城市基層社區(qū)治理實踐中的問題和對策探析

岳俊輝，柴 瑜

（河北廣播電視大學，河北 石家莊 050080）

隨著城市化速度不斷加快，黨和政府日益重視社區(qū)治理體系建設，但在城市社區(qū)治理日益完善的過程中，基層社區(qū)治理仍然存在一些突出的問題。本文基于對50 多個城市基層社區(qū)的深入調研，從以黨建引領社區(qū)治理、社區(qū)治理協(xié)商機制、社區(qū)治理參與主體、社區(qū)居民參與意識、社會組織參與程度等方面的現(xiàn)狀切入，剖析原因，并嘗試提出行之有效的對策建議。然明顯。

（1）社區(qū)居委會權責邊界不清，負擔過重。根據(jù)《中華人民共和國城市居民委員會組織法》的規(guī)定，社區(qū)居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。[1]調查發(fā)現(xiàn)，社區(qū)居委會承擔了更多行政性工作，上傳下達會議占15.3%，迎接各類檢查占50.2%（見圖1）。2020年疫情期間，居委會還是大包大攬，但力不從心。

一、基層社區(qū)治理的主要問題

圖1 社區(qū)居委會的工作任務狀況

社會治理是國家治理的重要方面，基層社區(qū)治理是國家治理的基石，基層社區(qū)治理是否有效，直接影響著社會治理格局的打造和經(jīng)濟社會的繁榮穩(wěn)定。要推進社會治理問題的解決，必須創(chuàng)新社會治理體制機制。目前基層社區(qū)治理已取得很大成效，社區(qū)關系更加協(xié)調，社區(qū)服務不斷升級，但在基層社區(qū)治理實踐中還存在一些亟待解決的現(xiàn)實問題。

1.社區(qū)從“管理”到“治理”模式的轉型

改革開放以來，城市基層社區(qū)不斷從“管理模式”轉向“治理模式”，但是，由于受傳統(tǒng)觀念和客觀條件的限制，行政管理在社區(qū)的主導作用依

（2）網(wǎng)格化管理與社會組織未能有效銜接?；鶎映鞘猩鐓^(qū)的網(wǎng)格化管理側重精細化，通過社區(qū)網(wǎng)格化的細分，以及高效的綜合服務信息平臺的運用，使社區(qū)事務能夠及時得以解決，但目前這一過程以政府執(zhí)行部門為主，社會組織和社區(qū)居民參與較少，未能實現(xiàn)有效銜接。[2]社區(qū)網(wǎng)格化管理成本普遍偏高，管理效率偏低，沒能充分有效發(fā)揮其應有的作用。

（3）社區(qū)治理路徑單向運行、雙向互動不足。社區(qū)治理是一個“自上而下”政府主導和“自下而上”社會自治的雙向互動過程。[3]調研發(fā)現(xiàn)，近80%基層社區(qū)的社區(qū)治理更多的是“自上而下”，主要是政府主導、依托行政力量推動社區(qū)治理工作模式；對居民廣泛參與、依托社區(qū)力量協(xié)同推動社區(qū)治理的“自下而上”重視不夠，認識不足，無法滿足居民多元需求。

2.社會組織的發(fā)展與社區(qū)治理多元主體參與

社會組織是社區(qū)治理的重要主體和依托,而基層城市社區(qū)的社會組織培育制約因素較多，發(fā)展緩慢。

（1）社區(qū)服務類社會組織發(fā)展缺乏政策支持。2016 年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》指出，行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織可直接登記。[4]但是，從實際情況看，機構職能分工很不明晰，社會組織直接登記很難落地。調查顯示，社區(qū)內注冊登記的社會組織主要是民辦教育、醫(yī)療機構，而服務類的社會組織數(shù)目很少，真正“活”起來的更是少之又少，社區(qū)服務類的社會組織力量比較薄弱。尤其是在社區(qū)防疫中，社區(qū)內的社會組織缺位，力量不足。

（2）經(jīng)費來源單一且不穩(wěn)定，項目無法持續(xù)發(fā)揮作用。社會組織經(jīng)費來源主要是承接政府購買服務的項目，資金少且不穩(wěn)定，政府購買服務項目周期短，社會組織融入社區(qū)不夠，難以深度開展工作，成效不明顯。在項目實施中，社會組織忙于完成指標，缺乏深度調研和方法創(chuàng)新。

