締約國(guó)增至187個(gè)《巴塞爾公約》 劍指危廢貿(mào)易亂象

◎本刊主筆 劉國(guó)偉

由巴塞爾公約亞太區(qū)域中心發(fā)起的第15屆固體廢物管理與技術(shù)國(guó)際會(huì)議將于6月28日開(kāi)幕。這一國(guó)內(nèi)固廢危廢領(lǐng)域規(guī)格最高的會(huì)議，再次把業(yè)界目光聚焦在保護(hù)人類(lèi)健康和環(huán)境免遭危險(xiǎn)廢物不利影響的《巴塞爾公約》上。近40年來(lái)，國(guó)際社會(huì)對(duì)危廢的認(rèn)識(shí)水平在不斷提高，巴塞爾公約的內(nèi)容、框架和執(zhí)行機(jī)制也在不斷升級(jí)。

“希安海號(hào)”事件催生公約

《巴塞爾公約》產(chǎn)生的大背景是國(guó)際危險(xiǎn)廢物（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“危廢”）貿(mào)易中的亂象。

多年來(lái)，危廢貿(mào)易作為一種貿(mào)易類(lèi)型有其存在的必要性，促成危廢國(guó)際貿(mào)易的原因主要包括產(chǎn)生危廢的國(guó)家缺乏處理能力、部分國(guó)家在設(shè)施和經(jīng)濟(jì)性上更加可行以及回收利用材料等因素。

風(fēng)光旖旎的瑞士小鎮(zhèn)巴塞爾位于萊茵河畔，1989年這里成為《巴塞爾公約》的誕生地 。

自20世紀(jì)下半葉以來(lái)，雖然絕大多數(shù)危廢源于發(fā)達(dá)國(guó)家，但很多發(fā)達(dá)國(guó)家在處理危廢方面的環(huán)保法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)都日益嚴(yán)格起來(lái)，其危廢處理成本也隨之水漲船高。譬如在美國(guó)，一噸有毒廢物的處理費(fèi)用從上世紀(jì)70年代到本世紀(jì)初漲了約16倍。這種巨大的差價(jià)使一些廢品處理商為了牟利動(dòng)起了歪腦筋，甚至突破合法貿(mào)易的約束，由此給非工業(yè)化國(guó)家?guī)?lái)的公共健康問(wèn)題和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)在上世紀(jì)80年代達(dá)到了聳人聽(tīng)聞的地步，“希安海號(hào)”事件就在這時(shí)發(fā)生了。

1986年“希安海號(hào)”貨輪為了傾倒危險(xiǎn)廢物跑遍了半個(gè)地球，這一事件直接促成了《巴塞爾公約》的誕生。

2018年9月超級(jí)臺(tái)風(fēng)“山竹”登陸后，香港街頭因?yàn)楹Ｋ构嘁黄墙?，海洋中的塑料垃圾被通過(guò)這種方式“還給”了人類(lèi)。

1986年8月，一艘名為“希安海號(hào)”的貨船（注冊(cè)地是非洲國(guó)家利比里亞）從美國(guó)費(fèi)城垃圾焚燒廠裝載了1.4萬(wàn)噸廢物起航。這些廢物以往是美國(guó)新澤西州接納處理的，但自1984年以后，該州拒絕接收，所以船員們只好在裝船后另謀出路。負(fù)責(zé)貨物分包的兩家公司想把廢物倒到巴哈馬，但遭到巴哈馬政府的拒絕，費(fèi)城方面則表示廢物不處理掉就不會(huì)付款。

歐洲委員會(huì)第一副主席弗朗斯·蒂默曼斯在2018年5月的一次禁塑新聞發(fā)布會(huì)上

進(jìn)退維谷的“希安海號(hào)”在接下來(lái)的16個(gè)月中幾乎跑遍整個(gè)大西洋，只為尋找一個(gè)能卸載廢物的地方，但多米尼加、洪都拉斯、巴拿馬、百慕大、幾內(nèi)亞比紹和荷屬安的列斯群島均拒絕接收廢物。走投無(wú)路之際，“希安海號(hào)”1988年1月將4000噸廢物傾倒在海地的戈納伊夫附近，對(duì)外宣稱(chēng)這些廢物是“表土肥料”。

然而，知名NGO“綠色和平組織”把廢物的來(lái)源告知海地政府后，海地商務(wù)部長(zhǎng)命令船員們把廢物重新裝船，但“希安海號(hào)”卻趁機(jī)溜走了。震驚之余，海地政府禁止所有廢物的進(jìn)口，并組織人力把部分廢物清理到內(nèi)陸一處掩體中，部分仍留在海灘上。

接下來(lái)，“希安海號(hào)”一路狂奔，不斷改變名稱(chēng)和注冊(cè)地，船員們雖然在塞內(nèi)加爾、摩洛哥、南斯拉夫、斯里蘭卡和新加坡等地卸載廢物未果，但船上的上萬(wàn)噸廢物卻在航程中神秘地消失了。

