全域旅游創(chuàng)新發(fā)展的探索與反思

吳志才

改革開(kāi)放40年以來(lái)，廣東始終以敢闖敢試、敢為人先的勇氣和魄力走在全國(guó)前列。自2016年創(chuàng)建全域旅游示范區(qū)以來(lái)，廣東經(jīng)過(guò)“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的多方面探索，其全域旅游取得了較好的發(fā)展成效，初步探索出了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省域推進(jìn)全域旅游路徑，為全國(guó)全域旅游發(fā)展貢獻(xiàn)廣東智慧，同時(shí)為未來(lái)高質(zhì)量發(fā)展全域旅游提出創(chuàng)建反思。

一、廣東全域旅游路徑探索

廣東依托自身優(yōu)勢(shì)，初步探索出了以“山海統(tǒng)籌、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)、城鄉(xiāng)融合、公共支撐”為理念、以“三大一新”（融入大戰(zhàn)略、依托大市場(chǎng)、立足大民生、構(gòu)建新體系）四大行動(dòng)為主要抓手的全域旅游“廣東路徑”。

（一）全域旅游與區(qū)域格局大戰(zhàn)略相融合。在實(shí)踐摸索中，廣東全域旅游發(fā)展一手抓“全”的廣度，一手抓“域”的深度，主動(dòng)打破行政區(qū)域的限制，以“都市圈、海域、山域”為重點(diǎn)，統(tǒng)籌推進(jìn)旅游資源與市場(chǎng)的整合開(kāi)發(fā)，逐漸形成了“一核一帶一區(qū)”的全域旅游大格局，優(yōu)化珠三角都市旅游核，高水平打造濱海旅游產(chǎn)業(yè)帶和北部生態(tài)旅游區(qū)，攜手打造粵港澳世界級(jí)旅游休閑灣區(qū)，全域旅游格局與廣東省提出的“一核一帶一區(qū)”區(qū)域發(fā)展格局互促共進(jìn)，有助于進(jìn)一步發(fā)揮旅游業(yè)對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的促進(jìn)和帶動(dòng)作用。

廣東根據(jù)不同區(qū)域發(fā)展特點(diǎn)，全域旅游發(fā)展融合廣東大戰(zhàn)略格局分三類(lèi)謀劃推進(jìn)：其一，珠三角地區(qū)城市要發(fā)揮示范作用，引導(dǎo)旅游業(yè)提檔升級(jí)，推動(dòng)珠三角旅游一體化建設(shè)，主動(dòng)融入粵港澳大灣區(qū)，打造國(guó)際旅游城市;其二，濱海旅游產(chǎn)業(yè)帶以濱海組團(tuán)提升發(fā)展為重點(diǎn)，高水平規(guī)劃建設(shè)世界最美的濱海旅游產(chǎn)業(yè)帶，打造廣東濱海旅游升級(jí)版;其三，粵北地區(qū)城市要充分發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)融入“一核一帶”格局版圖，加快推動(dòng)全域旅游的發(fā)展，帶動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步增長(zhǎng)。

（二）全域旅游與市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)大產(chǎn)業(yè)為依托。在實(shí)踐摸索中，廣東省全域旅游發(fā)展注重發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)旅游資源配置的決定性作用，基于“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、政策支持”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，基本形成了“市場(chǎng)創(chuàng)新與政策創(chuàng)新前呼后應(yīng)”的良好發(fā)展環(huán)境。

廣東發(fā)揚(yáng)“大市場(chǎng)、重競(jìng)爭(zhēng);小政府、重服務(wù)”的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)大產(chǎn)業(yè)謀劃上從三個(gè)層次推進(jìn)：其一，培育與引進(jìn)相結(jié)合，做大做強(qiáng)旅游龍頭企業(yè)。廣東省一方面繼續(xù)支持本土大型旅游企業(yè)加強(qiáng)資本運(yùn)作實(shí)力，提升綜合競(jìng)爭(zhēng)能力和服務(wù)水平，發(fā)展成為國(guó)內(nèi)外知名的現(xiàn)代化旅游龍頭企業(yè)集團(tuán);另一方面，也重點(diǎn)引進(jìn)國(guó)際知名企業(yè)和跨國(guó)旅游集團(tuán)落戶廣東。其二，線上與線下相聯(lián)動(dòng)，引導(dǎo)傳統(tǒng)旅游企業(yè)轉(zhuǎn)型。廣東省一方面遵循“規(guī)范化管理、等級(jí)化認(rèn)定、差異化發(fā)展”的指導(dǎo)思路，引導(dǎo)中小微旅游企業(yè)提升旅游產(chǎn)品和服務(wù)檔次和品質(zhì)，增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力;另一方面，加快“旅游+互聯(lián)網(wǎng)”的融合發(fā)展進(jìn)程，引導(dǎo)傳統(tǒng)旅游企業(yè)實(shí)現(xiàn)線上線下資源整合，進(jìn)一步拓寬營(yíng)銷(xiāo)渠道和市場(chǎng)覆蓋范圍，提高市場(chǎng)知名度。其三，旅游與文創(chuàng)相融合，扶持旅游領(lǐng)域創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。廣東省加大對(duì)旅游領(lǐng)域創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的扶持力度，吸引返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人才、文化創(chuàng)意人才、鄉(xiāng)村旅游帶頭人參與“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”，并充分發(fā)揮鄉(xiāng)村旅游創(chuàng)客示范基地引領(lǐng)作用，建立一批旅游創(chuàng)業(yè)孵化平臺(tái)，培育扶持若干獨(dú)角獸旅游企業(yè)，打造了一批旅游文創(chuàng)城市、社區(qū)和園區(qū)以及中小企業(yè)集群。

