村級巡察工作存在的問題及對策研究

余忠劍

摘? ?要：村級巡察是市縣巡察工作進(jìn)一步向基層的延伸，是開辟黨內(nèi)監(jiān)督新路徑的現(xiàn)實(shí)需要。由于對村干部監(jiān)督存在各種困難，以及村級巡察本身還屬于新生事物，目前村級巡察還存在職能定位不清晰、工作流程不明確、發(fā)現(xiàn)問題困難、開展工作不夠規(guī)范、成果運(yùn)用不足、出現(xiàn)趕進(jìn)度現(xiàn)象等問題。為進(jìn)一步推動村級巡察高質(zhì)量發(fā)展，必須從明確功能定位、優(yōu)化巡察流程與方式方法、強(qiáng)化巡察整改、適當(dāng)購買社會服務(wù)等方面做好工作，增強(qiáng)村級巡察的內(nèi)在生命力。

關(guān)鍵詞：村級巡察;村干部;基層黨組織

中圖分類號：D267.2? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-9170（2020）03-0052-08

中國共產(chǎn)黨很早就開展了中央組織對地方組織的巡視， 1931年黨就頒布《中央巡視條例》，開展中央組織對地方組織的巡視，為黨取得中國革命的勝利提供了強(qiáng)有力的組織制度保障。雖然早期巡視與現(xiàn)在的巡視有所不同，但本質(zhì)上都是黨內(nèi)監(jiān)督。作為國家治理體系與治理能力的一項(xiàng)重要制度，黨的十八大以來以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視巡視巡察工作，取得了開創(chuàng)性成績。在黨內(nèi)監(jiān)督領(lǐng)域，市縣巡察是指市縣單位參照借鑒中央和省區(qū)市巡視工作做法，對所管理的黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員開展的監(jiān)督。村級巡察則是巡察進(jìn)一步向基層延伸，是對黨執(zhí)政“神經(jīng)末梢”的監(jiān)督，作為黨內(nèi)監(jiān)督的新路徑填補(bǔ)了基層監(jiān)督的盲區(qū)。

一、對村干部監(jiān)督存在的問題

黨章對黨的基層組織基本任務(wù)的規(guī)定中，有兩條直接涉及基層組織對黨員的監(jiān)督職責(zé)：“對黨員進(jìn)行教育、管理、監(jiān)督和服務(wù)”“監(jiān)督黨員干部和其他任何工作人員嚴(yán)格遵守國家法律法規(guī)，嚴(yán)格遵守國家的財政經(jīng)濟(jì)法規(guī)和人事制度，不得侵占國家、集體和群眾的利益”。這就說明基層黨組織對黨員進(jìn)行監(jiān)督，是黨章規(guī)定的基本任務(wù)，是重要職責(zé)，只能加強(qiáng)，不能削弱。但在加強(qiáng)村干部監(jiān)督方面我們?nèi)匀淮嬖诤芏嗬щy，一方面是村干部違紀(jì)違法仍然頻繁、嚴(yán)重，另一方面是對村干部違紀(jì)違法行為的監(jiān)督存在各種不足與問題，這凸顯了在推進(jìn)農(nóng)村治理體系與治理能力現(xiàn)代化過程中，強(qiáng)化村級巡察，重塑對村級黨組織監(jiān)督及其監(jiān)督體系的重要意義。

（一）村干部所實(shí)施的有些職務(wù)犯罪行為難以被追究法律責(zé)任

一是《刑法》中一些適用于一般國家工作人員的職務(wù)犯罪罪名且在村干部群體中普遍存在的職務(wù)犯罪行為，不適用于村干部。在村干部群體中，存在幾類比較常見的職務(wù)犯罪行為，包括：單位受賄罪、濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪。但由于這幾類罪名并不適用于村干部，導(dǎo)致無法對村干部實(shí)施的這幾種職務(wù)犯罪行為予以追究法律責(zé)任。二是有的村干部貪污賄賂數(shù)額達(dá)不到立案偵查標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致難以按照相應(yīng)的罪名對其予以查處。貪污罪、受賄罪、挪用公款罪立案標(biāo)準(zhǔn)一般是涉案數(shù)額在3萬元以上，數(shù)額在1萬元以上不到3萬元的，必須同時具備“其他較重情節(jié)”時才予以立案偵查。在一些貧困、不發(fā)達(dá)地區(qū)，村干部的貪污賄賂數(shù)額有時難以達(dá)到立案偵查標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致相應(yīng)的職務(wù)違法行為無法被追究法律責(zé)任。

（二）監(jiān)督法規(guī)本身存在缺陷

對村干部的處罰，在刑罰和黨紀(jì)之外，我們也有其他一些補(bǔ)充措施和手段。如《村民委員會組織法》《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定（試行）》規(guī)定了對村干部的處分措施，但這些處分措施都相對輕微，而且處分程序復(fù)雜，很多時候難以落實(shí)。如對村干部的罷免，《村委會組織法》規(guī)定，只有本村五分之一以上有選舉權(quán)的村民，或者三分之一以上的村民代表聯(lián)名，提出罷免村民委員會成員的要求，并說明要求罷免的理由，才能提請罷免。罷免村民委員會成員，還必須有登記參加選舉的村民過半數(shù)投票同意。罷免程序的復(fù)雜導(dǎo)致百姓不愿參加，政府也嫌麻煩，不愿啟動。這里面還包含著另外一個更大的悖論，即罷免村委會成員的村民會議由村委會召開，這就是自己罷免自己，這種治理上的悖論導(dǎo)致實(shí)踐中罷免村干部難。

