美國私立高校內(nèi)部治理及啟示
——從制度環(huán)境、籌資方式到內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

劉登科

(華北電力大學(xué) 人文與社會科學(xué)學(xué)院，河北 保定 071003)

改革開放以來，民辦高等教育在辦學(xué)規(guī)模、辦學(xué)類型以及辦學(xué)形態(tài)上均取得重大成就，截至2018年底，全國共有民辦高校749所(含獨(dú)立學(xué)院265所)，在校生649.6萬人。其中，碩士研究生在校生1 490人，本科在校生417.09萬人，高職(?？?在校生232.51萬人，另有成人本?？?8.13萬人(1)數(shù)據(jù)出自教育部發(fā)展規(guī)劃司2018年教育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2019-08-02，http://www.moe.gov.cn/s78/A03/moe_560/jytjsj_2018/qg/。。早期學(xué)界有關(guān)民辦高校內(nèi)部治理的研究多從管理學(xué)、組織學(xué)角度展開，整體上側(cè)重管理而非治理。隨著研究的不斷深入，近年來對民辦高校內(nèi)部治理的研究主要集中在宏觀層面，如王藝靜等(2019)借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)的法人治理理論來研究民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化路徑(2)王藝靜、肖德法：《我國民辦高校的法人治理結(jié)構(gòu)及優(yōu)化路徑》，《黑龍江高教研究》2019年第8期，第98-101頁。；王維坤等(2018)將研究重點(diǎn)放在民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的分類與變遷上，結(jié)合現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論和現(xiàn)代契約理論，將內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)分為松散型治理、人力資本單邊治理、出資者單邊治理以及關(guān)鍵利益相關(guān)者共同治理四種(3)王維坤、張德祥：《我國民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)類型及演變路徑》，《現(xiàn)代教育管理》2018年第1期，第30-35頁。；靳曉光等(2016)認(rèn)為，由管理模式向治理模式的轉(zhuǎn)換，是民辦高校實(shí)現(xiàn)發(fā)展的關(guān)鍵(4)靳曉光、鞏麗霞：《民辦高校內(nèi)部治理模式探究》，《現(xiàn)代教育管理》2016年第4期，第36-41頁。。部分學(xué)者側(cè)重中外民辦(私立)高校的對比，以期為解決我國民辦高校當(dāng)前遇到的問題提供借鑒，如李虔(2019)通過總結(jié)美國大峽谷大學(xué)組織屬性變更的過程和經(jīng)驗(yàn)，對我國民辦高校在實(shí)行分類管理中可能涉及的組織屬性變更問題提出本土反思(5)李虔：《民辦高校組織屬性變更的爭議與反思——基于美國私立高校的個(gè)案研究》，《高等教育研究》2019年第7期，第75-81頁。。可見，當(dāng)前對民辦高校內(nèi)部治理的研究多從宏觀層面切入，微觀層面切入的較少。本文試圖分析美國私立高校的制度環(huán)境、籌資方式和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)等，并結(jié)合我國民辦高校辦學(xué)實(shí)際得出相關(guān)啟示，以期為民辦高校尤其是非營利性民辦高校內(nèi)部治理的完善提供參考。

一、美國私立高校發(fā)展的制度環(huán)境

制度環(huán)境是指一系列用來建立生產(chǎn)、交換與分配基礎(chǔ)的政治、社會和法律基礎(chǔ)規(guī)則(6)胡建淵：《諾思與馬克思關(guān)于制度變遷理論的比較》，《南京理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2005年第2期，第50-52頁。，外部制度環(huán)境對私立高等教育內(nèi)部治理有著深刻影響。

(一)美國私立高校合法地位的立法演進(jìn)