（三）全域旅游與城鄉(xiāng)融合大民生為立足。在實(shí)踐摸索中，廣東省全域旅游圍繞“以鄉(xiāng)村旅游為重點(diǎn)發(fā)展全域旅游”的總體思路，從城鄉(xiāng)融合發(fā)展與鄉(xiāng)村全域人居環(huán)境提升、推動(dòng)鄉(xiāng)村旅游連線成片開(kāi)發(fā)、優(yōu)化提升休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游示范點(diǎn)、促進(jìn)廣東民宿的精品化發(fā)展、建設(shè)旅游風(fēng)情小鎮(zhèn)等舉措切入，實(shí)施鄉(xiāng)村旅游“四變工程”，讓產(chǎn)區(qū)變景區(qū)、田園變公園、勞作變體驗(yàn)、農(nóng)房變客房，積極倡導(dǎo)城市反哺鄉(xiāng)村，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興。

廣東依托較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，在旅游惠民上做出了兩大全域特色：其一，在休閑福利上，打造了“三道一徑”為代表的公共休閑民生工程，包括綠道、碧道、古驛道、粵港澳文化遺產(chǎn)游徑。廣東率全國(guó)之先累計(jì)完成近2萬(wàn)千米綠道建設(shè)，在全省形成了省立綠道-城市綠道-社區(qū)綠道互聯(lián)互通的綠道休閑網(wǎng)絡(luò)慢行系統(tǒng);正在全面高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)廣東萬(wàn)里碧道，打造廣大人民群眾喜游樂(lè)到的美好生態(tài)空間;以“南粵古驛道+旅游+文化+體育”，通過(guò)激活地方文化，帶動(dòng)沿線鄉(xiāng)村旅游發(fā)展;以歷史為紐帶，構(gòu)建形成極富特色和歷史底蘊(yùn)的“粵港澳大灣區(qū)文化遺產(chǎn)游徑”系統(tǒng)。其二，在文旅融合上，完善了“三館一站”為代表的公共文化與旅游融合民生工程，通過(guò)圖書(shū)館、文化館、博物館和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合服務(wù)站建設(shè)，進(jìn)一步提升了公共文化與旅游服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)了公共文化的旅游化和共享化。

（四）全域旅游與公共服務(wù)新體系相構(gòu)建。在實(shí)踐摸索中，廣東省全域旅游發(fā)展堅(jiān)持“政府引導(dǎo)、社會(huì)參與”的發(fā)展模式，以重大平臺(tái)、系統(tǒng)工程為主要抓手，不斷完善旅游基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套，旅游交通網(wǎng)絡(luò)便捷性顯著提升，旅游綜合服務(wù)智慧化發(fā)展，旅游衛(wèi)生和安全保障進(jìn)一步加強(qiáng)。

廣東依托較完善的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，在旅游公共服務(wù)體系構(gòu)建上從三個(gè)領(lǐng)域推進(jìn)：其一，打造“快進(jìn)慢游”交通網(wǎng)絡(luò)。廣東旅游發(fā)展把“交通先行”作為重要前提，并在“省市縣共建、鼓勵(lì)社會(huì)參與”開(kāi)發(fā)模式的主導(dǎo)下，推進(jìn)“交通+旅游”融合公共交通體系升級(jí)，在粵北山區(qū)推動(dòng)了南嶺旅游公路建設(shè)，在濱海帶推動(dòng)濱海旅游公路建設(shè)。其二，構(gòu)建智慧化旅游綜合服務(wù)，推進(jìn)省、市、縣三級(jí)游客服務(wù)中心和旅游數(shù)據(jù)中心建設(shè)，加強(qiáng)旅游信息資源整合。其三，加強(qiáng)旅游衛(wèi)生環(huán)境保障，進(jìn)一步深化旅游“廁所革命”，推進(jìn)旅游廁所在地區(qū)間、城鄉(xiāng)間、景區(qū)內(nèi)外合理布局。

