美國土壤污染風險管理經驗及對中國的啟示

呂承達

摘 要：我國是世界農業(yè)生產大國，土地資源是我國社會經濟發(fā)展過程中不可或缺的重要資源。隨著我國社會經濟不斷發(fā)展，土地資源利用過度導致土壤污染問題越發(fā)嚴峻，土壤污染對我國國民經濟發(fā)展和居民生活質量產生重要影響，因此如何防治、修復土壤污染已成為亟待解決問題?；诖耍疚闹饕治雒绹寥牢廴撅L險管理方面的豐富經驗，并簡述美國此方面經驗對中國土壤風險管理的啟示和借鑒。

關鍵詞：美國;中國;土壤污染風險;管理經驗;啟示

土壤是生態(tài)環(huán)境的主要組成部分，具有重要生態(tài)、環(huán)境和經濟功能。隨著我國城市工業(yè)化發(fā)展和農業(yè)項目開發(fā)，一些土壤環(huán)境受到污染，對生態(tài)環(huán)境和居民健康產生嚴重影響。土地資源的緊缺使我國的土壤污染風險管理問題日漸顯現(xiàn)。美國在土壤污染風險管理方面具備多年的經驗，治理技術和管理理念都較為先進。因此，我國可以借鑒美國土壤污染風險管理經驗，推進我國土壤污染治理進程。

1 美國土壤污染風險管理體系構成

美國實行土地污染風險管理的體系主要是美國聯(lián)邦政府、各地州政府、地方政府和非政府環(huán)保組織共同組成的。該體系建立之初主要是針對美國各地區(qū)的“棕色地塊”進行土地管理和污染治理，對“棕色地塊”進行健康風險評估以及生態(tài)風險評估。其中起主導作用的政府機構為聯(lián)邦政府直接管轄的美國環(huán)保局，其主要任務是對土壤污染較為嚴重的土地進行評估、開發(fā)和再利用。并對受到污染物質影響的土地進行污染治理和預防管理。同時美國各地區(qū)的州政府負有監(jiān)督職責，地方政府和非政府環(huán)保組織應協(xié)助聯(lián)邦政府加大對土壤污染的風險管理力度，明確表明土壤污染問題是各級政府組織和非政府組織共同義務，非政府組織也應對土壤污染問題進行積極防治和參與投資。美國農業(yè)部則以農業(yè)可持續(xù)發(fā)展立場對美國農村土壤環(huán)境加以保護，針對美國農業(yè)農村土壤進行健康狀況評估、調查、分類以及相關風險管理和研究，形成較為完善的美國土壤污染風險管理體系。

2 美國土壤污染風險管理經驗分析

美國早在二十世紀三十年代便制定《土壤保護法》，經不斷完善，于二十世紀六十年代分別制定《聯(lián)邦危險物質法》及《固體廢物處理法》兩部與土壤污染風險管理相關的法律條例。但由于二十世紀七十年代美國的棕色地塊污染問題越發(fā)嚴峻，聯(lián)邦政府開始轉變土壤污染風險管理思路，通過管理固體污染物方式治理土壤污染問題。在此基礎上，頒布《固體廢物處置法》和《危險廢物設施所有者和運營人條例》兩部法律，有效控制因固體廢物處理不當造成的土壤污染問題。此外，因1978年美國拉夫運河環(huán)保事故，引發(fā)美國聯(lián)邦政府和民眾對環(huán)境污染深刻反思，基于此美國政府在1980年推出《綜合環(huán)境反應、賠償與責任法》，并依據(jù)此法建立名為超級基金的信托基金，對該法案給予資金方面支持，因此該法也被稱為《超級基金法》。該法案作為美國土壤污染風險管理體系中的一部基本法，主要規(guī)定因有害廢物對環(huán)境造成污染的公眾賠償制度，同時以產生污染的動產及不動產的所有者、污染者以及使用者為對象，明確法律上的連帶責任[1]。但由于該法案在責任界定方面較為嚴苛，由此導致一系列可能造成的潛在訴訟風險，同時對污染土地開發(fā)也有一定限制。因此，聯(lián)邦政府在后續(xù)又出臺一系列補充和修正法案，進一步推動土壤污染風險管理和棕色地塊開發(fā)。二十世紀九十年代初期，美國政府又推出《公眾環(huán)境應對促進法》及一系列有關化學品和有毒物質排放控制方面的法律條例，進一步明確公眾對土壤污染問題的防治義務和應對舉措，同時完善有關土壤污染防治的土地評估、清理、修復等多方面法律法規(guī)，推動美國土壤污染防治進程。

