發(fā)揮專項債券獨特優(yōu)勢助力經(jīng)濟發(fā)展提質(zhì)增效

史錦華

2015年以來，專項債券作為我國重要的積極財政政策創(chuàng)新工具不斷被運用。數(shù)據(jù)顯示，2019年，我國共發(fā)行專項債券25882億元。為應(yīng)對新冠肺炎疫情對經(jīng)濟的沖擊，中央確定2020年新增專項債券規(guī)模達1.29萬億元，政策目標為通過積極有效的擴大投資，實現(xiàn)“六穩(wěn)”“六?！保⒁皂椖拷ㄔO(shè)拉動整體社會投資規(guī)模的跟進與擴大，牽引帶動經(jīng)濟盡快進入正常發(fā)展軌道。未來一段時間，專項債券作為中央宏觀調(diào)控政策“組合拳”的必選項之一，將起到為經(jīng)濟發(fā)展“提質(zhì)增效”的作用。在此過程中，促進專項債券功能的有效發(fā)揮，需要協(xié)調(diào)好以下幾方面的關(guān)系。

協(xié)調(diào)好規(guī)模、速度和質(zhì)量的關(guān)系

隨著新增專項債券規(guī)模的擴大、發(fā)行時間的前移和節(jié)奏的加快，更需要保障其發(fā)展質(zhì)量，防止形成資金積滯和資金浪費，確保發(fā)行質(zhì)量。專項債券不同于一般政府債券，其本身是依靠中國財政“四本賬”中政府性基金財政體系而設(shè)計的，規(guī)定有明確的使用范圍和償還保障體系。根據(jù)專項債券“資金跟項目走”的使用原則，對使用范圍內(nèi)的項目進行遴選和儲備至關(guān)重要，這可以確保高質(zhì)量項目及時得到建設(shè)資金，提高資金使用效益。在政策層面，要加強并完善項目遴選和儲備機制建設(shè)，對重點項目、重點地區(qū)給予政策傾斜，也可以鼓勵項目間的不同形式組合，這樣不僅可以節(jié)約項目資金，更能產(chǎn)生項目組合投資的“集聚效應(yīng)”和“協(xié)同效應(yīng)”，使專項債券資金“好鋼用在刀刃上”，真正起到拉動經(jīng)濟上行的“發(fā)力點”作用。

協(xié)調(diào)好財政承壓和投資增加之間的關(guān)系

目前，我國經(jīng)濟增速下行態(tài)勢疊加減稅降費政策實施，使得各級政府財政收入增長下滑明顯，財政承壓加重。從2020年第一季度數(shù)據(jù)看，全國一般公共預(yù)算收入45984億元，同比下降14.3%，受疫情停工停產(chǎn)影響，大部分稅種收入都有所降低，其中降幅最大的是增值稅和出口退稅，分別為23.6%和27.9%。為貫徹落實中央關(guān)于“積極的財政政策要更加積極有為”的決策部署，財政政策必須正確看待和處理財政承壓和投資增加之間的關(guān)系，增加有效投資，積極擴大內(nèi)需。目前，需要通過增加債務(wù)率來解決財政承壓的困難，有可能突破3%的上限來增發(fā)各類債券，包括最近中央提到的特別國債。如此一來，在債券市場上就形成了各種政府債券發(fā)行之間的比較和競爭。對于專項債券而言，其優(yōu)勢空間有可能受到壓縮，導致債券融資成本上升、期限下降，不利于項目建設(shè)的有效資金投入。這就需要從政策層面增強統(tǒng)籌謀劃，協(xié)調(diào)各類債券的總量和結(jié)構(gòu)配比，在發(fā)行過程中引導債券資金的合理流向，以形成有效投資為抓手，提高債券使用效果。

協(xié)調(diào)好促發(fā)展和防風險之間的關(guān)系

黨的十九大報告指出：“發(fā)展是解決我國一切問題的基礎(chǔ)和關(guān)鍵?！钡３职l(fā)展的同時也需要最大限度地降低風險，這就需要處理好促發(fā)展和防風險之間的相互關(guān)系。從近期來看，隨著我國經(jīng)濟總量的增大和國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境的快速變化，經(jīng)濟發(fā)展中不確定性因素增加，對經(jīng)濟風險的防范不能松懈。但風險防范又必須要在促發(fā)展的過程中完成，這就要求財政政策工具必須有所創(chuàng)新，且精準有效。對專項債券政策來說，除加強對發(fā)行安排、信用評級、信息披露、承銷團隊組建、發(fā)行兌付等制度進行規(guī)定外，還要緊跟政策調(diào)整和形勢變化，提高對債券使用全過程的監(jiān)督審查，堅持防風險的“底線思維”，確保資金項目合規(guī)合格，坐實償還資金來源，有效控制各類債務(wù)風險的發(fā)生，筑牢風險防范的“籬笆墻”。

