長潭水庫飲用水水源地生態(tài)環(huán)境保護的立法思考

蔡衛(wèi)丹 羅國根 何麗瓊 金葉

摘要：目前關(guān)于飲用水水源地保護的法律法規(guī)較為有限，對飲用水水源保護僅提出了基本保護要求。以長潭水庫為例，飲用水水源地實際保護過程中存在如管理體制機制不順暢、農(nóng)家樂等污染水質(zhì)的行為屢禁不止等問題，亟需制定長潭水庫水源地保護的專門性地方法規(guī)，以進一步理順管理體制、明確部門職權(quán)職責、結(jié)合實際強化保護區(qū)污染防治管控，保障水源地水質(zhì)安全。

關(guān)鍵詞：長潭水庫;飲用水水源地;地方立法

中圖分類號：X32 文獻標識碼：A 文章編號：2095-672X（2020）03-0-02

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2020.03.123

Legislative considerations on drinking water sources? ecological protection in Changtan reservoir

Cai Weidan1，Luo Guogen2，He Liqiong3，Jin Ye4

（1.Taizhou Environmental Science Design and Research Institute，Taizhou Zhejiang 318000，China;2. Taizhou Environmental Monitoring Station，Taizhou Zhejiang 318000，China; 3. Taizhou Environmental Science Design and Research Institute， Taizhou Zhejiang 318000， ，China;4. Zhejiang Hanbang Environmental Protection Technology Co.，Ltd.，Hangzhou Zhejiang 310000，China）

Abstract：Laws and regulations on the protection of drinking water sources are relatively limited at present. Take Changtan reservoir as an example，there are many problems in the process of drinking water source protection， such as the management system mechanism is not smooth， and the activities of polluting water quality such as Nongjiale， etc. It is necessary to formulate special local laws and regulations for the protection of Drinking Water Sources in Changtan Reservoir， so as to further rationalize the management system， clarify the functions and responsibilities of departments， strengthen the pollution control of the protection area and guarantee the water quality and safety of the drinking Water Sources.

Key words：Changtan Reservoir;Drinking water sources;Local legislation

1 研究區(qū)域概況

1.1 長潭水庫基本概況

臺州市長潭水庫位于浙江省臺州市黃巖區(qū)西部，1958年動工興建，1964年竣工。水庫水面南北長12km，東西寬3km，總庫容7.32億m?，常年降雨量1995mm，集雨區(qū)面積441.3km?，集雨區(qū)范圍涉及黃巖區(qū)富山鄉(xiāng)、上垟鄉(xiāng)、上鄭鄉(xiāng)、平田鄉(xiāng)、嶼頭鄉(xiāng)、寧溪鎮(zhèn)及北洋鎮(zhèn)，是一座以防洪、供水、灌溉為主，結(jié)合發(fā)電、養(yǎng)殖等多功能的大Ⅱ型水庫。

1.2 水庫環(huán)境保護現(xiàn)狀

1.2.1 生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃編制與實施

為有效有序推進庫區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護工作，市區(qū)兩級政府相關(guān)部門先后出臺實施了《長潭水庫飲用水源保護區(qū)污染防治管理暫行辦法》《關(guān)于加強長潭水庫水源水質(zhì)保護的決定》《臺州市黃巖區(qū)長潭水庫庫區(qū)生態(tài)補償實施辦法》《長潭水庫生態(tài)補償資金增長方案》《臺州市主要供水水庫水源地保護實施方案》《長潭水庫保護與利用規(guī)劃》《長潭水庫生態(tài)環(huán)境保護總體方案》和《臺州市長潭水庫飲用水源地突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》《關(guān)于進一步明確黃巖長潭水庫飲用水源保護工作職責的通知》等一系列綜合配套政策和規(guī)劃指導(dǎo)文件，為長潭水庫的生態(tài)環(huán)境保護提供了法律依據(jù)和技術(shù)支撐。

1.2.2 飲用水水源地規(guī)范化建設(shè)