（三）監(jiān)督合力不夠，“兩個責(zé)任”落實(shí)不到位

一是多頭監(jiān)督，監(jiān)督主力不突出。根據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)，有權(quán)對村干部的權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)關(guān)、部門，主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級黨委和政府、紀(jì)委、檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、審計機(jī)關(guān)。在制度設(shè)計上對村干部存在諸多監(jiān)督力量，但在執(zhí)行中經(jīng)常是“九龍治水”，沒有形成“攥指成拳”的合力。二是主體責(zé)任落實(shí)不力。根據(jù)各有關(guān)規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委承擔(dān)監(jiān)督村干部的主體責(zé)任。然而鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為村里是村民自治，任用村干部時，沒有構(gòu)建一套成熟的考察、考核機(jī)制，因而對人選把關(guān)不嚴(yán)，尤其是在政治關(guān)的問題上把握不嚴(yán)，片面強(qiáng)調(diào)在當(dāng)?shù)氐摹坝绊懥Α焙凸ぷ鞯摹巴苿恿Α薄３隽藛栴}時又片面強(qiáng)調(diào)以愛護(hù)為主，認(rèn)為得罪了村干部不利于開展農(nóng)村工作，進(jìn)而能拖則拖。三是監(jiān)督責(zé)任落實(shí)不力。除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察干部人員少、手段不夠等客觀原因外，也有鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢干部觀念落后的主觀原因，如怕查了案子傷了感情，能捂則捂，監(jiān)督拉不開臉、甩不開袖子，搞“內(nèi)部消化”，用組織處理代替應(yīng)受處分。紀(jì)委委員的作用發(fā)揮也不充分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏關(guān)于紀(jì)委委員的構(gòu)成、管理、職責(zé)等方面的相關(guān)規(guī)定，以及規(guī)范的增補(bǔ)和退出機(jī)制。

無論是黨紀(jì)國法的制定與執(zhí)行中存在的缺陷，還是多頭監(jiān)督、兩個責(zé)任落實(shí)不到位，反映的本質(zhì)都是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力治理過程中對監(jiān)督基本規(guī)律的關(guān)照不夠，這既與我國整體治理能力和治理體系現(xiàn)代化所處的歷史階段有關(guān)，也與長期以來我們對相關(guān)問題重視不夠有關(guān)。這種狀況既給村級巡察帶來了困難，同時也更加凸顯了堅決做好村級巡察的重要意義。

二、村級巡察存在的困難與問題

巡視是中國政治文明建設(shè)的一項(xiàng)重要成果。但無論是受古代“皇權(quán)不下縣”治理理念的影響，還是中華人民共和國成立以來因?qū)嵭泄I(yè)化趕超戰(zhàn)略而長期忽視農(nóng)村而導(dǎo)致的結(jié)果，巡視工作都沒有觸及鄉(xiāng)村。村級巡察則在中國歷史上，第一次把巡視制度化地推進(jìn)鄉(xiāng)村。與巡視有著比較長的歷史淵源不同，巡察作為國家層面的正式監(jiān)督起步較晚，從21世紀(jì)初才開始在探索中興起。十八大之前，少數(shù)縣區(qū)模仿巡視制度開展工作，如寧波江東區(qū)、湖州長興縣、麗水青田縣從 2004 年開始探索縣級巡視工作。2007年2月，湖南湘潭縣委根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》有關(guān)巡視監(jiān)督內(nèi)容，在全省縣級黨委中第一個建立了縣委巡視機(jī)制，設(shè)立巡視辦公室，成立2個巡視組開展工作，探索開始巡視工作。[1]這個階段巡視工作的一個重要特點(diǎn)是，巡視主要圍繞黨的中心工作開展，結(jié)合黨委和政府的具體工作，進(jìn)行巡視巡察工作，把巡視巡察和黨委、政府的具體工作結(jié)合起來，把巡視巡察結(jié)果的運(yùn)用和推進(jìn)工作、解決問題結(jié)合起來，屬于既巡視廉政情況又巡視業(yè)務(wù)工作，監(jiān)督檢查的特點(diǎn)比較明顯，雖然稱為“巡視”（也有的地方稱為“巡查”），但實(shí)際上屬于借“巡視”之名，并沒有正式啟用“巡察”這一名稱。[2]“巡察”在2015年以前還沒有統(tǒng)一的命名規(guī)范，直到 2015年12月，《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》一篇關(guān)于中央巡視辦在河南信陽召開部分省市巡察工作調(diào)研現(xiàn)場會的報道，從官方渠道正式明確了這一監(jiān)督方式的“巡察”稱謂。[3]16村級巡察作為一種監(jiān)督方式在國內(nèi)還處于探索階段，比市縣巡察開展更晚，雖然村級巡察已經(jīng)在全國范圍推行起來，各地區(qū)因地制宜、因村施策，但它既有在一般規(guī)律上作為新生事物必然會遇到的困難，也有與自身規(guī)范和內(nèi)在要求有關(guān)的特有個性問題。