在美國私立高校發(fā)展史上，政府通過頒布相關(guān)法律法規(guī)來保證私立高校的合法地位。1791年頒布的《權(quán)利法案》，是美國私立高等教育體制形成的憲法基礎(chǔ)；1819年出臺的《達(dá)特茅斯學(xué)院案》，是美國私立高校得以“自主和自治”的法律基礎(chǔ)，使私立高校得到了政府的認(rèn)可和維護(hù)，并促進(jìn)了私立高校內(nèi)部治理的發(fā)展和完善；1958年開始實(shí)施的《國防教育法》，標(biāo)志著美國私立高校政府資助法律體系的形成(7)李法兵：《美日私立高校治理法律制度比較研究》，《前沿》2010年第16期，第187-190頁。，為私立高校發(fā)展提供了重要的經(jīng)費(fèi)來源。美國私立高校立法演進(jìn)有兩個(gè)特點(diǎn)：一是強(qiáng)調(diào)教育基本法的綱領(lǐng)性作用，聯(lián)邦法律只起到宏觀指導(dǎo)作用(8)湯毅平：《美國私立高校教育立法解讀與啟示》，《求索》2004年第8期，第84-85頁。。20世紀(jì)五六十年代，美國相繼出臺《國防教育法》《高等教育法》《高等教育設(shè)備法》等一系列基本法。在此基礎(chǔ)上，美國各州根據(jù)各自實(shí)際，在與聯(lián)邦法律不抵觸的情況下出臺了地方的教育法規(guī)。二是通過制定財(cái)政制度來推動(dòng)私立高等教育事業(yè)的發(fā)展。美國以《國防教育法》為根本法，制定了《教育財(cái)政法》《圖書館服務(wù)設(shè)施法》《2000年教育規(guī)劃》等法律法規(guī)，均對教育經(jīng)費(fèi)作出詳細(xì)規(guī)定，1972年修訂的《高等教育法》，要求聯(lián)邦政府在對私立高校進(jìn)行資助時(shí)不得附加任何條件，所有家庭困難的學(xué)生均可申請聯(lián)邦資助，并開始設(shè)立學(xué)生貸款。

(二)美國私立高校的相關(guān)稅收制度

在美國，稅收工具對非營利組織發(fā)揮的規(guī)范作用要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他政策工具(9)李虔：《民辦高校組織屬性變更的爭議與反思——基于美國私立高校的個(gè)案研究》，《高等教育研究》2019年第7期，第 75-81頁。，可以說稅收政策是美國私立高校實(shí)行分類管理的有力杠桿?！秶鴥?nèi)稅收法》規(guī)定，除營利性私立高校外，所有公立高校和非營利性私立高校在滿足條件的基礎(chǔ)上都可以獲得稅收減免的資格。同時(shí)，美國對稅收減免的范圍作出嚴(yán)格規(guī)定，對不符合非營利性私立高校辦學(xué)宗旨的收入，仍按相關(guān)規(guī)定征收稅費(fèi)。除此之外，《國內(nèi)稅收法》第501(c)(3)項(xiàng)對與學(xué)校相關(guān)的慈善捐贈、遺贈以及投資收入免繳聯(lián)邦所得稅，極大地促進(jìn)了私人慈善事業(yè)的發(fā)展，使私人慈善捐贈成為美國私立高校經(jīng)費(fèi)來源的重要支撐。

二、美國私立高校的籌資方式

美國不同類別私立高校的經(jīng)費(fèi)來源差異明顯，表1顯示了2017年美國私立高校教育經(jīng)費(fèi)來源的情況。從經(jīng)費(fèi)總額看，非營利性私立高校明顯高于營利性私立高校。從經(jīng)費(fèi)來源看，非營利性私立高校主要依靠學(xué)雜費(fèi)、投資與附屬產(chǎn)業(yè)的收入，這兩項(xiàng)收入占整個(gè)經(jīng)費(fèi)來源的65.1%；營利性私立高校的學(xué)雜費(fèi)收入是其最主要的經(jīng)費(fèi)來源，占整個(gè)經(jīng)費(fèi)來源的91.9%，遠(yuǎn)高于非營利性私立高校。

表1 2017年美國各類私立高校教育經(jīng)費(fèi)來源(10)NCES，Enrollment and Employees in Postsecondary Institutions，F(xiàn)all 2017；and Financial Statistics and Academic Libraries，F(xiàn)iscal Year 2017，2019-01-22，https://nces.ed.gov/pubsearch/pubsinfo.asp？pubid=2019021REV.

