全域旅游發(fā)展的安全保障：制度困境與機制創(chuàng)新

陳巖英 謝朝武

全域旅游是我國旅游產(chǎn)業(yè)在新時期的重要發(fā)展方式，是旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要路徑。旅游產(chǎn)業(yè)的運作體制與機制、產(chǎn)業(yè)要素的功能與格局、產(chǎn)業(yè)活動的時間與空間等都在發(fā)生質(zhì)與量的雙重變化，這給新時期旅游產(chǎn)業(yè)的安全發(fā)展帶來新的形勢與挑戰(zhàn)。面向全域旅游提供系統(tǒng)的安全保障要素，基于制度體系的結(jié)構(gòu)優(yōu)化開展全域旅游安全保障的機制創(chuàng)新，是新時期旅游安全治理工作的重要任務(wù)。

一、全域旅游發(fā)展中的安全變革與挑戰(zhàn)

全域旅游追求高質(zhì)量的旅游發(fā)展和體制機制的重大變革，由此帶來的變化增加了安全治理層面的挑戰(zhàn)與壓力，需要通過全域安全的治理創(chuàng)新來科學(xué)應(yīng)對。

（一）旅游時空的全域化推動旅游安全事故時空分布的復(fù)雜化。在空間上，旅游活動從邊界可控的景區(qū)空間拓展到泛邊界和無邊界的全域空間，從保障能力相對完善的城市空間擴展到能力相對缺乏的鄉(xiāng)村空間，甚至是基礎(chǔ)設(shè)施較為薄弱和缺乏的山地、峽谷、沙漠等非常規(guī)旅游場所。在時間上，游客的行為時域從安全保障能力較強的白天時段拓展到保障能力相對較弱的夜晚時段。旅游時空的全域拓展增加了旅游安全管理工作的復(fù)雜性，旅游公共安全服務(wù)、安全基礎(chǔ)設(shè)施、安全保障制度、安全人員條件等都將面臨多層次的挑戰(zhàn)與壓力，需要旅游地在旅游安全治理上也實現(xiàn)全域變革。

（二）旅游主體的多元發(fā)展帶動旅游安全保障需求的增加。全域旅游提倡旅游活動參與主體與治理主體的多樣化，由此帶來的變化包括：首先，缺乏組織保障的散客群體面對的安全風(fēng)險因素將更為復(fù)雜，其需要的安保資源也應(yīng)更豐富和全面;其次，探險旅游者的規(guī)模會持續(xù)增加，這將進一步促動旅游方式的多元化，并將大大增加探險旅游產(chǎn)品的安全保障需求;其三，多元化游客群體與旅游地社區(qū)的接觸更加復(fù)雜，社會層面的風(fēng)險因素可能進一步增加。如表1所示，任何在公共場所可能發(fā)生的安全事故都可能在旅游場所發(fā)生。旅游主體的多元化將對社會公共安全環(huán)境和安全資源保障提出更高的要求。

（三）旅游組織運作的全域變革使安全保障任務(wù)更為艱巨。全域旅游提倡旅游業(yè)態(tài)的融合發(fā)展和共建共享，強調(diào)旅游部門與其他部門各負(fù)其責(zé)的全域治理。由此，旅游食、住、行、游、購、娛等產(chǎn)業(yè)鏈條出現(xiàn)縱向與橫向兩個層面的拓展，產(chǎn)業(yè)建設(shè)與管理主體因此大大增加。同時，旅游產(chǎn)業(yè)鏈條中的介入企業(yè)更為豐富，農(nóng)業(yè)、林業(yè)等傳統(tǒng)行業(yè)融入旅游發(fā)展，線上業(yè)態(tài)日益成為主流，這使旅游安全的責(zé)任歸屬變得更為復(fù)雜，安全協(xié)作任務(wù)增加、協(xié)作難度加大。旅游地在安全資源配置和過程安全監(jiān)管中面對的保障任務(wù)和壓力也將因此增加。

二、全域旅游安全保障的制度困境

有效的制度體系是全域旅游安全保障的重要基礎(chǔ)。政府和產(chǎn)業(yè)需要深入審視旅游安全領(lǐng)域的制度環(huán)境及其困境結(jié)構(gòu)，并據(jù)此進行旅游安全制度體系和機制結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新發(fā)展。

（一）旅游安全制度架構(gòu)的困境。《旅游法》規(guī)定，“縣級以上人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)旅游安全工作”，這是我國旅游安全管理的基礎(chǔ)規(guī)定和架構(gòu)。同時，《旅游法》強調(diào)要建立多部門綜合協(xié)作的旅游安全體制機制，這為全域旅游安全工作的開展提供了重要的制度基礎(chǔ)。但是，這種綜合的制度管理架構(gòu)需要多部門的有序協(xié)調(diào)。但現(xiàn)實是，旅游部門在很多地區(qū)都是弱勢部門，這使由旅游部門發(fā)起的部分旅游安全工作難以有效推行，而其他部門又缺乏發(fā)起和解決旅游安全問題的動因，這種制度困境對全域旅游安全工作的開展具有阻礙作用。