（一）職能定位不清晰

開展巡察工作是黨的工作的重要組成部分，是加強(qiáng)監(jiān)督的重要手段和創(chuàng)新舉措。巡察和巡視有很多共同點(diǎn)，兩者本質(zhì)上都是政治監(jiān)督、組織監(jiān)督、紀(jì)律監(jiān)督，均以黨章和巡視工作條例等黨內(nèi)法規(guī)為基本依據(jù)，都是要發(fā)現(xiàn)問題的，在發(fā)現(xiàn)問題的要求和標(biāo)準(zhǔn)上也是一致的。但與中央巡視相比，村級巡察在職能定位上存在定位不清晰的問題。中央巡視是政治巡視，村級巡察作為巡視工作向基層延伸的一種方式，理應(yīng)同樣堅持政治巡察定位，但總體來看村級巡察在堅守政治巡察這一職能定位上仍然存在偏差，職能比較發(fā)散。村級巡察工作內(nèi)容不夠集中，經(jīng)常與當(dāng)?shù)氐木唧w工作分不開，“專項(xiàng)資金”“村黨支部換屆工作不力”“糾四風(fēng)、治陋習(xí)”“亂收費(fèi)”“環(huán)境整治”等具體任務(wù)、具體業(yè)務(wù)問題往往成為村級巡察的重點(diǎn)任務(wù)，而政治巡察本身則拎不起來、樹不起來，形象模糊，淹沒于這些具體任務(wù)中。當(dāng)前村級巡察出現(xiàn)職能發(fā)散、定位不精準(zhǔn)的另一表現(xiàn)是容易形成以解決民生問題代替政治巡察的現(xiàn)象。村級巡察發(fā)現(xiàn)的問題覆蓋面廣，包括噪音擾民、消費(fèi)設(shè)施不達(dá)標(biāo)、公共飲水不安全、十字路口沒有警示標(biāo)志、村民停車難、垃圾清理不及時、村內(nèi)道路兩旁雜草叢生、人居環(huán)境整治工作滯后、路燈維修不及時等等。作為對“最后一公里”的巡察，對民生問題的發(fā)現(xiàn)和解決，必然是村級巡察的一部分，但占比偏大甚至出現(xiàn)“替代性”的確是一項(xiàng)需要及時修正的問題，如根據(jù)中央巡視辦2019年的一項(xiàng)調(diào)查統(tǒng)計，巡察村級黨組織發(fā)現(xiàn)的問題中，與群眾切身利益息息相關(guān)的民生問題超過50%。[4]“民生是最大的政治”，但不能就此推演出巡察民生就是政治巡察，當(dāng)然更不能推出政治巡察就是民生巡察。村級巡察一定不能脫離政治巡察軌道，不然就會弱化巡察監(jiān)督效果。從巡察的本意來說，村級巡察也應(yīng)該是推動管黨治黨責(zé)任傳導(dǎo)到黨組織的神經(jīng)末梢，必須要從政治高度發(fā)現(xiàn)問題、辨析現(xiàn)象，要著重看黨的領(lǐng)導(dǎo)主張和重大決策部署有沒有轉(zhuǎn)化為本村的政策，有沒有轉(zhuǎn)化成工作部署安排和具體落實(shí)行動計劃，有沒有轉(zhuǎn)化成領(lǐng)導(dǎo)體制、機(jī)制和管理方式方法的創(chuàng)新，有沒有轉(zhuǎn)化為強(qiáng)化黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，有沒有轉(zhuǎn)化為推動本村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際效果，有沒有轉(zhuǎn)化為黨組織對村民的凝聚力。做好村級巡察，絕不能就事論事，必須把焦點(diǎn)對準(zhǔn)基層黨組織的政治責(zé)任，從政治上傳導(dǎo)全面從嚴(yán)治黨的強(qiáng)烈信號，強(qiáng)化戰(zhàn)斗堡壘作用。村級巡察職能定位不清晰、不堅實(shí)及巡察內(nèi)容發(fā)散是首先需要解決的問題，這個問題的明確和進(jìn)一步聚焦，是解決“怎么巡”“巡什么”的根本性要求。

（二）巡察流程不明確

中央巡視采取的方式有12+N種，包括聽取工作、專題匯報，個別談話，受理來信、來電、來訪，列席有關(guān)會議，召開聽取意見座談會，民主測評、問卷調(diào)查，調(diào)閱、復(fù)制、核查有關(guān)資料，開展專項(xiàng)檢查，商請有關(guān)職能部門或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)予以協(xié)助等。同中央巡視基本類似，從公開的資料來看村級巡察也通過這些方式，在被巡察村開展一段時間工作，集中了解情況，發(fā)現(xiàn)問題。雖然開展工作方式?jīng)]差別，但在工作流程上中央巡視與村級巡察是有區(qū)別的。從實(shí)踐過程來看，中央巡視工作流程有6大環(huán)節(jié)，即巡視準(zhǔn)備、巡視了解、巡視報告、巡視反饋、巡視移交、巡視整改。中央巡視和市縣巡察在巡視流程上分別有《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》《關(guān)于市縣黨委建立巡察制度的意見》作出明確規(guī)定。而對村級巡察來說，中央層面沒有對村巡察流程作出正式規(guī)定。目前各地方在村級巡察流程上面臨的一個最大問題一方面是基本移植巡視的工作流程及其具體方面，規(guī)定動作多、自選動作少，這種套用經(jīng)常出現(xiàn)“水土不服”。因?yàn)榇寮壯膊炫c中央、省級巡視在人員配備、檢查手段、后勤保障、線索應(yīng)用等方面是存在差距的，套用的直接后果就是無法滿足村級巡察的實(shí)際需要。有的環(huán)節(jié)或步驟村級巡察是可以直接跳過或合并的，但因?yàn)闆]有上位法規(guī)規(guī)定，怕跳過或合并環(huán)節(jié)、步驟有違上級要求，基層在相關(guān)方面的創(chuàng)新明顯不足。另一方面是雖然有的地方也在創(chuàng)新，但問題是各個地方在試用適合本地的流程時，并沒有規(guī)范性共識，不同地方在不同環(huán)節(jié)、不同步驟、不同方面有不同調(diào)整，但又沒有一個地方能凝練出可供參照的規(guī)范性。有的時候，會出現(xiàn)同一個地方，在本輪巡察中對某個環(huán)節(jié)作出了調(diào)整，下一輪巡視又繼續(xù)調(diào)整成第三種做法或重新回到原來的做法。制度建設(shè)有自身規(guī)律，制度創(chuàng)新是一個累積的過程，巡察流程缺乏規(guī)范性引領(lǐng)，其不確定性和不穩(wěn)定性影響了巡察的權(quán)威性，也不利于工作經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)與積累。