依據(jù)《飲用水水源保護區(qū)劃分技術(shù)規(guī)范》（HJ/T338-2007）和有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，臺州市制定了長潭水庫飲用水水源保護區(qū)劃分方案，明確了長潭水庫飲用水水源地一級保護區(qū)、二保護區(qū)和準保護范圍，也為水源地保護區(qū)的依法執(zhí)法提供了依據(jù)。根據(jù)《飲用水水源保護區(qū)標志要求》《集中式飲用水水源地規(guī)范化建設(shè)環(huán)境保護技術(shù)要求》等相關(guān)文件規(guī)定，已在長潭水庫取水口、一級保護區(qū)和二級保護區(qū)內(nèi)安裝了視頻監(jiān)控設(shè)施，對長潭水庫一級保護區(qū)實施全封閉式物理隔離，在水庫入庫口、水庫沿岸、沿路醒目處等設(shè)立了保護區(qū)標志、警示牌、宣傳標語、危險化學(xué)物品禁運標志等，有效推進了長潭水庫飲用水水源地的規(guī)范化建設(shè)。

1.2.3 建立長效管理機制

一是制定綜合執(zhí)法機制。成立黃巖區(qū)行政執(zhí)法分局長潭流域執(zhí)法大隊，深化長潭水庫執(zhí)法巡查和飲用水源保護的日常工作，并建立多部門聯(lián)合執(zhí)法機制，開展庫區(qū)專項整治，打擊違法活動。

二是科學(xué)制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核機制。對庫區(qū)相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行差異化考核機制，提升生態(tài)建設(shè)考核權(quán)重比例，有效推進流域鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作重心向庫區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的轉(zhuǎn)變，進一步激發(fā)了庫區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的水庫保護工作積極性。

三是積極探索建立生態(tài)補償機制。臺州市于2003年開始建立了每年600萬元的長潭水庫飲用水源水質(zhì)保護專項資金。2009年起，先后出臺了《長潭水庫庫區(qū)生態(tài)補償實施辦法》和《長潭水庫生態(tài)補償資金增長方案》。

1.2.4 環(huán)境綜合治理與風險防范

庫區(qū)積極開展飲用水源地環(huán)境綜合整治與環(huán)境風險防范工程，已完成水庫38m線以下區(qū)域異地移民3萬多人;停用漁政站辦公樓備用小食堂和廁所，建設(shè)船只修理船塢油污隔離設(shè)施、輪渡碼頭污水收集池和污水提升泵站及配套管網(wǎng)，將周邊污水接至大壩下長潭村污水處理系統(tǒng);全面關(guān)停水庫網(wǎng)箱養(yǎng)殖，嚴禁垂釣、電魚等破壞水庫生態(tài)環(huán)境的行為;依法拆除了水庫38m線以下區(qū)域違章建筑和構(gòu)筑物，取締和搬遷餐飲，清理庫區(qū)旅游竹筏等娛樂設(shè)施，盡可能避免了人類活動對水源地的直接影響，確保水庫不被侵占，有效保障了水庫供水安全。

2 立法的必要性

2.1 長潭水庫對保障臺州飲用水安全具有不可替代性

長潭水庫是臺州市城區(qū)唯一一座具有供水功能的大型水庫[1]，也是臺州市唯一的地級以上集中式飲用水水源地，承擔著臺州市城區(qū)及其溫嶺市、玉環(huán)市近300萬市民的生活用水和數(shù)萬家企業(yè)的生產(chǎn)用水，以及下游百萬畝農(nóng)田灌溉及生態(tài)環(huán)境用水，是臺州市的重要水源地和“生命線”，對保障臺州市經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定的重要性不言而喻[2]。

