)撥分配的部分，對關(guān)系全局的重大經(jīng)濟(jì)活動，實(shí)行指令性計(jì)劃;對其他大量產(chǎn)品和經(jīng)濟(jì)活動，根據(jù)不同情況，分別實(shí)行指導(dǎo)性計(jì)劃或完全由市場調(diào)節(jié)”[8]。到了90年代，則隨著市場調(diào)節(jié)部分的壯大正式確立了“社會主義市場經(jīng)濟(jì)”的方向，要求“市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用”，政府作用則更多地體現(xiàn)在“以間接手段為主的完善的宏觀調(diào)控”[9]。持續(xù)的改革使市場的活力一步步得到釋放，政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的能力與經(jīng)驗(yàn)也在同步增長，中國由此成為世界上最具發(fā)展?jié)摿Φ慕?jīng)濟(jì)大國，先后經(jīng)歷了加入世界貿(mào)易組織（WTO）和1997年、2008年的兩次金融危機(jī)的考驗(yàn)，進(jìn)而在21世紀(jì)的最初十年成長為世界第二大經(jīng)濟(jì)體、世界第一大工業(yè)國和全球貨物貿(mào)易第一大國。

黨的十八大以來，在全球經(jīng)濟(jì)增長乏力、貿(mào)易保護(hù)主義橫行的不利條件下，中國更加純熟地運(yùn)用政府和市場兩種手段，成功抵御了經(jīng)濟(jì)下行的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)了持續(xù)的“量穩(wěn)質(zhì)升”。與此同時(shí)，我們也注重對已經(jīng)取得的經(jīng)驗(yàn)，特別是如何處置政府和市場的關(guān)系進(jìn)行系統(tǒng)的理論總結(jié)。2013年黨的十八屆三中全會提出，“堅(jiān)持使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”[2]，這標(biāo)志著黨對社會主義市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律認(rèn)識的又一次突破：從“基礎(chǔ)性作用”到“決定性作用”，有利于從廣度和深度上推進(jìn)市場化改革，解放和發(fā)展生產(chǎn)力;“更好發(fā)揮政府作用”則體現(xiàn)了社會主義制度的優(yōu)越性，有助于克服市場經(jīng)濟(jì)存在的盲目性、自發(fā)性和滯后性的弊端，以及容易產(chǎn)生貧富分化等問題。2019年黨的十九屆四中全會更進(jìn)一步明確了政府在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的職責(zé)，包括“營造各種所有制主體依法平等使用資源要素、公開公平公正參與競爭、同等受到法律保護(hù)的市場環(huán)境”，“健全以稅收、社會保障、轉(zhuǎn)移支付等為主要手段的再分配調(diào)節(jié)機(jī)制，合理調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)、區(qū)域、不同群體間分配關(guān)系”，以及“加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制”“完善科技創(chuàng)新體制機(jī)制”“建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟(jì)新體制”等等，“把社會主義制度和市場經(jīng)濟(jì)有機(jī)結(jié)合起來，不斷解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力的顯著優(yōu)勢”[5]。政府已不僅僅是裁判員和服務(wù)員，而同樣是經(jīng)濟(jì)活動中的重要組織者、推動者和參與者[10]。有效市場和有為政府缺一不可，作為習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義經(jīng)濟(jì)思想的重要論斷，不但會指導(dǎo)我國建立更加完善的市場經(jīng)濟(jì)體制，并且也為世界上廣大的發(fā)展中國家實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化指明了出路。