直到1993年相關(guān)負(fù)責(zé)人被繩之以法后，船長(zhǎng)才承認(rèn)船上的1萬(wàn)噸廢物早被拋到大西洋和印度洋里。

2002年，在各方?jīng)_破重重阻礙后，被傾倒在海地的廢物才被裝船運(yùn)回美國(guó)，最終在賓夕法尼亞州的垃圾填埋場(chǎng)入土為安，此時(shí)距離“希安海號(hào)”把廢物倒在海地海灘上已經(jīng)過(guò)去了14年。

尼日利亞科科港事件

與“希安海號(hào)”事件發(fā)生在同一年的尼日利亞科科港事件，是另一例典型的有害廢物投棄案例。

1988年6月初，尼日利亞報(bào)道了一條非官方獲得的消息，意大利一家公司分5條船將大約3800噸的有害廢物運(yùn)進(jìn)了科科港，并以每月100美金的租金堆放在附近一家農(nóng)民的土地上。這些有害廢物散發(fā)出惡臭，滲出臟水，經(jīng)檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)其含有一種高致癌性物質(zhì)。這些有害廢物造成很多碼頭工人及其家屬癱瘓或被灼傷，有19人因食用被污染了的食品后中毒死亡。經(jīng)過(guò)調(diào)查核實(shí)后，尼日利亞政府疏散了居民，逮捕了10余名與此案有關(guān)的人員，從意大利撤回了大使。經(jīng)過(guò)交涉，意大利政府最終將有害廢物運(yùn)回國(guó)。

“希安海號(hào)”事件和科科港事件連同其他危廢管理和貿(mào)易造成的意外事故一起，給當(dāng)時(shí)的國(guó)際社會(huì)敲響了警鐘。深受觸動(dòng)的各國(guó)覺(jué)得有必要坐下來(lái)達(dá)成一項(xiàng)國(guó)際公約，以防類(lèi)似事件的發(fā)生。

公約在瑞士巴塞爾市誕生

1989年3月22日，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署在瑞士巴塞爾市召開(kāi)了“制定控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置公約”的專(zhuān)家組會(huì)議和外交大會(huì)，簽署了《關(guān)于有害廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置的巴塞爾公約》，《巴塞爾公約》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“公約”）從此成為全球性國(guó)際法律文件。公約于1992年5月5日生效，有104個(gè)國(guó)家成為該公約的締約國(guó)。

公約誕生之初的內(nèi)容可用“前期許可、后期責(zé)任”8個(gè)字概括：前期許可——任何國(guó)家在出口危廢時(shí)，必須事先獲得進(jìn)口國(guó)的書(shū)面同意并取得一份許可證，上面詳細(xì)列明危廢的內(nèi)容、數(shù)量和目的地；后期責(zé)任——如果出口者沒(méi)有遵循公約的要求取得上述同意和許可，或者出口內(nèi)容、數(shù)量和目的地與許可證所述不符，則出口者必須負(fù)責(zé)將危廢運(yùn)回，并支付全部運(yùn)費(fèi)、清污費(fèi)和賠償費(fèi)。

公約通過(guò)之時(shí)即明確了三大核心宗旨：1.減量化，即將危廢的數(shù)量和危險(xiǎn)性降至最低；2.環(huán)境無(wú)害化，即危廢及其他廢物的就近環(huán)境無(wú)害化處置；3.越境轉(zhuǎn)移控制，即按環(huán)境無(wú)害化管理原則將危廢及其他廢物的越境轉(zhuǎn)移減到最低。國(guó)際社會(huì)希望在這些宗旨的指導(dǎo)下，強(qiáng)化對(duì)危廢的控制，避免它們流向資金匱乏的發(fā)展中國(guó)家，因?yàn)檫@些國(guó)家通常最缺乏政治或經(jīng)濟(jì)上的能力來(lái)進(jìn)行抵制。

美國(guó)為何不加入《巴塞爾公約》

鑒于《巴塞爾公約》對(duì)公眾健康和保護(hù)環(huán)境的重要意義，迄今全球已有187個(gè)國(guó)家成為公約的締約國(guó)，只有美國(guó)和海地等9國(guó)未加入。作為最大的發(fā)達(dá)國(guó)家和危廢生產(chǎn)大國(guó)，美國(guó)不參加該公約，多年來(lái)引來(lái)很多批評(píng)。

對(duì)此，美國(guó)化學(xué)學(xué)會(huì)出版的《環(huán)境科學(xué)與技術(shù)》雜志2000年7月刊文釋疑，該文稱(chēng)美國(guó)每年給予公約秘書(shū)處以財(cái)政支持，也做了不少相關(guān)工作。但要批準(zhǔn)該公約，美國(guó)必須對(duì)其現(xiàn)有的《資源保護(hù)和回收法》（RCRA）予以修改，這涉及許多冗長(zhǎng)且復(fù)雜的政治程序。