（三）發(fā)現(xiàn)問題困難

巡視作為一種組織發(fā)展戰(zhàn)略，最核心的功能就是發(fā)現(xiàn)問題。村級巡察面臨的一個普遍性問題是發(fā)現(xiàn)問題困難，發(fā)現(xiàn)問題質(zhì)量不高。從群眾方面講，農(nóng)村“空心化”嚴(yán)重，60歲以上老人、留守兒童多，普遍文化程度不高，他們對國家政策、村級事務(wù)和自己的權(quán)利義務(wù)了解較少，對巡察工作的認(rèn)識也模糊不清，甚至把巡察組等同于一般的調(diào)研組或是檢查組，反映問題要么是不全面、失實(shí)，要么是把很多與巡察無關(guān)的事一起反映，把巡察工作信訪化。農(nóng)村宗族、家族和人情網(wǎng)絡(luò)錯綜復(fù)雜、根深蒂固，村民和村干部之間比較熟悉，有的村民不敢或不愿向巡察組說明真實(shí)情況。還有一些群眾對巡察組不太信任，認(rèn)為“巡察只是一陣風(fēng)”，這種對巡察監(jiān)督認(rèn)同感不足的心理導(dǎo)致很多群眾反映問題積極性不高，巡察組獲得有價值的問題線索少。還有一個問題也需要引起我們高度重視，中國地方政府創(chuàng)新工作活躍，其中大部分創(chuàng)新工作在初期都具有鼓勵公眾參與的激勵機(jī)制。創(chuàng)新初期投入資源很多，動員力度很大，公眾相對獲利多，所以參與熱情一般較高。但是，當(dāng)創(chuàng)新工作持續(xù)一段時間后，政府和公眾都會失去持續(xù)創(chuàng)新的動力。[5]村級巡察工作也是如此，如果發(fā)現(xiàn)問題的能力不提升，老百姓的參與熱情會慢慢減弱，發(fā)現(xiàn)問題也就更難。

從巡察組自身來講，一是巡察方式單一。新中國成立后， 中國共產(chǎn)黨采取了許多措施強(qiáng)化人民群眾的監(jiān)督， 如建立工會、婦聯(lián)、共青團(tuán)等群眾性組織， 使之成為黨聯(lián)系群眾、群眾監(jiān)督干部的紐帶;建立信訪制度和舉報制度，并要求各級干部高度重視人民群眾的信訪、舉報、申訴、控告、檢舉;通過民主生活會等各種形式發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用;后來又通過不斷的群眾運(yùn)動來監(jiān)督干部。[6]這些都說明群眾監(jiān)督有獨(dú)特的作用，不過目前來看巡察組主要是采取個別談話、受理舉報、查閱資料等較為“固定”的方式進(jìn)行巡察，這些方式方法雖然在一定程度上有其優(yōu)勢，但并沒有真正深入群眾，有的巡察組陷于“資料主義”忽略巡察主題而過于要求被巡察村匯報材料的格式及數(shù)量，發(fā)現(xiàn)問題蜻蜓點(diǎn)水，過多關(guān)注黨費(fèi)有沒有交，“三會一課”有沒有開等問題，而黨內(nèi)政治監(jiān)督全覆蓋、實(shí)現(xiàn)巡視巡察無縫對接的工作方向和總體布局沒有得到有效落實(shí)。二是受“熟人社會”影響明顯。村級巡察中干部相互之間比較熟悉，有的巡察干部覺得熟人不好“下手”，擔(dān)心因問責(zé)或查處熟人而傷害親情友情。由于縣鄉(xiāng)圈子太小，巡察人員會收到恐嚇、說情或者刺探風(fēng)聲的，有的也擔(dān)心被巡察對象日后提拔后甚至?xí)蔀樽约旱念I(lǐng)導(dǎo)，被穿“小鞋”。三是巡察組發(fā)現(xiàn)問題難還有一個機(jī)制上的問題。相比于巡視，村級巡察在同體巡察上遇到的困難更加明顯，巡察組巡察的范圍是自己的轄區(qū)，如果在巡察過程中發(fā)現(xiàn)很多問題，作為巡察主體（同時也是管轄主體）也存在被上級組織追責(zé)的可能性。中央巡視組則完全不存在這種“發(fā)現(xiàn)問題悖論”。正是由于這種境遇，在巡察過程中，巡察組成員存在“大事化小、小事化了”的傾向性。這些都經(jīng)常導(dǎo)致巡察人員在了解問題、發(fā)現(xiàn)問題、研究問題等方面還存在一定差距。另外，各巡察組雖經(jīng)過簡單的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，但大部分未經(jīng)過規(guī)范性、系統(tǒng)性培訓(xùn)，部分人員也未接觸過巡察相關(guān)工作，缺乏相關(guān)業(yè)務(wù)的基本知識，政治素質(zhì)也未受過實(shí)際檢驗(yàn)，職業(yè)認(rèn)同感和使命感不高，這也是難發(fā)現(xiàn)問題的重要原因。