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下如何理順政府與市場的關(guān)系？如何恰當(dāng)?shù)貏澐终c市場的功能邊界？我們既無法從馬克思主義經(jīng)典著作中找到現(xiàn)成的答案，更不能迷信諸如“大市場、小政府”之類的自由主義教條，而只能在建設(shè)中國特色社會主義的過程中進(jìn)行探索。幾十年來，正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)使我們認(rèn)識到市場決定資源配置是市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，“健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制必須遵循這條規(guī)律，著力解決市場體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題”[11]，但在把政府不該管的事交給市場的同時(shí)，政府也要“健全宏觀調(diào)控體系，加強(qiáng)市場活動監(jiān)管，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，促進(jìn)社會公平正義和社會穩(wěn)定，促進(jìn)共同富?！盵12]，也就是該管的事一定要管好。習(xí)近平總書記指出，“在市場作用和政府作用的問題上，要講辯證法、兩點(diǎn)論，‘看不見的手和‘看得見的手都要用好，努力形成市場作用和政府作用有機(jī)統(tǒng)一、相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)的格局”[11] 。這就是基于中國自身實(shí)踐得出的科學(xué)結(jié)論。

四、發(fā)揮中央和地方“兩個(gè)積極性”是國家治理的基礎(chǔ)

財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)政問題的妥善解決離不開中央和地方政府的共同努力，這就必然涉及國家治理當(dāng)中縱向的政治分權(quán)。從世界范圍來看，中央和地方的關(guān)系如何建構(gòu)都是根源于各國的歷史與傳統(tǒng)，而不是先有什么“主權(quán)分享”的理念再去設(shè)計(jì)、踐行。像一些歐洲國家以及它們的前殖民地，原本就是由多個(gè)較小的政治實(shí)體自下而上地結(jié)合而成——或者是基于自治城市間的聯(lián)盟，或者是國家創(chuàng)建過程中的政治妥協(xié)，或者只是為了平衡不同民族的矛盾而勢所難免——組成國家的各個(gè)地方至少在法理上可以先于中央而存在，因此國家的治理體系即天然地具有“聯(lián)邦主義”的傾向，地方政府必定享有較大的稅收權(quán)力和支出責(zé)任范圍。中國的歷史則與之截然相反，中國自兩千多年前的秦漢時(shí)期開始，便早已形成了一個(gè)幅員遼闊、“聚合了最大人口規(guī)模的廣土巨族之成長”的“具有大洲規(guī)模的大一統(tǒng)國家”[13]。正所謂“事在四方，要在中央”（《韓非子·揚(yáng)權(quán)》），地方政府的全部權(quán)力均來自中央授權(quán)，中央先于地方的原則顯然更加符合財(cái)政汲取和國家治理的需要，這就是我們的治理傳統(tǒng)。在中國的近現(xiàn)代史上，仿效歐美、實(shí)行聯(lián)邦制的動議曾經(jīng)幾度“甚囂塵上”，卻終究還是“水土不服”，反倒屢屢在實(shí)踐中成為地方割據(jù)和軍閥征戰(zhàn)的所利用。

新中國的成立改變了近百年來政權(quán)軟弱渙散的局面，通過“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政，也就是地方財(cái)政收入上繳中央、財(cái)政支出由中央核定指標(biāo)，我國最初形成了高度集權(quán)的現(xiàn)代央地體系。這一治理體系在調(diào)動資源供給方面顯現(xiàn)出非凡的能力，對于集中力量開展社會主義建設(shè)發(fā)揮了積極的作用，但也使中央面臨日益沉重的財(cái)政管理的壓力。于是從20世紀(jì)50年代起，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人就在思考如何調(diào)整中央和地方的計(jì)劃管理權(quán)限，在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，讓地方辦更多的事情。此后雖然經(jīng)歷了一些政策和執(zhí)行上的反復(fù)，總體上仍可以看作是對那種“管得過多，統(tǒng)得過死”的局面進(jìn)行持續(xù)的調(diào)整。一直到改革開放之初，伴隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向著市場經(jīng)濟(jì)體制逐漸轉(zhuǎn)型，地方的權(quán)力從1980年開始延伸到稅收領(lǐng)域。一攬子關(guān)于“分灶吃飯”“財(cái)政包干”的新政策都是將更多的財(cái)權(quán)下放給省一級政府，各地發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性因而得以有效地調(diào)動，可是由于中央在全國財(cái)政收支中所占的比重不斷下降，自上而下實(shí)行宏觀調(diào)控、均衡地區(qū)發(fā)展的能力又不免受到削弱，乃至出現(xiàn)了地方之間“各顧各，相互打架，相互拆臺”[14]的現(xiàn)象。直到1994年實(shí)行“分稅制”改革，“將維護(hù)國家權(quán)益、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃為中央稅;將同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃為中央與地方共享稅;將適合地方征管的稅種劃為地方稅”[15]，方才標(biāo)志著我國探索出一條在中央與地方之間實(shí)現(xiàn)“激勵(lì)相容”的道路。