美國在土壤污染風險信息交換方面也出臺一系列相關政策和措施。如在《超級基金法》中明確指出，民眾參與土壤污染風險交流，主要是讓民眾了解整個風險評估過程，使其對土壤污染危害形成科學認知，并積極參與至土壤污染風險管理中。《超級基金法》中規(guī)定，超級基金在治理土壤污染過程中，每個污染場地的清潔都需要民眾的參與和監(jiān)督，并對每個治理環(huán)節(jié)進行總結，協(xié)調各方利益，推動土壤污染治理。

美國當前已對土壤污染形成較為完善的技術體系，針對土壤污染風險劃分為兩類進行技術治理，第一類是針對有害危險物質清除，第二類是對棕色地塊的修復。結合當前美國土壤污染治理實踐而言，其主要應用工程控制技術、環(huán)境修復技術及自然衰減技術等，但在應用上述技術進行土壤污染治理時，需要進行長期的環(huán)境監(jiān)測，因此美國聯(lián)邦政府環(huán)保局設立眾多創(chuàng)新項目，如監(jiān)測技術和納米清除技術等，支持土壤污染治理，并為其提供大量資金支持。

3 美國土壤污染風險管理經驗對中國的啟示

3.1 建立完善土地污染風險管理法律法規(guī)體系

我國在土壤污染風險管理方面應盡快出臺《土壤污染防治法》，借鑒美國法律制定經驗，結合我國實際國情，在治理土壤污染過程中，應側重于污染源的預防和管理，將土壤污染風險管理理念融入到相關法律法規(guī)，同時針對化學品和有毒物質排放要嚴格控制。我國目前導致土壤污染大部分原因為企業(yè)在違法成本上較低，企業(yè)肆意排放污染物與其承擔責任相差較大，環(huán)保部門針對違法企業(yè)的懲罰無關痛癢，導致企業(yè)超標排放污染物已為常態(tài)。因此，政府環(huán)保部門應借鑒美國《超級基金法》，針對企業(yè)超標排放污染物制定責任回溯制度和懲罰性罰款制度，同時要嚴格限制企業(yè)有毒物質和化學品排放，大力懲治超標排放，盡快出臺《土壤污染防治法》，完善《固體廢物污染環(huán)境防治法》，推動我國土壤污染風險管理法律法規(guī)體系的建立。

3.2 各級環(huán)保部門建立高效的土壤污染風險交流機制

我國土壤污染風險管理制度不斷完善發(fā)展過程中，應重點強化各級環(huán)保部門之間的交流指導，明確中央政府和各級地方政府在土壤污染風險管理方面的職責分工。建立土壤污染風險管理信息共享制度，加大民眾對土壤污染監(jiān)督范圍，通過公開土壤污染風險管理范圍、渠道和主體機構，鼓勵廣大民眾積極參與至土壤污染監(jiān)管和防治中，促進各級環(huán)保部門提升土壤污染風險管理能力，促進管理體系進一步完善，形成高效土壤污染風險交流機制和監(jiān)督機制。同時，可于保障監(jiān)督結果公正客觀前提下，促進土壤污染風險監(jiān)督的社會化發(fā)展，實現(xiàn)政府的簡政放權，并可推動政府所提供公共服務質量、公共服務效率的提升[2]。另外，應針對已造成土壤污染地區(qū)，加強對污染場地治理指導力度，科學評估污染地塊土壤健康狀況，加大可持續(xù)開發(fā)投入力度，鼓勵企業(yè)和民眾積極參與污染場地的投資和治理，進一步完善公眾參與制度和監(jiān)督渠道。

