淺談如何進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)民建房問題

程春生

摘 要：隨著新市鎮(zhèn)建設(shè)與新農(nóng)村建設(shè)步伐的加快，城市郊區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及周邊地區(qū)農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施、公共資源、人居環(huán)境等方面不斷得到改善與完善，人民群眾對生活的環(huán)境、質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)等也提出了更高的要求，尤其是對改善住房條件的愿望十分迫切。從近幾年來農(nóng)民建房的情況來看，全縣每年原地翻建、危房改造和新建住房的農(nóng)戶就有上千戶符合條件但經(jīng)過合法審批的不足三分之一。特別是“外來戶”農(nóng)村建房在一定程度上擾亂了農(nóng)村建房秩序，使得農(nóng)民違法建房的案件時(shí)有發(fā)生，且在目前的違法用地案件中已占一定量的比例，由此引發(fā)的信訪矛盾增多，如不妥善處理和進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)民建房問題，勢必會(huì)影響縣域發(fā)展形勢遲滯，給科學(xué)發(fā)展的進(jìn)程帶來不可估量的損失。

關(guān)鍵詞：淺談;規(guī)范;建房問題

1.農(nóng)民建房的現(xiàn)狀與特點(diǎn)

從調(diào)查情況來看農(nóng)民建房現(xiàn)狀主要表現(xiàn)在五個(gè)方面：一是未批先建。即在未取得任何批件的情況下擅自放樣私自開工建設(shè)。二是超標(biāo)準(zhǔn)建房。按照肥西縣對農(nóng)民建房的有關(guān)規(guī)定“一戶一宅” 宅基地不得超過120平方米，而實(shí)際上每個(gè)農(nóng)戶實(shí)際建筑面積普遍都在180平方米左右。三是拆少建多。在原地翻新和危房改造時(shí)部分農(nóng)戶拆得少實(shí)際建得多。四是建新不拆舊。部分農(nóng)戶建房時(shí)對原有住房不拆就地或在附近新建住宅出現(xiàn)了一戶多宅的現(xiàn)象。五是“外來戶”建房。部分都市人以當(dāng)?shù)厝说拿x建住宅，使得違法建住宅的問題有效仿與蔓延的趨勢。 農(nóng)民建房呈現(xiàn)的主要特點(diǎn)有：一是零星分散、雜亂無序。據(jù)初步走訪調(diào)查全縣的農(nóng)民建房由于以往建房基本上沒有統(tǒng)一規(guī)劃、集中建設(shè)選址多數(shù)選擇在自家的自留地、承包地或交通較為便利的村道兩側(cè)，在居住地建造房屋時(shí)常見縫插針，呈現(xiàn)出星羅棋布、分散雜亂的狀態(tài)。二是量大面廣。農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積占各類建設(shè)用地總量比例較大，且農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積占城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)用地面積的比例也較大，因此量大面廣是農(nóng)村建房的一個(gè)顯著特點(diǎn)。三是隨意性強(qiáng)。村民以前建房主要選擇在自留地、承包地或房前屋后的空閑地。由于房屋工程量少、施工難度不大、建造周期較短以及用地審批困難和村民法制觀念淡薄等原因，村民一旦籌措了足夠資金就擇日而動(dòng)想蓋就蓋帶有很強(qiáng)的隨意性。四是違建成本加大。由于少數(shù)農(nóng)民的生活富裕起來再加上“外來戶”與返鄉(xiāng)人的介入，農(nóng)民建房面積越來越大、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)越來越高，出現(xiàn)了很多類似小別墅一樣的建筑，一旦村莊規(guī)劃需要拆遷調(diào)整或被劃為違章建筑將致使補(bǔ)償成本與違建成本增大，執(zhí)行難度加大，如不能妥善處理好勢必影響到社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

2.農(nóng)民違章建房的主要成因

當(dāng)前農(nóng)村普遍存在違章建房現(xiàn)象尤其在城郊村、城中村以及條件相對較好的建制鎮(zhèn)這種現(xiàn)象更加突出。其主要原因是