分稅制是一次十分成功的制度創(chuàng)新，通過建立中央稅收和地方稅收并行的體系，中央和地方的財(cái)政收入實(shí)現(xiàn)了“雙增長”，中央的宏觀調(diào)控能力顯著提高，中央財(cái)政對地方的返還和轉(zhuǎn)移支付制度有了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。實(shí)證研究亦表明，這一治理方式“更有利于逐步縮小地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距和社會發(fā)展差距”[16]。不過在近些年，分稅制在執(zhí)行過程中也出現(xiàn)了一些新的情況，其中值得注意的一點(diǎn)是中央財(cái)政所提供的全國性公共產(chǎn)品的支出大部分轉(zhuǎn)移到了地方，這也就意味著很多該由中央來管的事情都委托給了地方去做，因而不得不增加很多轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。如何改變這種局面呢？黨的十八大以來對于央地關(guān)系的一項(xiàng)重大調(diào)整就是在稅收體系之外，突出了與之相匹配的事權(quán)體系，進(jìn)一步明確了中央與地方的職責(zé)分工：將國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)，部分社會保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)，區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)，由中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任[17]。習(xí)近平總書記在對該項(xiàng)改革所做的說明中指出，進(jìn)行如此的劃分，就是要“形成中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制，更好發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”[2]。黨的十九屆四中全會更明確地將“健全充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性體制機(jī)制”作為堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)具體任務(wù)，提出了“適當(dāng)加強(qiáng)中央在知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面事權(quán)，減少并規(guī)范中央和地方共同事權(quán)”，“賦予地方更多自主權(quán)，支持地方創(chuàng)造性開展工作”等一系列的要求，最終目的則是要通過“優(yōu)化政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系，形成穩(wěn)定的各級政府事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)力相適應(yīng)的制度。構(gòu)建從中央到地方權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)行順暢、充滿活力的工作體系”[5]。

事實(shí)上，早在新中國成立初期，毛澤東同志就在《論十大關(guān)系》中提出了發(fā)揮“中央和地方兩個(gè)積極性”的命題，然而解題的過程并非一帆風(fēng)順。片面地強(qiáng)調(diào)分權(quán)往往“一放就亂”，反之則容易“一收就死”，這也是幾乎所有稍具規(guī)模的國家都曾經(jīng)歷過的困擾。中國在改革中逐漸認(rèn)識到，良好的國家治理應(yīng)當(dāng)是在順應(yīng)歷史形成的央地關(guān)系基本模式的基礎(chǔ)上，努力做到既能保證中央政令統(tǒng)一，便于集中力量辦大事，又能實(shí)現(xiàn)因地制宜、各展所長。為此就必須在合理劃分中央和地方收入的基礎(chǔ)上，依據(jù)公共事項(xiàng)的受益范圍、信息的復(fù)雜性和不對稱性等因素，明確中央和地方的支出責(zé)任——必須將財(cái)權(quán)與事權(quán)通盤考慮，明白了這一點(diǎn)，也就找到了解題的鑰匙。