2.2 長潭水庫在飲用水源保護上存在先天不足

長潭水庫建設(shè)之初，水庫的設(shè)計功能主要是防洪、灌溉，沒有考慮生活供水，隨著飲水安全保障需求和人口規(guī)模的同步提高，長潭水庫主要功能從防洪、灌溉為主逐步轉(zhuǎn)到供水功能為主。然而水庫在建設(shè)時沒有按照飲用水水源地的建設(shè)要求進行實施，隨著國家、省對飲用水水源地保護要求的逐步提高，水庫建設(shè)之初歷史遺留下來的問題不斷凸顯，主要表現(xiàn)在兩方面問題：一是庫區(qū)移民不徹底。自長潭水庫主要功能發(fā)生轉(zhuǎn)變后，當?shù)卣疄榧訌妼﹂L潭水庫的保護，制定實施移民搬遷計劃。但由于庫區(qū)集雨區(qū)面積較大，歷史遺留人口較多，庫區(qū)群眾的生產(chǎn)生活等活動不僅對水源地水質(zhì)安全帶來隱患，同時因生產(chǎn)生活受到水源地保護法律法規(guī)等多項政策制度限制的庫區(qū)群眾逐漸降低了保護水源地的積極性和主動性，較不利于水源地的長效保護。二是基礎(chǔ)設(shè)施配套不足。庫區(qū)現(xiàn)有土著居民生產(chǎn)生活等活動將不可避免產(chǎn)生生活污水、垃圾等，但早期建設(shè)的污染治理設(shè)施設(shè)計能力及標準與現(xiàn)有飲用水水源水質(zhì)保護要求存在較大差距，特別是生活污水處理設(shè)施建設(shè)至今基本已運行5年以上，其處理效果也大打折扣。

2.3 庫區(qū)管理體制機制不順暢

飲用水水源地管理上實行的是以多部門管理和行政區(qū) 域為主的管理體制，飲用水水源地的管理、污染源控制、水資源保護、水源地上游水土保持及水源地涵養(yǎng)等涉及水行政、生態(tài)環(huán)境、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、自然資源、衛(wèi)生健康、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)、交通等多個職能部門。同時，為全面統(tǒng)籌保護長潭水庫，當?shù)靥氐爻闪㈤L潭水庫管理局負責水庫高程38m線以下的庫岸及水面管理工作，對38m以上的違章建筑、非法侵占、工業(yè)農(nóng)業(yè)和生活污染等沒有管理權(quán)。目前長潭水庫水源地保護管理體制較為不順，各職能部門間管理權(quán)限不明、管理責任模糊，既不利于飲用水水源保護區(qū)的監(jiān)督管理，也滿足不了飲用水水源保護長效發(fā)展的需要。

2.4 上位法不能滿足長潭水庫保護實際需求

我國目前尚未制定一部專門針對飲用水水源地管理保 護的綜合性法律或行政法規(guī)[3]。目前關(guān)于飲用水水源地保護的法律法規(guī)主要有《中華人民共和國污水防治法》（2017年修訂）和《浙江省飲用水水源保護條例》（2018年修訂），其對飲用水水源保護提出了基本保護要求，但現(xiàn)有上位法均不能滿足長潭水庫保護實際需求。首先，國家對我市長潭水庫壩口斷面（屬國家“水十條”考核斷面，Ⅰ類水質(zhì)要求）的水質(zhì)要求明顯高于《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》要求（Ⅱ類水質(zhì)要求），因此對我市長潭水庫水質(zhì)保護工作也提出了更高要求;其次，目前長潭水庫主要超標指標為總磷，但與總磷污染直接關(guān)聯(lián)的畜禽或水產(chǎn)養(yǎng)殖、農(nóng)藥化肥污染、含磷洗滌劑使用等行為，以及農(nóng)家樂、民宿、燒烤等污染水質(zhì)的行為在上位法中未做規(guī)定或有關(guān)規(guī)定不夠明確，亟需出臺符合臺州實際的長潭水庫保護條例以更好保護長潭水庫水質(zhì)安全。