美國私立高校教育經(jīng)費(fèi)來源中的政府撥款可分為政府直接撥款和合同性撥款，合同性撥款又分為基金性撥款(類似于我國縱向科研項(xiàng)目)和委托性撥款(類似于我國政府委托項(xiàng)目)(11)申政清、王一濤、董圣足：《非營利性民辦高校的經(jīng)費(fèi)如何籌措——基于美國非營利性私立高校的比較》，《現(xiàn)代教育管理》2018年第1期，第115-121頁。。2017年，美國非營利性私立高校獲得的政府合同性撥款總額為201.93億美元，占其政府撥款總額的95.04%；同樣，營利性私立高校獲得政府合同性撥款總額為3.59億美元，占其政府撥款總額的90.62%(12)NCES, Enrollment and Employees in Postsecondary Institutions，F(xiàn)all 2017；Financial Statistics and Academic Libraries，F(xiàn)iscal Year 2017,2019-02-01,https://nces.ed.gov/pubsearch/pubsinfo.asp？pubid=2019021REV.。這表明，美國政府對私立高校的撥款主要以合同性撥款為主。社會捐贈與合同收入是美國非營利性私立高校經(jīng)費(fèi)來源中不可或缺的部分，主要分為合同性捐贈和直接捐贈，這些收入大部分來源于各私立高校的校友及私人企業(yè)家；投資與附屬產(chǎn)業(yè)的收入在2017年高居美國非營利性私立高校經(jīng)費(fèi)來源的榜首，是除學(xué)雜費(fèi)收入之外最重要的經(jīng)費(fèi)來源，投資收入最主要的方式是基金會的對外投資；銷售與服務(wù)收入是指高校利用科研、智力、設(shè)施和設(shè)備等優(yōu)勢開展對外服務(wù)所獲取的收入(13)華靈燕：《中美民辦(私立)高?；I資比較研究》，《外國教育研究》2008年第11期，第38-42頁。，這已成為美國私立高校經(jīng)費(fèi)收入的重要支撐。以麻省理工學(xué)院為例，其2018年經(jīng)費(fèi)總收入為36.27億美元，其中科研經(jīng)費(fèi)收入(包括校本部、林肯實(shí)驗(yàn)室、新加坡-麻省理工科研中心)為17.05億美元，占經(jīng)費(fèi)總收入的47%；學(xué)雜費(fèi)收入為3.54億美元，占經(jīng)費(fèi)總收入的10%；投資與附屬產(chǎn)業(yè)收入為13.48億美元，占經(jīng)費(fèi)總收入的37%；社會捐贈與合同收入為2.2億美元，占經(jīng)費(fèi)總收入的6%(14)數(shù)據(jù)出自麻省理工學(xué)院官網(wǎng)的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，2019-10-13，http://web.mit.edu/facts/financial.html。。綜上所述，美國私立高校的經(jīng)費(fèi)來源呈現(xiàn)多樣化的特點(diǎn)，學(xué)雜費(fèi)和政府撥款是其最基本的經(jīng)費(fèi)來源，銷售與服務(wù)收入、投資收入是非營利性私立高校經(jīng)費(fèi)來源的重要支撐。

三、美國非營利性私立高校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

當(dāng)前美國非營利性私立高校主要實(shí)行董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，董事會是內(nèi)部最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，對于學(xué)校一切事務(wù)擁有決定權(quán)；校長由董事會任命，負(fù)責(zé)全校日常行政事務(wù)的處理；學(xué)術(shù)評議會負(fù)責(zé)全校學(xué)術(shù)事務(wù)的處理(15)姜晶：《美國大學(xué)治理的結(jié)構(gòu)、特點(diǎn)及其啟示》，《當(dāng)代教育科學(xué)》2010年第1期，第43-45頁。。具體來看，美國私立高校在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)上具有以下三個(gè)特點(diǎn)。一是董事會監(jiān)督校長行政權(quán)力的行使。二是學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力間既相互制約又相互協(xié)作，形成了一種均衡的二元權(quán)力結(jié)構(gòu)。以校長為代表的行政團(tuán)體和以教授為代表的學(xué)術(shù)團(tuán)體，分別對全校的行政和學(xué)術(shù)事務(wù)進(jìn)行管理。三是教師的終身聘任制。教師終身聘任制指教師經(jīng)過學(xué)術(shù)評議會獲得終身教職，除非教師犯下嚴(yán)重錯(cuò)誤，否則學(xué)校沒有權(quán)力解聘教師，這保證了獲得終身教職的教師能夠全身心地投入學(xué)術(shù)研究，并對其他教師形成一定的激勵(lì)作用。