（四）開展工作不夠規(guī)范

《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》第十八條明確規(guī)定，巡視組依靠被巡視黨組織開展工作，不干預(yù)被巡視地區(qū)（單位）的正常工作，不履行執(zhí)紀(jì)審查的職責(zé)。對于在巡視過程中發(fā)現(xiàn)的各種問題和線索，在派出巡視組的黨組織作出分類處置的決定后，可以依據(jù)相關(guān)權(quán)限移送至相關(guān)的紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事等部門。但是村級巡察很多時候工作就相對靈活，巡察組可以對發(fā)現(xiàn)的問題提出整改意見，可以對當(dāng)事人進(jìn)行誡勉談話，甚至對于發(fā)現(xiàn)的嚴(yán)重違法違紀(jì)問題，巡視組人員可以直接參與案件的查辦。不能混淆深入了解與案件初核之間區(qū)別，不能直接到銀行查詢存款，不能直接收繳和暫扣違紀(jì)錢物，不能留置談話對象，不對問題違紀(jì)性質(zhì)作最終決定，也是巡視的基本工作要求，但村級巡察對這些要求并不能做到應(yīng)知應(yīng)會、應(yīng)會應(yīng)守。一線村級巡察人員對相關(guān)政策與法規(guī)方面的把握，也經(jīng)常難做到清晰準(zhǔn)確。造成這種差異的原因有的是客觀存在的，如在中央巡視組，人員往往是專職巡視，本就沒有查辦案件的職能;省市區(qū)巡視組，人員往往是從各地市、各單位抽調(diào)的，巡視對象本就不在監(jiān)督管理的范圍。而巡察往往是從當(dāng)?shù)丶o(jì)委抽調(diào)的人員參加，本身就具有監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)的職能，所以巡察在權(quán)限上相對靈活。[3]18但我們不能因?yàn)橛羞@些客觀原因的存在，就忽視對村級巡察工作的嚴(yán)格要求，更不能因?yàn)閷@個問題作模糊化處理，出了問題就歸結(jié)為一線工作人員素質(zhì)不高、對政策把握能力不強(qiáng)等原因，這種歸責(zé)法必然無助于村級巡察工作向前發(fā)展。村級巡察規(guī)范性的加強(qiáng)，必須是在正確區(qū)別巡察與巡視工作主體與工作對象等方面差異的基礎(chǔ)上，通過對村級巡察批準(zhǔn)權(quán)限、工作時限、證據(jù)要求等方面進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計才能得到提升的。

（五）巡察成果運(yùn)用不足

任何一種治理都有一個閉環(huán)管理，村級巡察成果是否得到有效運(yùn)用決定著巡察工作的實(shí)際成效，是做好巡察工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是維護(hù)巡察制度權(quán)威和生命力的重要保障。雖然市縣一級制定了一些巡察成果運(yùn)用及其保障的相關(guān)實(shí)施辦法，但在實(shí)際工作中，辛苦得來的巡察成果并未被善加運(yùn)用，沒有充分發(fā)揮應(yīng)有作用，“缺乏對巡察成果運(yùn)用轉(zhuǎn)化的產(chǎn)生方式、運(yùn)用程序、評估反饋、保障機(jī)制進(jìn)行的系統(tǒng)設(shè)計”[7]。巡視移交不及時、辦理不充分等都是成果運(yùn)用不足的表現(xiàn)，但最突出的還是巡視整改不到位問題。村級巡察整改不到位主要表現(xiàn)有：有的沒有把本級、本人擺進(jìn)去，而是以簡單問責(zé)下級代替本級整改。有的村干部對反饋問題表面上照單全收，實(shí)際上避重就輕、搞變通，只在形式上去落實(shí)整改，不求實(shí)效。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部或村干部深入研究巡察發(fā)現(xiàn)的普遍性、傾向性問題不夠，查找分析體制機(jī)制弊端，促進(jìn)完善制度，推動深化改革的能力不足。因?yàn)閷残詥栴}舉一反三不夠，沒有建立長效機(jī)制，邊改邊犯甚至改了又犯的現(xiàn)象仍有發(fā)生。有的在落實(shí)巡察整改過程中，往往對整改出成效快的、容易整改的問題下功夫比較多，整改起來速度快，效果也好;但是對于一些整改難度大、整改周期長、觸及單位利益或者“得罪人”的關(guān)鍵問題上不愿、不敢整改，能拖就拖、能推就推，甚至有頂著不改的現(xiàn)象。對“四種形態(tài)”中第一種形態(tài)的運(yùn)用效果不明顯，起到的作用不大。另外無論是公開形式，還是公開載體，村級巡察整改結(jié)果公開水平都明顯不如巡視整改結(jié)果，很多村民對巡察整改結(jié)果知之甚少。在整改不力上，還有一個重要表現(xiàn)是，問題是在村里發(fā)現(xiàn)的，但涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至是縣一級，整改時由于問題不是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣一級發(fā)現(xiàn)的，結(jié)果又被推到村里進(jìn)行整改，自然造成無人整改的情況。巡察整改是最能實(shí)現(xiàn)政治監(jiān)督效果的關(guān)鍵一環(huán)，巡察整改存在的問題直接關(guān)系到鄉(xiāng)村治理效能與黨的號召力和基層組織力在農(nóng)村的構(gòu)建與提升。