（二）旅游安全制度認(rèn)識的困境。我國主要施行“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”的監(jiān)管原則，并施行“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”的原則。根據(jù)前者，旅游部門具有審批監(jiān)管權(quán)的旅游企業(yè)主要是旅行社。根據(jù)后者，旅游部門所需要履行的行業(yè)管理職責(zé)主要包括對景區(qū)的安全指導(dǎo)，以及依托三定方案、在法定職責(zé)范圍內(nèi)實施的行業(yè)性安全管理。同時，高空、高速、水上、潛水、探險等高風(fēng)險旅游項目都有明確的安全監(jiān)管部門。但是，地方政府對旅游安全監(jiān)管原則認(rèn)知并不清晰，不少領(lǐng)導(dǎo)籠統(tǒng)地認(rèn)為只要是涉旅安全問題都?xì)w屬于旅游部門，這既誤導(dǎo)了社會公眾，也不利于安全問題的專業(yè)解決。

（三）旅游安全制度實施的困境。由于認(rèn)識誤區(qū)，部分地方在確立三定方案時擴大了旅游部門的安全職責(zé)，使部分基層旅游部門承擔(dān)了自身工作條件以外的安全職責(zé)，并加大了旅游安全事故追責(zé)的范疇。由于普法工作并不到位，社會公眾只要面對旅游安全問題都習(xí)慣求助于旅游部門。這樣既不利于旅游部門做好本職的旅游安全工作，也影響了旅游安全問題的有效解決。同時，基層的旅游部門大都與文體廣電等整合為一個部門，基層有限的人力物力并不足以應(yīng)對全域旅游時代擴大化的旅游安全業(yè)務(wù)。

三、全域旅游安全保障的機制創(chuàng)新

根據(jù)全域旅游發(fā)展中的安全挑戰(zhàn)，基于旅游安全保障的制度困境，實施全域?qū)用娴穆糜伟踩卫韯?chuàng)新、建立相應(yīng)的全域旅游安全治理機制，是當(dāng)前旅游安全工作的重要任務(wù)。

（一）面向全域時空的旅游安全治理機制的創(chuàng)新。推動以屬地安全管理為基礎(chǔ)來建立全域旅游安全協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，既強調(diào)縣級以上人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)旅游安全工作的基礎(chǔ)原則，也強調(diào)旅游安全監(jiān)管體制和行業(yè)性業(yè)務(wù)性安全管理體制的統(tǒng)一性，進行全域旅游安全職責(zé)的分類和分工，把工商、公安、交通、建設(shè)、國土、水利等相關(guān)部門的旅游安全監(jiān)管職責(zé)和旅游部門的行業(yè)性安全管理職責(zé)具體化和細(xì)化，并建立分工明確、職責(zé)清晰、互補性強的旅游安全業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)和協(xié)作機制。

（二）面向全域游客的旅游安全服務(wù)機制的創(chuàng)新。建立面向分類游客的安全保障機制，以企業(yè)為主體來強化團隊游客的安全保障工作，督促旅行社以及相關(guān)旅游企業(yè)強化安全管理制度建設(shè)，建立面向團客的安全風(fēng)險監(jiān)測、活動過程保障、應(yīng)急救援行動的綜合安全保障體系;以企業(yè)和政府等主體的合作共建來強化散客群體的安全保障，努力實現(xiàn)旅游安全資源的全域配置，能對散客群體的旅游安全需求進行及時響應(yīng)。

（三）面向全域運作方式的旅游安全支撐機制的創(chuàng)新。在企業(yè)層面，引導(dǎo)旅游要素企業(yè)提供豐富的商業(yè)安全產(chǎn)品，建立科學(xué)可行的安全運行標(biāo)準(zhǔn)，強化對網(wǎng)絡(luò)平臺上旅游產(chǎn)品的安全審核，從源頭上建立全域旅游安全支撐機制;在旅游地層面，屬地政府應(yīng)致力于提供豐富的公共安全保障服務(wù)，從事前、事中、事后等全程視角做好公共安全服務(wù)，并要做好對游客的安全預(yù)警和宣傳工作;在游客層面，鼓勵游客強化自我安全保障意識，通過安全教育、安全預(yù)警、安全氛圍營造等提高游客的自我安全保障能力。

（四）面向全域主體的旅游安全協(xié)作機制的創(chuàng)新。在宏觀層面，政府應(yīng)積極推動旅游安全協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的頂層機制建設(shè)，完善全域旅游安全資源建設(shè);在中觀層面，行業(yè)協(xié)會和企業(yè)之間應(yīng)建立聯(lián)合應(yīng)急機制，從事前的安全生產(chǎn)、事中的安全管控、事后的應(yīng)急處置到全程安全保障服務(wù)等，都應(yīng)建立具體的協(xié)作機制;在微觀層面，推動社區(qū)民眾與游客群體的良性互動，實現(xiàn)旅游安全共建與旅游利益共享的良性互通，為全域旅游安全工作的微觀運作提供基礎(chǔ)。

[本文受教育部人文社會科學(xué)青年項目（19YJC790015）資助。]

（第一作者系華僑大學(xué)博士生、集美大學(xué)副教授，第二作者系該院副院長、教授;收稿日期：2019-11-28）

[責(zé)任編輯：吳巧紅;責(zé)任校對：宋志偉]