以斯坦福大學(xué)為例，董事會擁有學(xué)校最高權(quán)力，負(fù)責(zé)校長的篩選和任命。校長有任命教務(wù)長和副校長的權(quán)力，教務(wù)長為該校的首席財(cái)務(wù)官，在大學(xué)的支出、預(yù)算和租賃上有最終決定權(quán)，副校長分管各方面事務(wù)，不從事學(xué)術(shù)工作。教師招聘、課程設(shè)置和學(xué)位授予等學(xué)術(shù)事務(wù)由教師自己的學(xué)術(shù)權(quán)力系統(tǒng)決定(16)眭依凡：《關(guān)于一流大學(xué)建設(shè)與大學(xué)治理現(xiàn)代化的理性思考》，《中國高教研究》2019年第5期，第1-5頁。。另外，終身教職制度起源于斯坦福，斯坦福大學(xué)的校長只能任命教師而不能解雇教師，解雇教師的權(quán)力在教師咨詢委員會(17)朱劍、眭依凡、俞婷婕等：《斯坦福大學(xué)的內(nèi)部治理:經(jīng)驗(yàn)與挑戰(zhàn)——斯坦福大學(xué)前校長約翰·亨尼西訪談錄》，《高等教育研究》2018年第11期，第104-109頁。。

四、完善我國民辦高校內(nèi)部治理的建議

我國民辦高等教育事業(yè)不斷發(fā)展壯大，但由于發(fā)展時(shí)間較短，在內(nèi)部治理上還存在一些問題。本文在借鑒美國非營利性私立高校內(nèi)部治理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出完善我國民辦高校內(nèi)部治理的三個(gè)建議。

(一)注重頂層設(shè)計(jì)，落實(shí)分類管理辦法

科學(xué)規(guī)范的教育法律與制度，是確保高等教育健康發(fā)展的重要保證。要注重頂層設(shè)計(jì)，借鑒美國高等教育立法的寶貴經(jīng)驗(yàn)，逐步推動(dòng)我國民辦高校分類管理辦法的落地。

1.以高等教育基本法為綱領(lǐng)，以各省實(shí)際為標(biāo)準(zhǔn)，出臺適宜的政策法規(guī)。借鑒美國高等教育立法的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，因地制宜地促進(jìn)我國民辦高等教育的發(fā)展。各地政府應(yīng)轉(zhuǎn)變思維，認(rèn)真按照新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》及其配套政策管理民辦高校，要隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展及時(shí)更新相應(yīng)的法律法規(guī)，采取切實(shí)可行的措施來保證民辦高校的健康發(fā)展。

2.促進(jìn)民辦高校分類管理辦法的實(shí)施。分類管理是促進(jìn)民辦高校集約發(fā)展的重要舉措，新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》要求對非營利性民辦高校實(shí)行與公辦高校同等的稅收優(yōu)惠，但在執(zhí)行中存在諸多困難，造成分類管理辦法無法落地?；诖?，要學(xué)習(xí)美國私立高校的辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮稅收工具的作用，盡快劃清營利性與非營利性民辦高校之間的界限，督促舉辦者作出選擇，并適時(shí)出臺專門針對民辦高等教育的稅收制度，讓稅收工具成為規(guī)范非營利性民辦高校辦學(xué)最有力的政策工具，還要對其營利性收入進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，確保稅收工具能得到正確合理的使用。

(二)建立多元籌資渠道，擴(kuò)大民辦高校經(jīng)費(fèi)來源

建立多元籌資渠道，就是要優(yōu)化籌資結(jié)構(gòu)，改變當(dāng)前我國民辦高校經(jīng)費(fèi)來源單一的現(xiàn)狀，鼓勵(lì)社會各界廣泛參與民辦高校的捐贈，擴(kuò)大民辦高校經(jīng)費(fèi)來源。

1.賦予非營利性民辦高校收費(fèi)定價(jià)權(quán)。未來一段時(shí)間，民辦高校的教育經(jīng)費(fèi)仍將在很大程度上依靠學(xué)費(fèi)收入(18)申政清、王一濤、董圣足：《非營利性民辦高校的經(jīng)費(fèi)如何籌措——基于美國非營利性私立高校的比較》，《現(xiàn)代教育管理》2018年第1期，第115-121頁。。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，民辦高校的辦學(xué)成本也將不斷提高，因此應(yīng)賦予非營利性民辦高校的收費(fèi)定價(jià)權(quán)，讓民辦高校根據(jù)自身實(shí)際來調(diào)整學(xué)費(fèi)價(jià)格，增加經(jīng)費(fèi)收入，讓管理者將更多的精力放在教學(xué)質(zhì)量上，從而提升學(xué)校整體辦學(xué)水平。