（3）缺乏項目式驅動，無法持續(xù)孵化出社區(qū)社會組織。引入社會組織（社工機構）孵化培育社區(qū)社會組織參與社區(qū)治理和服務創(chuàng)新工作，已經(jīng)成為近幾年部分社區(qū)服務工作的重要內容，有力地提升了社會組織參與社區(qū)治理的能力。在調研中發(fā)現(xiàn)，有些項目設計“不接地氣”，有“脫節(jié)”現(xiàn)象。調研顯示，91%以上基層社區(qū)沒有回應居民需求的落地項目，社區(qū)內更多項目來源不是依據(jù)居民的需求調研而來，項目無法聚焦社區(qū)發(fā)展治理的難點、堵點、痛點問題。另一方面，在社區(qū)項目設計、資金投入上不能滿足項目發(fā)展規(guī)律的要求，造成項目實施周期短、社區(qū)治理人才缺乏且流失率高、孵化質量下降，社區(qū)社會組織難以順利“出殼”、獨立運行，在社區(qū)防疫中社區(qū)事務類的社區(qū)社會組織無法有效地發(fā)揮作用，社會資源融入社區(qū)有困難，不能很好地激發(fā)社區(qū)居民自我服務的積極性。

（4）社會組織人才少且流動性大。由于缺乏人才引進和管理的激勵保障政策，以兼職、志愿、社工為主體的社會組織成員流動性大，無法體現(xiàn)出社會組織的專業(yè)性優(yōu)勢。

3.社區(qū)居民參與意識及參與度

要建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，應該行動在基層，發(fā)動在社區(qū)，發(fā)起在居民。但總體來看，城市社區(qū)居民的社區(qū)治理參與意識還不強，參與率不高?？傮w來說，調查結果表明，2019 年，一半以上的居民沒有參加過社區(qū)活動，參加過1—2 次社區(qū)活動的居民占15.5%，參加社區(qū)活動超過6 次的社區(qū)居民僅有10.1%（見圖2）。究其原因，主要有以下幾個方面。

圖2 居民參與社區(qū)活動的次數(shù)

（1）居民多元需求、訴求和居委會提供的服務錯位。居民眼中的社區(qū)問題主要有社區(qū)歸屬凝聚力差、社區(qū)環(huán)境問題多、文化活動單一、居民之間陌生感強、居民參與度低等（見圖3）。由于社區(qū)“兩委”工作人員往往身兼數(shù)職，其素質、能力及精力無法應對當前復雜的社區(qū)問題和社區(qū)矛盾，更多時候是社區(qū)中的“救火隊員”，“哪里有問題去哪里解決”，重治而失防，導致居民多元的需求往往無法得到有效滿足。

2008年北京奧運會取得的優(yōu)異成績足以向世界證明我國已經(jīng)實現(xiàn)體育大國的目標，后奧運周期，由體育大國向體育強國邁進成為我國體育發(fā)展新的認知，群眾體育由此重新登上體育發(fā)展的大舞臺。自2008年以來，我國群眾體育發(fā)展態(tài)勢迅猛，群眾體育領域研究無論是在廣度上還是在深度上都取得了長足發(fā)展。然而通過知識圖譜的分析也發(fā)現(xiàn)我國群眾體育研究存在跨單位之間的合作力度不夠、缺乏中心作者群等問題。因此，后續(xù)相關研究應當注重不同機構與作者之間的深度交流與合作，從而為我國群眾體育發(fā)展夯實理論基礎。

圖3 居民眼中的社區(qū)問題

（2）社區(qū)居民的組織化程度低。由于社會組織及社區(qū)社會組織較少，社區(qū)居民參與社區(qū)活動都是以個人或家庭為單位的個體參與，參與社區(qū)團體者較少，社區(qū)動員效率低，“鄰里共同體”意識不足。

（3）社區(qū)治理宣傳不夠，居民認識不到位。由于缺乏廣泛的宣傳和帶動，居民的社區(qū)治理參與意識比較淡薄，往往沒有意識到自己是社區(qū)建設與發(fā)展的主體。同時，面對居民結構、需求、思想觀念的新變化，許多社區(qū)干部缺乏有效的工作方法，無法激活社區(qū)居民參與活力。