二、高質(zhì)量推進(jìn)全域旅游反思

當(dāng)前，全域旅游創(chuàng)建已經(jīng)初見(jiàn)成效，為進(jìn)一步高質(zhì)量推進(jìn)全域旅游，從廣東看全國(guó)全域旅游創(chuàng)建工作，仍有三個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題需要反思和研究。

（一）創(chuàng)建工作存在“多主體治理”缺位現(xiàn)象。全域旅游有賴于“黨政統(tǒng)籌、部門(mén)聯(lián)動(dòng)、市場(chǎng)運(yùn)作、全民參與”的多主體參與的現(xiàn)代旅游治理新機(jī)制。但在全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建過(guò)程中，黨政部門(mén)的重視很多僅停留在領(lǐng)導(dǎo)小組成立、文件下發(fā)、分派任務(wù)等方面，缺乏如旅游考核、旅游用地、旅游金融、旅游人才等有力度的持續(xù)支持和頂層設(shè)計(jì);部門(mén)聯(lián)動(dòng)上缺乏常態(tài)協(xié)調(diào)機(jī)制，難以做到“+旅游”跨部門(mén)融合;旅游行業(yè)、企業(yè)和地方民眾參與渠道單一、作用有限，部分旅游企業(yè)仍按照傳統(tǒng)的景點(diǎn)旅游模式在運(yùn)作，把工作重心放在開(kāi)拓客源市場(chǎng)上，對(duì)旅游產(chǎn)品品質(zhì)和核心競(jìng)爭(zhēng)力的重視程度不夠，以優(yōu)質(zhì)供給為抓手的旅游產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效不足，缺乏主動(dòng)求變、轉(zhuǎn)型升級(jí)、開(kāi)放合作的積極性。

（二）創(chuàng)建工作存在“唯標(biāo)準(zhǔn)是從”現(xiàn)象。文化和旅游部發(fā)布了具體打分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行驗(yàn)收，絕大部分省尚未出臺(tái)根據(jù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)來(lái)制定自己省域創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)。條目眾多的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步明確了全域旅游示范區(qū)的創(chuàng)建方向，卻也帶來(lái)了較大的創(chuàng)建壓力和工作任務(wù)。為提高考核分?jǐn)?shù)，加快創(chuàng)建進(jìn)度，部分創(chuàng)建單位傾向于完成“規(guī)定動(dòng)作”，從簡(jiǎn)單的基本項(xiàng)目入手，平均用力，而對(duì)創(chuàng)新項(xiàng)目這些“硬骨頭”則擱置不顧。個(gè)別單位為盡快完成考核目標(biāo)，甚至存在“只開(kāi)會(huì)不議事，只規(guī)劃不落地，只掛牌不辦公，只宣傳不建設(shè)，只招商不扶持，只報(bào)告不調(diào)查”等敷衍情況。長(zhǎng)此以往，“唯標(biāo)準(zhǔn)是從”“停留材料層面”的全域旅游創(chuàng)建作風(fēng)蔓延開(kāi)來(lái)，可能會(huì)使全域旅游創(chuàng)建工作走入“全面平庸、千城一面”的誤區(qū)。

（三）創(chuàng)建工作存在“地方特色”不突出現(xiàn)象。當(dāng)前，創(chuàng)建單位全域旅游發(fā)展提供了諸多有價(jià)值的探索實(shí)踐，如旅游扶貧富民創(chuàng)新發(fā)展、涉旅資金統(tǒng)籌創(chuàng)新發(fā)展、旅游人才創(chuàng)新發(fā)展、社區(qū)治理創(chuàng)新發(fā)展、資源轉(zhuǎn)型創(chuàng)新發(fā)展、景城共建創(chuàng)新發(fā)展、對(duì)外旅游開(kāi)放合作創(chuàng)新發(fā)展等，各地要善于學(xué)習(xí)借鑒這些創(chuàng)建單位的好做法好經(jīng)驗(yàn)，高起點(diǎn)謀劃高質(zhì)量推進(jìn)全域旅游工作。但在各地在全域旅游創(chuàng)建過(guò)程中，實(shí)際上仍以“補(bǔ)短板”為主，把工作重心以及人才物資源放在了全域旅游發(fā)展規(guī)劃、旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、旅游項(xiàng)目招商引資、旅游全民營(yíng)銷(xiāo)等傳統(tǒng)領(lǐng)域。對(duì)挖掘地方優(yōu)勢(shì)旅游資源、推動(dòng)地方特色旅游產(chǎn)品轉(zhuǎn)型升級(jí)、共建區(qū)域旅游品牌等“強(qiáng)特色”工作的關(guān)注度、投入度相對(duì)不足。

（作者系該院教授，廣東旅游戰(zhàn)略與政策研究中心主任;收稿日期：2019-12-30）