（六）出現(xiàn)趕進(jìn)度現(xiàn)象

為深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于“黨組織建立到哪里，巡視巡察就要跟進(jìn)到哪里”的重要指示精神，切實(shí)加強(qiáng)村級黨組織建設(shè)，目前31個省（區(qū)、市）均在巡視工作五年規(guī)劃中明確市縣巡察向村級黨組織延伸的具體要求，天津、江蘇、廣西等十多個?。▍^(qū)、市）還明確要求縣（市、區(qū)）黨委一屆任期內(nèi)對所轄村級黨組織巡察全覆蓋。全國有60多萬個村（社區(qū)）黨組織，根據(jù)正常工作推算，整合現(xiàn)有監(jiān)督力量，從縣鄉(xiāng)兩級紀(jì)檢監(jiān)察、組織、財審、民政、農(nóng)經(jīng)等部門抽調(diào)相關(guān)人員組建巡察人才庫。每輪從上述人員中抽調(diào)4%～6%的力量，按照目前進(jìn)度，縣（市、區(qū)）黨委一屆任期內(nèi)是能夠?qū)崿F(xiàn)對村級黨組織巡察全覆蓋的。不過據(jù)觀察，有的地方有趕進(jìn)度現(xiàn)象。從2018年6月起，廣西壯族自治區(qū)大化縣針對村（居）黨組織開展了3輪巡察工作，截止到2019年5月底，全縣46個深度貧困村黨組織全部接受了“政治體檢”，占已經(jīng)開展村（居）巡察總數(shù)的近一半，[9]也就是說一年完成對近一半村（居）黨組織的巡察。2019年蘭溪第一輪村（居）巡察涉及全市16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的64個村級黨組織，2019年完成對40%的村居黨組織的巡察，2020年實(shí)現(xiàn)村（居）黨組織巡察全覆蓋。[9]這是第一年覆蓋一半，兩年完成全覆蓋。2018年，海門市委出臺《2018—2021年海門市對村巡察工作規(guī)劃》，明確本屆市委任期內(nèi)，完成對全市296個村（社區(qū)）巡察全覆蓋。海門市紀(jì)委書記、監(jiān)委主任、市委巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長姚勝介紹，截至2019年3月底，本屆海門市委共派出10個對村巡察組，完成了對212個村（社區(qū)）的延伸巡察，共走訪村民小組3878個，農(nóng)戶10999戶，163個關(guān)系百姓冷暖的民生實(shí)事項(xiàng)目得到快速推進(jìn)和有效落實(shí)?！笆形瘜⒃诮衲晟习肽晏崆巴瓿蓪Υ澹ㄉ鐓^(qū)）巡察全覆蓋?！边@是屬于比原計劃提前兩年半完成全覆蓋工作任務(wù)的。不是說加快或提前完成全覆蓋不好，符合實(shí)際情況的當(dāng)然可以，但全覆蓋一定是高質(zhì)量的全覆蓋，一方面一定不能拼速度、趕進(jìn)度、走過場;另一方面也需要對全覆蓋多元化形式進(jìn)行新探索，可以嘗試常規(guī)、專項(xiàng)、機(jī)動村級巡察一體綜合推進(jìn)，并把常規(guī)、專項(xiàng)、機(jī)動巡察覆蓋的村級黨組織，也納入全覆蓋完成進(jìn)度。村級巡察只有在綜合考慮、科學(xué)設(shè)計、精準(zhǔn)測算的基礎(chǔ)上，制定有形覆蓋和有效覆蓋相統(tǒng)一的工作規(guī)劃和方案，才能做到既有速度，也有高質(zhì)量。

三、對村級巡察的建議

截至2020年1月，全國各市縣均開展巡察工作，覆1.1萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、5.9萬個部門和企事業(yè)單位、22.5萬個村級黨組織。[10]已經(jīng)巡察22.5萬個村級黨組織，完成一屆任期實(shí)現(xiàn)村級巡察全覆蓋的三分之一。在不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、優(yōu)化提升的基礎(chǔ)上，中國歷史上第一輪村級巡察全覆蓋的完成，必然是我國國家治理過程中的一項(xiàng)重要政治成果，其影響是深遠(yuǎn)的、全范圍的。

（一）明確功能定位

巡察是巡視的一部分，村級巡察是市縣巡察的一部分，完善巡視巡察上下聯(lián)動、全國一盤棋的工作格局是巡視工作目標(biāo)。從這個工作格局中我們可以明確看出村級巡察是巡視的一部分，這是村級巡察的第一定位，一切相關(guān)工作都不能偏離這一定位。巡視定位是政治巡視，對政治巡視的內(nèi)涵經(jīng)過多次探索與調(diào)整后也越來越明確、越來越聚焦，但對村級政治巡察的定位，地方對村級政治巡察實(shí)質(zhì)內(nèi)涵的理解并沒有聚焦，沒有具象?；鶎訉φ窝膊鞂?shí)質(zhì)上是采取模糊化認(rèn)定的方法，這是村級巡察套用巡視而出現(xiàn)諸多“水土不服”、偏離政治巡察軌道的重大根源。由于村級巡察的確在很多方面不同于一般市縣巡察，比如村級黨組織和村干部就不具有一般市縣黨組織和干部廣泛的行政權(quán)力，僅巡察對象這一點(diǎn)差別就決定了村級巡察必須不同于一般巡察，所以現(xiàn)在需要做的不是泛泛地從各個層面默認(rèn)村級巡察也是政治巡察的定位，而是要在明確政治巡察定位的同時，必須要進(jìn)一步細(xì)分出村級政治巡察的專門之處、其不同于市縣政治巡察區(qū)別之處，并把這種細(xì)分的區(qū)別上升為正式的規(guī)范性要求。比如，市縣巡察定位是要發(fā)揮政治監(jiān)督作用，村級巡察可否“是通過村級巡察達(dá)到政治監(jiān)督的目的”，起到保障“政治監(jiān)督”發(fā)揮作用？如果可以，這一從手段本位到目標(biāo)本位的調(diào)整就是立足于巡察工作內(nèi)涵外延新變化，不僅可以帶來一系列工作內(nèi)容、方式方法的變化，克服職能泛化、職責(zé)發(fā)散等問題，而且這種從本質(zhì)上不脫離“政治巡察”的定位，淡化行政性，而把增強(qiáng)黨的組織性作為落腳點(diǎn)，更能結(jié)合實(shí)際、突出本質(zhì)，推動村級巡察發(fā)揮作用。