4.社區(qū)治理協(xié)商機制與作用發(fā)揮

大部分城市社區(qū)在積極推進以居民需求為導向，引導居民廣泛參與，推動以社區(qū)為平臺、社會組織為載體、社工為人才支撐的三社聯(lián)動機制，尤其是一些地市不斷豐富三社聯(lián)動機制，提出以社區(qū)志愿者為補充的四社聯(lián)動機制。但“四社”之間緊密的“聯(lián)”和高效的“動”效果并不明顯，尤其是社區(qū)設有“居民議事廳”或“居民議事協(xié)商委員會”，召集議事委員包括居民代表、社區(qū)黨員、社區(qū)輔警、律師、社工、物業(yè)公司代表等集中議事，多渠道匯集民情民意，將居民的心聲最快傳達到相關部門。但是在實際運行中，議事制度沒有很好地執(zhí)行。很多基層政府或社區(qū)居委會習慣了大包大攬，或者認為召集居民議事太麻煩，許多時候直接就定了。即使社區(qū)開展議事活動，議題也無法及時傳送給社區(qū)居民，信息下達慢且面窄。從居民來看，他們對議事制度信心不足，參與議事的積極性和主動性不高。社區(qū)治理協(xié)商機制難以落地。

二、完善基層社區(qū)治理的對策建議

結合實際情況及我國其他地區(qū)先進的治理經(jīng)驗，為加強和完善基層社區(qū)治理，本文擬從強化黨建引領、厘清多元治理主體的權利和責任、暢通多元主體社區(qū)治理參與機制、大力培育社會組織、完善人才培養(yǎng)、深化品牌推廣等幾個方面提出對策建議，為基層社區(qū)治理的創(chuàng)新路徑提供新的思考。

1.強化黨建引領，抓住社區(qū)治理的制高點

以黨建工作引領社區(qū)自治、共治，是將黨的領導嵌入城市社區(qū)治理的重要方式，也是加強和創(chuàng)新基層社會治理的前提基礎。[5]

（1）充分發(fā)揮社區(qū)黨組織的核心作用。建立“社區(qū)黨組織+黨小組+黨員中心戶+黨員先鋒人”縱向到底的黨建網(wǎng)絡，全面引領社區(qū)內各類組織真正“活起來”，引導居民在社區(qū)治理中真正“動起來”，解決黨建工作和社區(qū)治理“兩張皮”的問題。

（2）做實黨群服務中心陣地建設。靈活采用集中學習、分組學習、活動交流和外出參訪等多種學習形式，將黨的路線方針政策、省市工作部署和基層重點任務要求通過微課+微活動傳遞到社區(qū)黨員手中，鼓勵和支持黨員在社區(qū)開展每周一學的政策解讀、理論宣講，把學習成果轉化成基層實踐，激發(fā)社區(qū)治理內生動力。

（3）創(chuàng)新黨建工作內容。推動“雙報到”工作向縱深發(fā)展，各基層黨組織結合自身資源和優(yōu)勢，參與區(qū)域化黨建，實施共建項目，共同促進本區(qū)域發(fā)展。廣大黨員干部帶頭服務奉獻，帶頭亮明身份，積極參與社區(qū)治理。通過主題沙龍、協(xié)作者等形式充分了解黨員的特長和優(yōu)勢，認領社區(qū)任務，建立一對一的長效對接機制，使黨建工作引領社區(qū)治理做實、做細。同時，積極探索在職黨員在社區(qū)開展活動的監(jiān)督考核激勵機制，深化在職黨員的思想認識，調動其積極性，確保在職黨員進社區(qū)制度化、常態(tài)化、價值化。

2.明確主體權利和責任，厘清社區(qū)治理的根本點

社區(qū)治理主體只有職責明確、各司其職，才能有效發(fā)揮作用。

（1）明確職責與定位。明確界定社區(qū)居委會的職責，以權隨責走、費隨事轉的原則移交社區(qū)，尤其是社區(qū)社會組織管理、社區(qū)幫扶營造、鄰里互助等社區(qū)公益服務項目的發(fā)展等。各職能部門應獨立承擔其相應的行政管理責任，確需社區(qū)協(xié)助的工作應該安排專門人員和相應經(jīng)費。

（2）推進政社分開、管辦分離。厘清政社關系，推進政社分開、管辦分離，將專業(yè)化比較強的服務性質的工作交由社會組織來做，以政府購買服務的方式進行實施，不但能夠促進經(jīng)濟社會的健康可持續(xù)發(fā)展，而且能夠強化社會組織自主地位，鼓勵社會組織以市場化思維運營，激發(fā)社會組織在承擔社會服務方面的靈活與高效。社會組織為社區(qū)提供專項服務，招募社區(qū)居民作為工作人員和志愿者，他們更能感受到社區(qū)的具體需求，其社會化服務更貼近居民。