協(xié)調(diào)好中央財政和地方財政的關(guān)系

從改革開放所取得的成功經(jīng)驗來看，正確把握和調(diào)整政府間財政關(guān)系，發(fā)揮好中央和地方兩方面的積極性至關(guān)重要。從二者的定位和分工來說，中央政府更多是制度供給層面，即涉及全局性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性的工作，重在進行宏觀統(tǒng)領(lǐng)和管理;地方政府著重于地區(qū)內(nèi)的制度推行和工作落實，同時，也要求在制度框架內(nèi)大膽實驗、有所創(chuàng)新，把制度推進和工作過程中的經(jīng)驗和問題反饋給中央政府，實現(xiàn)原則性與靈活性相統(tǒng)一、頂層設(shè)計與先行先試相協(xié)調(diào)。

專項債券制度的創(chuàng)新實施，也應(yīng)協(xié)調(diào)好中央財政和地方財政的關(guān)系。從二者的邏輯關(guān)系分析，中央政府基于整體重大風險防范和治理的形勢判斷，需要及時精準提供創(chuàng)新性制度供給，及時滿足地方政府的制度需要。同時，地方政府也要用好用足各項政策實施空間，積極為風險化解探索解決路徑，推動降低與化解地方政府債務(wù)風險，有效協(xié)調(diào)保障民生、發(fā)展經(jīng)濟與防范風險、穩(wěn)定社會之間的關(guān)系。目前，在地方政府財政收支缺口加大的情況下，應(yīng)確保專項債券發(fā)行“誰舉借，誰償還”，規(guī)范債務(wù)管理，確保前期準備、中期使用管理、后期還本付息全過程信息公開，嚴格遵守相關(guān)制度規(guī)定。

處理好“有效市場”和“有為政府”之間的關(guān)系

黨的十八屆三中全會明確提出，“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。在現(xiàn)代金融市場體系中，基于價格機制傳導作用，市場主體的融資行為和融資價格之間關(guān)系密切。一般情況下，市場主體遵紀守法、信譽度高、信息披露透明及時，其融資債券利率較低，融資成本較小。專項債券是以項目為依托的金融市場融資行為，其市場認可度以及利率水平除決定于項目本身必須符合市場融資限定條件外，也涉及市場交易方對地方政府償債水平的整體評估。按照市場評估指標體系，地方政府償債能力包括經(jīng)濟總體表現(xiàn)、財政基本狀況、債務(wù)規(guī)模和風險管控以及社會治理層面等多方面內(nèi)容。這樣，為取得較好市場評價，得到廣泛市場認可，地方政府不僅要遵守相關(guān)法律規(guī)定，而且要主動施政、積極作為，提高行政效率，在經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護以及社會治理等多方面展現(xiàn)出良好的治理成效。

專項債券發(fā)行一頭連著金融市場，一頭連著地方政府，可以充分調(diào)動和發(fā)揮出“有效市場”和“有為政府”的互動作用。品質(zhì)優(yōu)良、信譽度較高的專項債券必然會吸納更多民間資本參與國家的重點建設(shè)項目，提高社會總投資水平，同時，也可以滿足大部分投資者“低風險、高收益”的投資回報需求。在疫情防控常態(tài)化階段，可以更好發(fā)揮專項債券對社會資本流動偏好的引導作用，提高境內(nèi)資金向?qū)嶓w經(jīng)濟和復(fù)工復(fù)產(chǎn)領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移，進一步促進中央“六穩(wěn)”“六保”目標的落實。

專項債券作為一種重要的積極財政政策創(chuàng)新工具，在充分發(fā)揮其多方面積極作用的同時，隨著發(fā)行規(guī)模的增加以及經(jīng)濟外部環(huán)境的變化，也要對其適時進行政策調(diào)控和結(jié)構(gòu)調(diào)整，以防范債務(wù)風險和違約事件發(fā)生，最大程度保障政策工具實施的正向效應(yīng)。