（二）優(yōu)化巡察流程與方式方法

村級巡察作為巡視巡察的延伸，在工作流程上一方面是準(zhǔn)備、了解、報告、反饋整改四個階段一個不能少，但村級巡察工作一定要力戒形式主義，不能停留在傳統(tǒng)的、常規(guī)的、經(jīng)驗(yàn)的階段，不能簡單照搬照抄常規(guī)巡察，要在遵循巡視工作條例等規(guī)范文件的基礎(chǔ)上創(chuàng)造性地貫徹落實(shí)。在吸收借鑒巡視經(jīng)驗(yàn)的同時，無論是運(yùn)行機(jī)制還是流程規(guī)范，無論是組織制度還是方式方法，都必須認(rèn)真考慮巡察對象的不同、問題表現(xiàn)的不同、監(jiān)督距離的不同而有所變化。如在堅持不增加村負(fù)擔(dān)、不干擾村級工作的原則上，在巡視動員上巡察組到村后可以不拘泥固有模式，不召開動員會、專題匯報會，或盡量將進(jìn)駐動員會簡化為書面通知，盡量減少書面匯報材料。在了解階段針對村干部、村民文化水平不高的實(shí)際，可以取消被巡察村級黨組織書面匯報環(huán)節(jié)，改為座談了解情況，取消對村民的問卷調(diào)查，改為走村串寨與群眾面對面的交流了解。在報告階段，可以不必一村一份巡視報告，對同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)的多個村組同時進(jìn)行巡察，可以要求只提交一份鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡察總報告，及不同被巡察村的問題清單。在巡視反饋上，除大村、重點(diǎn)村外，可以鎮(zhèn)為單位召開反饋會議。巡察時間可以根據(jù)實(shí)際情況可長可短，根據(jù)村型大小、問題多少和性質(zhì)輕重，少的可三五天，多的十多天。這些變化或變革都需要上級的明確授權(quán)，只有不斷優(yōu)化流程、創(chuàng)新方式方法，不拘泥于形式、不搞一刀切，形式跟著任務(wù)變，方法服務(wù)于效果，以問題為導(dǎo)向因村施策采取務(wù)實(shí)有效的工作方式，如此才能真正提升村級巡察的監(jiān)督能力與監(jiān)督效力。

（三）強(qiáng)化巡察整改

整改成效關(guān)乎群眾的切身利益，關(guān)乎巡察的公信力。目前村級巡察整改的最大問題是整改責(zé)任問題，不同的地方有不同的做法，有的地方是被巡察村級黨組織承擔(dān)巡察整改的主體責(zé)任，村向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委匯報落實(shí)巡察整改情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委負(fù)責(zé)督促整改，把綜合形成的巡察整改情況報告，上報區(qū)委巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組。有的地方是鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主村為輔，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記對“體檢”結(jié)果簽字背書，為整改第一責(zé)任人，村級黨組織書記為整改主要責(zé)任人（有的地方叫整改直接責(zé)任人）。村級巡察整改出現(xiàn)的很多問題都跟整改責(zé)任不明確有關(guān)，到底是村為主鄉(xiāng)鎮(zhèn)為輔，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主村為輔，必須從全國層面明確統(tǒng)一。如果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主村為輔，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的第一責(zé)任人與村級黨組織書記主要責(zé)任人（直接責(zé)任人）的職責(zé)界限就清晰了，整改中的具體分工情況也就都可以明確、具體。責(zé)任不清，一是導(dǎo)致日常整改中因分不清主次責(zé)任而致整改壓力、動力不足;二是如果整改出了問題，難以查清、區(qū)分和追究責(zé)任，進(jìn)而容易形成不整改也不需要承擔(dān)具體責(zé)任的治理困境，給巡察帶來隱患。整改責(zé)任上的另外一個重大問題是，村級巡察發(fā)現(xiàn)的很多問題是本級難以解決的，必須由上級黨組織和相關(guān)職能部門研究解決，在凝聚整改合力上明確機(jī)制、暢通力量。做好巡察整改工作，除需明確主次責(zé)任外，還要建立健全約束巡察對象的相關(guān)制度，要有具體的制度要求整改主體承擔(dān)后果。引導(dǎo)群眾有序參與，健全村級巡察整改公開機(jī)制和日常監(jiān)督機(jī)制，把“小微權(quán)力”曬在“陽光”下，更好地發(fā)揮群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督作用，以整改公開倒逼整改實(shí)效。加強(qiáng)巡察整改是解決“巡視工作僅能做到在現(xiàn)場和離開后的短期內(nèi)監(jiān)督，是一種間歇的經(jīng)常性監(jiān)督，持久效力不足”問題的重要手段。巡察辦作為黨委工作機(jī)關(guān)，一定要充分發(fā)揮自身的政治地位，釋放作用。只有確保每個反饋問題都是政治必答題，必須答完整、答到位、公開答，才能以整改的實(shí)效不斷將巡察工作推向前進(jìn)。