（3）切實執(zhí)行社區(qū)“減負增效”工作。全面清理社區(qū)工作機構、牌子，梳理各項相關制度，精簡社區(qū)會議、報表、用章和臺賬，并把居委會的職能清單通過立法明確下來，且要用張貼、網(wǎng)絡等形式告知居民，對未經(jīng)批準的事項居委會有權拒絕。對社區(qū)的考核變上級部門的單向考核為上級部門、駐區(qū)單位、社區(qū)居民共同參與的多向考核，考核內容以社區(qū)居民的滿意度為主，考核方式應避免形式化，也可委托第三方考核，且取消考核與社區(qū)職能無關的內容，同時建立社區(qū)減負工作投訴反饋制度，接受社會監(jiān)督，對落實減負工作不到位的，經(jīng)查證屬實，給予通報批評并督促整改。

3.大力培育社會組織，激發(fā)社區(qū)治理的創(chuàng)新點

社會組織是國家治理體系的有機組成部分，是加強和創(chuàng)新社區(qū)治理的有力支撐，是社區(qū)治理的重要主體。

（1）完善相關的政策法規(guī)體系建設。出臺符合地方實際的、操作性強的社會組織直接登記管理實施細則，對城鄉(xiāng)社區(qū)開展為民服務、養(yǎng)老照護、公益慈善、促進和諧等業(yè)務的社會組織降低準入門檻；制定具體、詳細的扶持政策，包括財政稅收優(yōu)惠政策、資金補貼措施、設立專項扶持資金、創(chuàng)新激勵機制、培育能力建設等，支持社會組織參與社會服務，有計劃、有目標、有重點地扶持一批品牌性社會組織。[6]

（2）內外聯(lián)動，發(fā)展壯大社區(qū)社會組織。對目前已有的、滿足居民需求的社區(qū)社會組織賦權增能，通過規(guī)范化建設促進其快速發(fā)展。積極孵化、培育各類社區(qū)社會組織，為其提供資金、場地、項目管理、能力建設、注冊登記等方面的扶持。推進自下而上的自治、協(xié)商、參與機制，豐富多元建設主體。[7]

（3）提高社區(qū)社會組織質量。做好頂層項目設計，引進專業(yè)的治理人才，同時政策支持到位、監(jiān)督及時，合理分配培育社區(qū)社會組織資金投入。在孵化方法上，把社會工作專業(yè)理念、技能和方法引入社區(qū)社會組織，挖掘并引導社區(qū)能人、老黨員、老干部、老教師、老專家、老軍人、老模范、志愿者和積極分子參與其中，培養(yǎng)社區(qū)居民骨干，營造社區(qū)居民積極參與公共事務的良好氛圍，實現(xiàn)居民由“社會人”轉為“組織人”，真正實現(xiàn)居民自治。

4.暢通多元主體協(xié)同機制，打通社區(qū)治理的鏈接點

治理主體的多元參與和協(xié)同共治，是形成良性治理環(huán)境、克服治理“懸浮化”現(xiàn)象的內在要求。

（1）健全社區(qū)協(xié)商聯(lián)動參與機制。把社區(qū)居民代表大會制度落到實處，健全以社區(qū)黨組織為領導核心，社區(qū)居委會為主導，社區(qū)居民為主體，社會組織、駐區(qū)單位、物業(yè)公司、媒體等協(xié)同參與社區(qū)治理及社區(qū)事務的體制機制。

（2）細化社區(qū)協(xié)商共治的制度和流程。從居民的需求出發(fā)，重點落實和推進社區(qū)議事規(guī)則制度。針對一些社區(qū)干部怕麻煩、“居民議事廳”形同虛設的問題，可以讓相關社會組織負責居民議事會議的召集，記錄、整理居民需求、意見和建議，并根據(jù)具體內容分別交給居委會、物業(yè)公司或政府職能部門。

（3）以項目聯(lián)動多元主體參與社區(qū)治理。實施項目清單化管理，通過社會組織和專業(yè)社工提供專業(yè)化、針對性的服務，引導社區(qū)居民申請社區(qū)自治微項目等方式，整合社區(qū)資源，撬動社會力量，引導多元主體參與社區(qū)治理，深化社區(qū)、社會組織及社工的“三社聯(lián)動”內涵，調動廣大社區(qū)居民的積極性，提升基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，形成基層社區(qū)治理的新格局。[8]