2.加大政府財(cái)政支持力度。民辦高等教育作為我國高等教育事業(yè)的重要組成部分，在滿足人民群眾多樣化、多層次的教育需求中發(fā)揮著不可替代的作用。除了政策上的支持，政府還應(yīng)在資金上給予支持，通過基金性撥款和委托性撥款等方式，加大對民辦高校的投入力度，進(jìn)一步提升民辦高校的科研水平和社會聲譽(yù)。政府可設(shè)立民辦高校專項(xiàng)資金，通過專款專用的方式逐漸增加撥款金額，緩解民辦高校資金短缺的問題。

3.鼓勵(lì)社會各界參與民辦高等教育捐贈。在美國私立高校的辦學(xué)歷程中，社會捐贈發(fā)揮著重要的支持作用。我國政府要完善相關(guān)法律與制度，鼓勵(lì)社會各界對民辦高等教育進(jìn)行捐贈，對參與捐贈的企業(yè)和個(gè)人給予表彰。同時(shí)，民辦高校應(yīng)該注重內(nèi)涵發(fā)展，努力提高辦學(xué)質(zhì)量，提升學(xué)校的社會影響力，為獲得更多的社會捐贈打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

4.增加投資與附屬產(chǎn)業(yè)的收入。鼓勵(lì)民辦高校創(chuàng)辦校辦企業(yè)，拓寬經(jīng)費(fèi)來源渠道。投資與附屬產(chǎn)業(yè)的收入在我國民辦高校經(jīng)費(fèi)來源中占比微乎其微，而美國2017年非營利性私立高校的投資與附屬產(chǎn)業(yè)收入占整個(gè)經(jīng)費(fèi)來源的比重高達(dá)34.8%(19)NCES，Enrollment and Employees in Postsecondary Institutions，F(xiàn)all 2017；and Financial Statistics and Academic Libraries，F(xiàn)iscal Year 2017，2019-01-22，https://nces.ed.gov/pubsearch/pubsinfo.asp？pubid=2019021REV.，差距顯著。

(三)優(yōu)化內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)多元利益主體關(guān)系

借鑒美國私立高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，我國民辦高校要優(yōu)化董事會結(jié)構(gòu)，形成以董事會、校長、教師為核心的“三足鼎立”的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

1.完善董事會領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制。董事會是全校最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。校長由董事會任命產(chǎn)生，對全校行政事務(wù)負(fù)責(zé)，認(rèn)真落實(shí)董事會作出的各項(xiàng)決定，負(fù)責(zé)董事會與各二級學(xué)院及其他學(xué)校職能部門之間的溝通。針對我國民辦高校中存在的董事長“一言堂”的現(xiàn)象，可借鑒美國私立高校的辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)，對校長采用聘任制，而不是由董事長兼任校長，從而避免權(quán)力高度集中，影響民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的健康運(yùn)行。

2.優(yōu)化董事會結(jié)構(gòu)，建立健全董事會議事流程和決策程序。要逐步豐富民辦高校董事會成員類型，優(yōu)化成員結(jié)構(gòu)，確保董事會成員由學(xué)校投資者、校長、教師、學(xué)生、校友及黨組織成員等各方代表共同組成，并保證各利益主體都能獨(dú)立行使權(quán)力和參與決策過程，形成各方權(quán)力主體既相互協(xié)作又相互制衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)。為保證董事會決策的科學(xué)性，應(yīng)不斷健全董事會的組織規(guī)則和決策程序，對董事會成員的遴選及任命、董事長的產(chǎn)生機(jī)制、職責(zé)職權(quán)、董事會召開議程等內(nèi)容作出明確規(guī)定。

3.切實(shí)尊重和保障教授行使學(xué)術(shù)權(quán)力。從美國私立高校的經(jīng)驗(yàn)來看，保障教師行使學(xué)術(shù)權(quán)力是保障學(xué)校繁榮發(fā)展的重要基礎(chǔ)。為此，我國民辦高校應(yīng)將學(xué)術(shù)權(quán)力下放到各院系，讓院系對學(xué)術(shù)事務(wù)擁有廣泛的決策權(quán)。建議成立院系學(xué)術(shù)委員會，并將其作為院系學(xué)術(shù)事務(wù)的最高決策機(jī)構(gòu)，讓廣大教師參與高校內(nèi)部治理，提高院系學(xué)術(shù)事務(wù)決策的科學(xué)性。不過，保障教師學(xué)術(shù)權(quán)力的行使并非沒有邊界，要通過制定規(guī)章制度來約束學(xué)術(shù)委員會的權(quán)力，防止有人以權(quán)謀私、濫用學(xué)術(shù)權(quán)力。