此外，公約和現(xiàn)行美國(guó)法律的另一個(gè)不同之處是關(guān)于“一定場(chǎng)合下要運(yùn)回廢物”的條款，在美國(guó)法律體系里，美國(guó)環(huán)保署無(wú)權(quán)命令一家公司從國(guó)外把廢物運(yùn)回美國(guó)處置或再利用。以上這些障礙的消除都需要大量的協(xié)商和討論，牽扯到太多的政治和利益要素。

部分發(fā)達(dá)國(guó)家轉(zhuǎn)移危廢無(wú)底線(xiàn)

海洋是塑料污染的重災(zāi)區(qū)

《巴塞爾公約》生效后，各國(guó)就在公約核心宗旨的指導(dǎo)下，結(jié)合現(xiàn)實(shí)操作來(lái)完善和充實(shí)公約及本國(guó)相關(guān)法律。數(shù)年間，公約文本中的“附件”增加到9個(gè)，各國(guó)也在實(shí)踐中通過(guò)爭(zhēng)論、交流和博弈加深了認(rèn)識(shí)，達(dá)成了一些共識(shí)。

自公約生效以來(lái)，最令人擔(dān)憂(yōu)的問(wèn)題不是公約如何規(guī)范需要最終處置的廢物，而是如何管理用于回收的危險(xiǎn)材料的貿(mào)易。因?yàn)榭苫厥瘴镌趪?guó)際市場(chǎng)上具有巨大的貿(mào)易價(jià)值，發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)常將可回收的危廢運(yùn)往需要原材料的發(fā)展中國(guó)家。因此，對(duì)《巴塞爾公約》持反對(duì)看法的一些國(guó)家認(rèn)為，如果允許出口商轉(zhuǎn)移危廢到發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行處理，他們將有更大的動(dòng)力幫助發(fā)展中國(guó)家提高技術(shù)和無(wú)害環(huán)境管理。

但早在數(shù)年前，巴塞爾行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)員吉姆·帕吉特就認(rèn)為，富裕的經(jīng)合組織國(guó)家在尋求更便宜的危廢海外處理方案上有著強(qiáng)大的財(cái)務(wù)動(dòng)力，有尋求海外更便宜的替代計(jì)劃的天然傾向。綠色和平組織曾對(duì)非經(jīng)合組織國(guó)家約50個(gè)回收經(jīng)營(yíng)者做過(guò)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)在許多情況下回收從來(lái)沒(méi)有被認(rèn)真考慮過(guò)，各種廢物在收到處理款后，常常是簡(jiǎn)單地傾倒和焚燒。因此吉姆·帕吉特認(rèn)為，確保危廢無(wú)法進(jìn)入發(fā)展中國(guó)家的唯一方法是完全禁止這些出于經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)的出口。

吉姆·帕吉特的擔(dān)憂(yōu)不無(wú)道理。2006年8月，一艘外國(guó)貨輪通過(guò)代理公司在非洲國(guó)家科特迪瓦首都阿比讓市內(nèi)十多處地方傾倒了數(shù)百?lài)嵱卸竟I(yè)垃圾，引起嚴(yán)重環(huán)境污染，導(dǎo)致7人死亡，就醫(yī)的民眾超過(guò)3萬(wàn)多人，這次污染事件還引發(fā)該國(guó)過(guò)渡政府集體辭職。此時(shí)，公約生效已經(jīng)14年了，部分發(fā)達(dá)國(guó)家在轉(zhuǎn)移危廢上的毫無(wú)底線(xiàn)可以說(shuō)是駭人聽(tīng)聞。

發(fā)達(dá)國(guó)家也有處理危廢的專(zhuān)業(yè)設(shè)施，圖為加拿大的天鵝山特種廢物處理中心，它是北美唯一受許可處理和銷(xiāo)毀某些受二惡英和呋喃污染的材料的設(shè)施。