5.完善人才培養(yǎng)機制，把握社區(qū)治理的關鍵點

優(yōu)化社區(qū)治理人才，提升社區(qū)治理能力，推進社區(qū)治理工作。

（1）建立良性的、合理的社區(qū)工作者激勵政策。根據(jù)社區(qū)工作者的學歷、社區(qū)工作年限、職業(yè)資格證獲取情況，并結合其年度繼續(xù)教育的學時情況，制定明確、可操作、良性、合理的年度收入增長機制，包括建立單位和個人的激勵機制。

（2）強隊伍、增能力，夯實社區(qū)治理人才。依托河北省社區(qū)教育指導中心的省—市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）—村（社區(qū)）五級社區(qū)教育網(wǎng)絡體系及河北廣播電視大學覆蓋全省市縣城鄉(xiāng)的完整辦學體系，利用遠程教育支持服務體系，整合優(yōu)質師資和課程資源，培養(yǎng)社區(qū)治理人才。對社區(qū)干部、社區(qū)骨干、社區(qū)志愿者及社會工作者進行理論和實踐操作教育培訓，同時鼓勵其參加各種職業(yè)資格考試和學歷教育。對社區(qū)服務人員進行系統(tǒng)的學歷教育、專題教育，采取線上與線下相結合的培訓方式，量身打造個性化課程，全面提高社區(qū)工作者的整體素質和綜合能力。

（3）樹立社區(qū)治理人才的典范，講好社區(qū)故事，傳遞榜樣力量。定期推送社區(qū)治理中產(chǎn)生的優(yōu)秀人才，包括社區(qū)志愿者、社區(qū)居民、社會工作者、社區(qū)工作者等所有治理主體參與者，用百姓喜聞樂見的形式如講故事、案例、詩歌、朗誦等，把社區(qū)治理的理念、行動及成效，以點帶面，匯聚成“善治”力量，植入百姓心中。

6.深化品牌推廣，打造社區(qū)治理的示范點

打造社區(qū)治理亮點，突出社區(qū)品牌特色。根據(jù)社區(qū)類型，如新建商品房社區(qū)、棚戶區(qū)改造社區(qū)、村轉居社區(qū)、多元混合城中村社區(qū)等，分別樹立社區(qū)治理典型，示范推廣。

（1）選取示范點。組織部、民政局、街道、社區(qū)等各級部門要發(fā)揮牽頭作用，每個城市可選擇3—5 個街道，分別選取硬件條件好、“兩委”班子團結、工作積極性高的社區(qū)作為創(chuàng)新社區(qū)治理的重點對象，納入每年惠民實施項目，在充分需求調研的基礎上，梳理亟須解決的痛點、難點、熱點問題，廣泛征集項目。

（2）培育品牌。結合社區(qū)特點，在利用較為完善的基礎設施條件上，對選取的重點社區(qū)給予專項治理資金、人力資源、專業(yè)建設等支持，形成區(qū)級—市級—省級社區(qū)治理創(chuàng)新示范點。如S 市某社區(qū)在社區(qū)治理方面已取得明顯成效，已經(jīng)成為省級城市社區(qū)治理的標桿。

（3）品牌帶動，復制推廣。運用新的理念和方法，創(chuàng)品牌，樹標桿，以點帶面，發(fā)揮示范社區(qū)的引領帶動和輻射作用，總結經(jīng)驗，形成行之有效并能加以推廣的新型社區(qū)治理模式，向全省乃至全國推廣。

三、結語

社區(qū)是社會治理的最小單元，是黨和政府聯(lián)系、服務居民群眾的“最后100 米”。[9]習近平同志多次強調，社區(qū)雖小，但連著千家萬戶，做好社區(qū)工作十分重要。2020 年政府工作報告再次強調加強和創(chuàng)新社會治理，完善社區(qū)服務功能。

創(chuàng)新城市基層社區(qū)治理是中國特色社會主義進入新時代的應有之義，有助于在更高水平化解人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，但是在具體實施中仍要避開上述問題，堅持“以社會力量辦社會”原則，探索“政府主導+社會組織發(fā)力+社區(qū)社會組織助力+項目系統(tǒng)支撐+品牌帶動”的多元協(xié)同機制，推動“三社聯(lián)動”升級，激活社會組織、社區(qū)居民、物業(yè)、轄區(qū)單位等多方治理主體的參與活力，營造良好的社區(qū)氛圍，讓“人人是主體、人人有責任、人人做貢獻”的理念成為共識，切實提高基層治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平[10]，最終形成社區(qū)治理、社區(qū)服務、社區(qū)組織、社區(qū)教育和社會工作融合發(fā)展的社區(qū)治理新格局。