（四）適當(dāng)購買社會服務(wù)

村級巡察面臨著各種實(shí)際客觀困難，有的困難是短期可以解決的，有的則是需要長期才能解決;有的是可以通過內(nèi)部優(yōu)化解決的，有的則是可以借助外部力量來解決。巡察創(chuàng)新上可以適當(dāng)借助外部力量來提高巡察質(zhì)量，如針對基層專業(yè)人才不足問題，蘇州、無錫等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)通過政府購買服務(wù)等形式，安排有中共黨員身份的會計師、審計師參與對村巡察。無錫在巡察三個省級開發(fā)區(qū)時，從某知名審計事務(wù)所抽調(diào)3名黨員業(yè)務(wù)骨干配合巡察。巡察前，雙方共同制定審計方案，明確審計范圍內(nèi)容，劃定責(zé)任義務(wù)。巡察中緊盯開發(fā)區(qū)重大資金、重點(diǎn)崗位，重點(diǎn)圍繞大額資金流向、“三公”經(jīng)費(fèi)開支、國有資產(chǎn)管理處置等開展審計，著力了解權(quán)力運(yùn)行中的漏洞和隱患，發(fā)現(xiàn)問題和線索。同樣，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)有些高校也采用引入第三方審計力量的方式協(xié)助開展巡察，此種方式對深入發(fā)現(xiàn)某些重點(diǎn)領(lǐng)域存在的廉政風(fēng)險問題，提供了十分有益的幫助。[11]需要注意的是，邀請第三方機(jī)構(gòu)參與政治巡察，必須在相關(guān)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌下，嚴(yán)明政治紀(jì)律和工作紀(jì)律，堅持內(nèi)外有別、審慎使用，有效助力巡察。借助第三方力量，不僅可以增強(qiáng)村級巡察力量，而且可以明顯提升村級巡察稀缺的專業(yè)性。村級巡察的創(chuàng)新，是其生命力之所在。

參考文獻(xiàn)：

[1] 陳曉林.湘潭縣：認(rèn)真探索巡查機(jī)制? 十年磨一劍[EB/OL].（2016-03-18）[2020-03-15]. http：//lz.xiangtan.gov.cn/xtyw/17818.jhtml.

[2] 孟慧.巡察治理農(nóng)村“微腐敗”研究——以河南X縣為例[D].鄭州：鄭州大學(xué)，2018：8-9.

[3] 田浩辰.縣級黨組織開展巡察監(jiān)督工作的問題與對策研究[D].青島：青島大學(xué)，2017：16.

[4]中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室.發(fā)揮利劍作用 推動解決基層突出問題——關(guān)于市縣巡察向村級黨組織延伸的調(diào)研[N].中國紀(jì)檢監(jiān)察報，2019-02-14（8）.

[5] 郁建興，任杰.社會治理共同體及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制[J].政治學(xué)研究，2020（1）：45-56，125-126.

[6] 龍?zhí)?權(quán)力監(jiān)督體系中的巡視監(jiān)督：職能定位與功能開發(fā)[J].廣州大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2011（5）：5-9.

[7] 吳紀(jì)樹.基層巡察的實(shí)踐邏輯及其制度完善[J].求實(shí)，2017（10）：28-38.

[8] 廣西壯族自治區(qū)紀(jì)委監(jiān)委.廣西大化：緊扣民生問題 推進(jìn)巡察向村居延伸[DB/OL].（2019-07-01）[2020-03-12]. http：//www.ccdi.gov.cn/xsxc/201906/t20190625_196094.html.

[9] 金華市紀(jì)委監(jiān)委.蘭溪：村（居）巡察推行工作標(biāo)準(zhǔn)化[EB/OL].（2019-08-16）[2020-03-02]. http：//www.zjsjw.gov.cn/ch112/

system/2019/08/16/031853377.shtml.

[10] 趙樂際.堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系，為全面建成小康社會提供堅強(qiáng)保障——在中國共產(chǎn)黨第十九屆中央紀(jì)律檢查委員會第四次全體會議上的工作報告[EB/OL].（2020-02-24）[2020-03-01].http：//www.ccdi.gov.cn/toutiao/202002/

t20200224_212150.html.

[11] 陳江華，鄧葉芬，何琳.高校校內(nèi)巡察制度的實(shí)踐探索與發(fā)展路徑研究[J].學(xué)理論，2019（4）：125-127.

責(zé)任編校? ?王學(xué)青

Problems with the Supervision on the Village Level and Corresponding Countermeasures

YU Zhongjian （Party Committee of Directly Managed Organs， Chinese Academy of Social and Sciences， Beijing 100732， Beijing， China）

Abstract： Supervision on the village level is an extension of supervision on the county level， a practical requirement of opening up new areas for supervision. Difficulties numerous， the supervision itself being new， problems appear as regard the vague definition of its functions， its working procedures， difficulty in discovering problems， irregularity in the process of supervision， the insufficient application of achievements， and cutting down the schedule， etc. For a high-quality development of this kind of supervision， efforts must be made from a clear definition of its function， optimization of supervision procedure and working methods， strengthening supervision and correction， appropriate purchase of social service so that its vitality can be maintained.

Key words： supervision on the village level; village cadres; Party organization at the bottom level