五、法治與德治相結(jié)合是國家治理的保障

維護(hù)社會秩序是國家治理的重要一環(huán)，它為國家的和諧穩(wěn)定發(fā)展提供基本的保障。人類社會自從產(chǎn)生國家以后，普遍是依靠道德規(guī)范和法律規(guī)范來對社會成員進(jìn)行有效的約束，其中道德重在通過人們的內(nèi)心信念以及習(xí)俗和輿論進(jìn)行規(guī)訓(xùn)，法律則是以國家的強(qiáng)制力為后盾，借重懲罰和威懾形成穩(wěn)定的行為預(yù)期。在中國古代，自先秦時(shí)期即發(fā)展出了豐厚的以德治國的思想，其中“關(guān)于仁者愛人、以德立人的思想，關(guān)于以誠待人、講信修睦的思想，關(guān)于清廉從政、勤勉奉公的思想，關(guān)于儉約自守、力戒奢華的思想”[17]等等，今天仍可以為國家治理提供有益的啟示。而在具體的實(shí)踐當(dāng)中，傳統(tǒng)的儒家提出了“德主刑輔”（或“德本刑用”）的政策主張，即在推崇道德教化作用的同時(shí)，也沒有排除法律制裁的抑惡功能[18]。雖說法律相對而言總是第二位的，但畢竟也在以“德治”為主的國家治理中占有一席之地，所謂“明德慎罰，國家既治四海平”（《荀子·成相》）。不過從總體上看，“德治”為主乃是同當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)社會的生產(chǎn)和生活條件相聯(lián)系的，到了近代遭遇“三千年未有變局”之際，“德治”便因?yàn)椴荒苓m應(yīng)環(huán)境變化而受到了顛覆性的沖擊，國家變得“禮崩樂壞”、一盤散沙。直到中國共產(chǎn)黨登上政治舞臺，通過領(lǐng)導(dǎo)干部率先垂范、發(fā)揮廣大黨員先鋒模范帶頭作用感召世人，方才得以動員群眾重新建立起整個(gè)社會的基層組織和道德規(guī)范，翻開了歷史嶄新的一頁。

新中國成立初期，國家一方面注重對人民進(jìn)行持續(xù)的社會主義道德教育，另一方面也“積極運(yùn)用新民主主義革命時(shí)期根據(jù)地法制建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，抓緊建設(shè)社會主義法治，初步奠定了社會主義法治的基礎(chǔ)”[19]。此時(shí)中國的法治現(xiàn)代化進(jìn)程有一個(gè)明顯特點(diǎn)，就是法律發(fā)展與群眾運(yùn)動彼此交織在一起，這種做法在一段時(shí)期之內(nèi)有其必要性，然而，在黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民進(jìn)行大規(guī)模社會主義建設(shè)的新的歷史條件下，依靠群眾運(yùn)動來推進(jìn)社會治理的方式已經(jīng)明顯地不合時(shí)宜[20]。有鑒于此，改革開放后的“撥亂反正”起初即著眼于轉(zhuǎn)變?nèi)罕娺^度參與政治運(yùn)動的狀況，依靠法律來保障和發(fā)揚(yáng)人民民主?，F(xiàn)行的1982年憲法、刑法、民法通則和其他一系列關(guān)乎國計(jì)民生的法律法規(guī)在短期內(nèi)相繼出臺，從根本上改變了政治、經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域無法可依的局面。在國家的法律體系以及執(zhí)法機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)和法律服務(wù)機(jī)構(gòu)日益健全的基礎(chǔ)上，“依法治國”也于1999年被寫入憲法，作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。截至2011年，我國已制定了230多件法律、690多件行政法規(guī)和8600多件地方性法規(guī)，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。