3.3 加大我國土壤污染防治技術開發(fā)力度

我國環(huán)保部門應加大對土壤污染防治技術的開發(fā)力度，結合不同地區(qū)土壤污染情況，選擇可行性較高的土壤污染防治技術進行綜合整治，建立適合我國的土壤污染防治技術體系，大力引進國外先進治理技術和經驗，同時在技術開發(fā)資金方面加大投入力度，推動我國土壤污染防治技術創(chuàng)新發(fā)展和廣泛應用。此外，國家環(huán)保部門應著手建立強制和自愿相結合的土壤污染保險保障制度，財政部門應給予資金支持，對可能因生產造成環(huán)境污染的企業(yè)，應強制要求其購買環(huán)境責任保險，保險費用根據(jù)土壤污染可能造成的損失進行評估和核算。環(huán)境污染保險種類應多樣化設置，環(huán)境責任人可根據(jù)環(huán)境評估合理選擇保險類型。同時應建立土壤污染環(huán)境風險保障體系，建立環(huán)境保護基金，加大對土壤污染治理、修復、再開發(fā)力度，以健全我國土壤污染風險管理體系。

3.4 健全我國土壤污染風險管理標準

土壤污染風險處理方面，借助土壤污染風險管控制度的制定及實施無疑為管控土壤環(huán)境風險的有效手段，除可避免自發(fā)性現(xiàn)代化的自我對抗等問題產生外，還可對土壤污染風險分配的正義、公平予以充分體現(xiàn)，而為實現(xiàn)土壤污染風險的公平正義分配，其中標準的制定尤為必要，將會直接影響制度執(zhí)行的成功與否。具體分析，首先，土壤污染風險管控標準應以原管制值及有限值型篩選值為基礎，并選取生態(tài)安全風險、人體健康風險作為控制核心，以生態(tài)破壞系數(shù)、人體致害系數(shù)作為標準方式，并對污染地塊的生態(tài)環(huán)境穩(wěn)定度、人體可接觸程度及污染物濃度等作為重要考慮因素，構建健全土壤污染風險管理標準體系。其中，生態(tài)破壞系數(shù)應包括地下水惡化程度、植被蓋度指數(shù)等內容;人體致害系數(shù)應包括致癌風險系數(shù)及毒害物暴露指數(shù)等內容。其次，土壤污染風險管控標準還應對執(zhí)行過程的規(guī)范化、程序化予以足夠關注，并采取規(guī)范操作程序、明確土壤風險管控作業(yè)工程流程及制定科學管控等方式，對風險管控措施執(zhí)行的合理性加以保障，實現(xiàn)土壤污染風險的科學化、規(guī)范化防治。

4 結語

當前我國土壤污染形勢嚴峻，為從根本上解決土壤污染問題，國家環(huán)保部門須加大治理力度，制定完善的《土壤污染防治法》，推動土壤污染防治法制化進程，同時加大土壤污染治理技術開發(fā)，建立高效、完備的風險交流機制和保障制度，在治理實踐中可借鑒美國成功經驗，推動我國土壤污染防治取得實質性進展。

參考文獻

[1] 張真源.土壤污染風險管控制度的規(guī)范分析與完善路徑[J].華北電力大學學報（社會科學版），2019（5）：1-8.

[2] 劉博.發(fā)達國家的土壤污染防治經驗及對我國的啟示[J].西部大開發(fā)：土地開發(fā)工程研究，2019，4（7）：61-64.