2.1基本農(nóng)田保護(hù)率較高。全縣的基本農(nóng)田保護(hù)率達(dá)百分之九十五以上，如此高的保護(hù)率，意味著建設(shè)用地指標(biāo)越來越少。即除原有村莊為建設(shè)用地外旁邊四周的田、山均為農(nóng)田保護(hù)區(qū)，而根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定基本農(nóng)田里是不允許建房的。

2.2用地指標(biāo)緊張。農(nóng)村人口在不斷增加，而土地是不可再生的資源，人多地少的矛盾原本就很突出。省、市下達(dá)的建設(shè)用地指標(biāo)很有限，再加之建設(shè)用地指標(biāo)的劃撥傾向于工業(yè)園區(qū)內(nèi)的重大項(xiàng)目的落戶，下?lián)艿睫r(nóng)民建房的指標(biāo)就更少了，而有部分農(nóng)民家庭因子女結(jié)婚、添丁加口、兄弟分家、改善居住環(huán)境、房屋年久失修等因素確實(shí)需要建房可謂是僧多粥少，供需矛盾十分突出。

2.3法制觀念淡薄。不少農(nóng)民存在著“誰耕種誰所有”的觀念，土地集體所有制和依法用地的觀念淡薄，認(rèn)為在自己的承包地、自留地上建房是自己的權(quán)利，還有的人私下將自己的承包田、自留地有償轉(zhuǎn)讓給他人建房。一些村民認(rèn)為建房用地審批太難，非法占地建房很多是以補(bǔ)辦手續(xù)了事，因此大量的非法占用土地和非法買賣土地現(xiàn)象就隨之發(fā)生。

2.4迷信思想作崇。部分村民認(rèn)為祖遺房屋是風(fēng)水之源建新房拆舊房會(huì)破壞自家風(fēng)水影響“福、祿、壽”和“財(cái)、丁、貴”由此農(nóng)村存在著“空心村”的現(xiàn)象還有的村民認(rèn)為規(guī)劃雖好但風(fēng)水不好或建房不屬吉利年因而寧愿住舊房不愿住新房。

2.5利益驅(qū)動(dòng)作怪。少數(shù)鎮(zhèn)村干部為能從中獲取非法收入，違反法律規(guī)定允許或默認(rèn)戶籍不在當(dāng)?shù)氐耐鈦砣藛T或返鄉(xiāng)人員，在集體土地上新建住宅擾亂了農(nóng)民建房秩序。

3.規(guī)范農(nóng)民建房問題的對策及建議

規(guī)范和解決農(nóng)民建房問題必須立足實(shí)際因地制宜，既要把關(guān)乎民生的好事辦好，又要保護(hù)好有限資源，提高土地的利用效率。我認(rèn)為要從以下幾個(gè)方面入手：

3.1村莊建設(shè)規(guī)劃要與土地利用總體規(guī)劃相銜接。

解決當(dāng)前的農(nóng)民建房問題，首先要解決村莊建設(shè)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的銜接問題。沒有編制規(guī)劃的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，要盡快組織實(shí)施在編制過程中，要進(jìn)一步細(xì)劃村莊建設(shè)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的內(nèi)容，對每一個(gè)村莊的建設(shè)用地包括舊村整理區(qū)、新增建設(shè)用地區(qū)進(jìn)行合理劃定。已編制好的對不符合建房用地要求的抓住機(jī)遇予以修編做好兩種規(guī)劃的銜接工作。

3.2著重解決新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃，啟動(dòng)地塊的用地問題。解決農(nóng)民建房矛盾，要著重解決新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃啟動(dòng)用地的指標(biāo)問題。要先對新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃中啟動(dòng)地塊的用地面積、所需指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)要抓緊辦理該用地的地塊審批手續(xù)解決好用地指標(biāo)問題。