隨著法律在國家治理中權(quán)威地位的確立，“以德治國”的思想也在黨內(nèi)逐漸醞釀成熟。社會主義的以德治國是新型的“德治”，它既植根于中華民族幾千年的優(yōu)良道德傳統(tǒng)，更是黨的思想政治工作和精神文明建設(shè)傳統(tǒng)的繼承和發(fā)揚(yáng)。以德治國與依法治國絕非對立關(guān)系，正如江澤民同志曾經(jīng)指出的那樣，“德治以其說服力和勸導(dǎo)力提高社會成員的思想認(rèn)識和道德覺悟，而法治又以其權(quán)威性和強(qiáng)制手段規(guī)范社會成員的行為”[21]，二者互相補(bǔ)充。我們既要強(qiáng)化道德對法治的支撐作用，又要把道德要求貫徹到法治建設(shè)中，這才是以德治國的真諦。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，從2001年發(fā)布《公民道德建設(shè)實(shí)施綱要》，到2006年提出以“八榮八恥”為主要內(nèi)容的社會主義榮辱觀，再到2012年概括出反映現(xiàn)階段全國人民最大公約數(shù)的社會主義核心價(jià)值觀，以德治國的內(nèi)容日漸清晰，實(shí)踐探索也不斷取得新的進(jìn)展。

黨的十八大以來，我國制定了全面依法治國、加快建設(shè)社會主義法治國家的總體布局，遵循著“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的16字方針，“法治政府建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，司法體制不斷完善，全社會法治觀念明顯增強(qiáng)”[22]。與此同時(shí)，黨和政府又在全社會大力弘揚(yáng)中華傳統(tǒng)美德，培育社會公德、職業(yè)道德、家庭美德、個(gè)人品德，在樹立法治思維的基礎(chǔ)上發(fā)揮德治作用，引領(lǐng)和規(guī)范社會生活。2018年以后，“倡導(dǎo)社會主義核心價(jià)值觀”寫進(jìn)了憲法，黨的十九屆四中全會又要求“完善弘揚(yáng)社會主義核心價(jià)值觀的法律政策體系，把社會主義核心價(jià)值觀要求融入法治建設(shè)和社會治理，體現(xiàn)到國民教育、精神文明創(chuàng)建、文化產(chǎn)品創(chuàng)作生產(chǎn)全過程”[5]，這些都標(biāo)志著德與法實(shí)現(xiàn)了進(jìn)一步的融合。法律的規(guī)范作用和道德的教化作用從此既能相輔相成，如同車之兩輪、鳥之兩翼，亦能在治理的實(shí)踐中相互促進(jìn)，做到法安天下、德潤人心。

概言之，法治是治國理政的基本方式，德治是治國理政的重要方式。“徒善不足以為政，徒法不足以自行”（《孟子·離婁》），法治和德治須臾不可分離，法律的規(guī)范作用與道德的教化作用亦絲毫不可偏廢。單說前者，容易陷入僵化的“法條主義”的誤區(qū);單說后者，又有回到傳統(tǒng)社會老路的危險(xiǎn)。習(xí)近平總書記指出：中國特色社會主義法治道路的一個(gè)鮮明特點(diǎn)，“就是堅(jiān)持依法治國和以德治國相結(jié)合，強(qiáng)調(diào)法治和德治兩手抓、兩手都要硬。這既是歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，也是對治國理政規(guī)律的深刻把握”[23]。

結(jié)? ?語

“時(shí)代是思想之母，實(shí)踐是理論之源”。站在國家治理的角度，改革的目的就是要順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求，持續(xù)優(yōu)化國家制度和制度的執(zhí)行能力，不斷改革的過程即是追求治理現(xiàn)代化的過程。中國的改革沒有全盤照搬照抄他國的既有模式，而是根據(jù)自身國情創(chuàng)造性地解決了一些事關(guān)重大的問題。這些問題的解決有效破除了諸如“多黨制”“華盛頓共識”“聯(lián)邦主義”和“法律（程序）萬能”等一個(gè)個(gè)源自西方的迷信，極大豐富了中國特色社會主義理論體系的內(nèi)涵，不僅為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供了有力保證，更“拓展了發(fā)展中國家走向現(xiàn)代化的途徑，給世界上那些既希望加快發(fā)展又希望保持自身獨(dú)立性的國家和民族提供了全新選擇，為解決人類問題貢獻(xiàn)了中國智慧和中國方案”[24]。

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