歐盟官方制作的減少一次性塑料制品使用的宣傳圖片

公約重心轉(zhuǎn)向廢物減量化

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的發(fā)展，尤其是在進(jìn)入21世紀(jì)后，公約履行職能的國(guó)際環(huán)境發(fā)生了變化。具體而言就是由此前的廢物（特別是危廢）從被視為應(yīng)盡可能限制其轉(zhuǎn)移的一種環(huán)境危害，轉(zhuǎn)變?yōu)槭艿絿?guó)際社會(huì)逐漸認(rèn)可的一種資源。公約發(fā)展的重心由此開(kāi)始轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)廢物減量化和環(huán)境無(wú)害化管理。2011年，公約締約方大會(huì)第10次會(huì)議通過(guò)了關(guān)于廢物減量化的重要決定——“卡塔赫納宣言”，此后陸續(xù)通過(guò)了“卡塔赫納宣言”的實(shí)施行動(dòng)路線(xiàn)圖、編制《廢物預(yù)防和減量技術(shù)準(zhǔn)則》等，積極推進(jìn)各締約方開(kāi)展廢物預(yù)防和減量。同年，廢物環(huán)境無(wú)害化管理被列為促進(jìn)公約生效的重要工具之一。公約更加側(cè)重從國(guó)家戰(zhàn)略和政策層面指導(dǎo)締約方實(shí)施環(huán)境無(wú)害化管理，這體現(xiàn)了公約與時(shí)俱進(jìn)的拓展性。

公約修正案：嚴(yán)管廢棄塑料貿(mào)易

廢物貿(mào)易在國(guó)際貿(mào)易中占有重要地位，但長(zhǎng)期以來(lái)非法轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物的事件時(shí)有發(fā)生

2006年8月科特迪瓦首都阿比讓有毒垃圾傾倒事件發(fā)生后，專(zhuān)業(yè)工作人員在現(xiàn)場(chǎng)清理有毒廢物

2017年7月，美國(guó)期刊《科學(xué)進(jìn)展》上刊登了《人類(lèi)所有塑料的生產(chǎn)、使用和命運(yùn)》一文，推測(cè)全世界過(guò)去百年間生產(chǎn)的63億噸塑料中，得到回收再利用的只有9%，另有12%被焚燒，剩下的近8成塑料，最終都被丟棄和填埋，滯留在地球的各個(gè)角落中，大部分隨著雨水和河流進(jìn)入海洋。

總部位于英國(guó)的著名公益機(jī)構(gòu)艾倫·麥克阿瑟基金會(huì)2016年發(fā)布的一篇報(bào)告稱(chēng)，塑料生產(chǎn)的增長(zhǎng)速度如果不變，全球海洋中漂浮的塑料垃圾重量到2050年將超過(guò)魚(yú)類(lèi)。近幾年，有多項(xiàng)研究表明，塑料微粒進(jìn)入海洋生物體內(nèi)后，通過(guò)食物鏈再次回到人類(lèi)體內(nèi)。

2006年8月科特迪瓦首都阿比讓有毒垃圾傾倒事件發(fā)生后，當(dāng)?shù)財(cái)?shù)千人無(wú)家可歸

“塑料猛于虎”的形勢(shì)使得專(zhuān)注于危廢跨境轉(zhuǎn)移管理的《巴塞爾公約》找到了新目標(biāo)。不過(guò)這一次提出公約修訂動(dòng)議的，并不是飽受“塑料圍城”之苦的發(fā)展中國(guó)家，而是作為發(fā)達(dá)國(guó)家和廢塑料出口國(guó)的挪威和日本。幾年來(lái)，挪威不懈地提議將廢棄塑料添加到公約附件里，并為此和美國(guó)以及歐洲廢物管理和環(huán)境服務(wù)聯(lián)合會(huì)（FEAD）等發(fā)生激烈爭(zhēng)論。

在國(guó)際社會(huì)壓倒性的支持下，2019年5月10日《巴塞爾公約》修訂案得以通過(guò)，規(guī)定從2021年1月開(kāi)始，向公約締約國(guó)出口廢塑料的企業(yè)，必須事先獲得進(jìn)口國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的許可。公約最新“禁塑”修正案的通過(guò)，也表明各國(guó)對(duì)全球性塑料污染的切膚之痛感同身受。

改變觀念才是重中之重

在此之前，包括中國(guó)在內(nèi)的部分國(guó)家和地區(qū)已開(kāi)始啟動(dòng)停止廢棄塑料的全球流通，爭(zhēng)取以更徹底的解決辦法從源頭減少塑料垃圾的產(chǎn)生。歐盟于2019年3月投票通過(guò)了一項(xiàng)法規(guī)，規(guī)定2021年起不可使用一次性塑料吸管和刀叉等產(chǎn)品，2029年起塑料飲料瓶的回收率要達(dá)到90%。

最后，我們也應(yīng)看到，如果僅僅止步于從貿(mào)易角度控制廢塑料的跨境轉(zhuǎn)移還是不夠的，觀念的變革才是最大的變革。對(duì)現(xiàn)代人來(lái)說(shuō)，改掉生活中習(xí)以為常的“用完即拋棄”的不良習(xí)慣更為重要。如果我們真能改掉這個(gè)惡習(xí)，那么這不僅對(duì)包括塑料在內(nèi)的很多廢棄物管理大有益處，也比不停地給《巴塞爾公約》“打補(bǔ)丁”（通過(guò)各種修正案）要好很多，我們會(huì)迎來(lái)一個(gè)真正的環(huán)保新時(shí)代