3.3注重解決好危房戶的建房難題。在當(dāng)前農(nóng)村中破房、危房現(xiàn)象仍不同程度地存在。而生活在危房里的人群多數(shù)為原來經(jīng)濟(jì)條件窘迫、建不起房的困難家庭，現(xiàn)在實(shí)施新農(nóng)村規(guī)劃，原拆原建基本上不予批準(zhǔn)，采取特殊政策，特事特辦妥善解決危房戶的建房問題，成為當(dāng)務(wù)之急。

3.4政府對農(nóng)村的舊村改造項(xiàng)目給予政策扶持。當(dāng)前空心村問題在全縣尚存，舊村改造是緩解用地指標(biāo)緊張?zhí)岣咄恋乩寐实淖罴逊绞街唬捎谄毡榇嬖谵r(nóng)村經(jīng)濟(jì)整體承受能力有限，拆遷費(fèi)用過高，土地調(diào)整困難等多方面的因素造成舊村改造啟動(dòng)困難。政府應(yīng)該對舊村改造采取相應(yīng)的扶持優(yōu)惠政策，如發(fā)放拆遷補(bǔ)貼，出臺集體土地的流轉(zhuǎn)、出讓等相關(guān)政策，減輕農(nóng)民的拆遷壓力，提高農(nóng)民拆舊建新的積極性，引導(dǎo)農(nóng)民建房向集鎮(zhèn)集中，實(shí)現(xiàn)公共資源共享，不斷提高農(nóng)民的生活水平。

3.5落實(shí)制度，形成各部門聯(lián)合監(jiān)管的工作合力。簡化建房審批手續(xù)，嚴(yán)格建房審批條件，在全縣各鎮(zhèn)、園區(qū)大力推廣，建立由村委會(huì)、國土、建設(shè)、公安等部門組成的農(nóng)民建房審批委員會(huì)，對農(nóng)民建房進(jìn)行會(huì)辦審批，縮短建房審批流程，提高辦事效率，提高審批的透明度。在建房審批過程中各部門各負(fù)其責(zé)，嚴(yán)格建房審批條件，嚴(yán)格執(zhí)行一戶一宅制度、拆舊建新制度，把好審批關(guān)。只有這樣才能做到環(huán)環(huán)相扣從嚴(yán)把關(guān)，形成工作合力從而進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)民建房問題。

3.6是加大政策宣傳力度。進(jìn)一步加大對國土資源管理法律法規(guī)和各項(xiàng)新政的學(xué)習(xí)培訓(xùn)力度，深入農(nóng)村廣泛宣傳國土知識政策法規(guī)和新農(nóng)村建設(shè)相關(guān)知識，大力宣揚(yáng)新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃的實(shí)施給農(nóng)民、集體、國家?guī)淼膶?shí)實(shí)在在的好處和實(shí)惠，讓農(nóng)民了解規(guī)劃的實(shí)施，對于集約節(jié)約利用土地，提高基礎(chǔ)設(shè)施的共享性，改變農(nóng)村陳舊、落后面貌具有的重大意義，使新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃深入人心。

4.建立退出宅基地激勵(lì)機(jī)制。

設(shè)立退出宅基地獎(jiǎng)勵(lì)資金，鼓勵(lì)村民自愿退出宅基地。對村民自愿退出因歷史原因多占的宅基地，村民小組要予以適當(dāng)補(bǔ)償，村民小組沒有能力補(bǔ)償?shù)?，由縣級人民政府給予獎(jiǎng)勵(lì)。獎(jiǎng)勵(lì)資金具體使用管理辦法由縣級人民政府制定。退出的宅基地復(fù)墾為耕地的，原使用該宗地的農(nóng)戶有優(yōu)先承包經(jīng)營權(quán)。退出的宅基地復(fù)墾為耕地后形成的新增建設(shè)用地指標(biāo)收益和新增耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)收益，要優(yōu)先用于對退出宅基地的補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)。

（安徽省合肥市肥西縣自然資源和規(guī)劃局，安徽 合肥 231200）