2.5 現(xiàn)行的管理辦法不能適應(yīng)當前形勢

歷年來，市、區(qū)兩級黨委、政府、人大對長潭水庫水源地保護工作高度重視。自長潭水庫一期供水工程建成后，市政府相繼出臺實施了《長潭水庫飲用水源保護區(qū)污染防治管理暫行辦法》《關(guān)于加強長潭水庫水源水質(zhì)保護的決定》《臺州市黃巖長潭水庫庫區(qū)生態(tài)補償實施辦法的通知》，以及保護長潭水庫和穩(wěn)步提高生態(tài)補償資金的有關(guān)政策文件。但現(xiàn)行的《長潭水庫飲用水源保護區(qū)污染防治管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）作為地方政府規(guī)章，存在法律位階較低、約束力較弱的現(xiàn)實問題，其他地方政府出臺的有關(guān)政策文件更不具有法律效應(yīng);同時隨著經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展，長潭水庫保護管理工作面臨一些新問題亟待解決。因此，針對當前長潭水庫水源保護管理中出現(xiàn)的新情況、新問題，依據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)，結(jié)合我市實際，對《管理辦法》更需要通過立法重新制定與修訂，以此來確定應(yīng)有的法律地位。

3 立法建議

3.1 進一步強化農(nóng)業(yè)污染防治規(guī)定

長潭水庫庫區(qū)居民主要以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，農(nóng)業(yè)污染源是庫區(qū)污染物的首要來源[4]，農(nóng)業(yè)污染包括農(nóng)藥化肥流失、畜禽養(yǎng)殖污染等，進而帶來氮磷污染[5，6]。根據(jù)近年來對長潭水庫水源地水質(zhì)保護的相關(guān)研究結(jié)果，總磷為水庫水華暴發(fā)的限制因子[7-9]，也是導(dǎo)致水十條壩口斷面超標的關(guān)鍵指標，因此總磷的污染控制則顯得尤為重要。建議通過地方立法，明確規(guī)定長潭水庫保護區(qū)內(nèi)全面禁止化肥、農(nóng)藥的使用以及畜禽養(yǎng)殖戶的存在，保護區(qū)內(nèi)鼓勵實施退耕還林或還濕，進一步控制農(nóng)業(yè)污染。

3.2 進一步強化生活污染防治規(guī)定

長潭水庫庫區(qū)生活污染是水庫生態(tài)安全保護實踐中不可忽視的重要污染源[1]，必須加大對水庫上游居民生活污水[2]、含磷洗衣粉[7]等治理力度。建議通過地方立法，明確規(guī)定水源地保護區(qū)全面禁止使用含磷洗滌劑，保護區(qū)內(nèi)農(nóng)村生活污水全部納管并引到保護區(qū)外排放，同時逐步實施保護區(qū)內(nèi)村民移民搬遷。

3.3 進一步強化三產(chǎn)服務(wù)業(yè)污染管控規(guī)定

伴隨人們生活水平的不斷提高、休閑假日的增加和交通條件的逐步改善，自駕游、自助游等旅游形式不斷涌現(xiàn)，休閑、體驗、燒烤、農(nóng)家樂、民宿等三產(chǎn)服務(wù)業(yè)也隨之應(yīng)運而生，但日益興盛的旅游開發(fā)對水源地安全管理產(chǎn)生了壓力和威脅[10，11]，如若不加以嚴格管控，對水源地水質(zhì)安全也將帶來較大的安全隱患。建議通過地方立法，明確規(guī)定保護區(qū)內(nèi)禁止從事農(nóng)家樂、燒烤、民宿等活動，以期控制人類活動帶來的污染影響。

3.4 進一步強化流動污染源管控規(guī)定

長潭水庫庫區(qū)現(xiàn)存在一條省級道路，發(fā)生車載化學(xué)危險品泄漏入庫的環(huán)境風險隨之增大。一旦事故發(fā)生，有毒有害物質(zhì)進入水庫，將影響長潭水庫水質(zhì)、進而影響相關(guān)地區(qū)的飲用水供給安全[1，12]。建議通過地方立法，明確水源地保護區(qū)內(nèi)穿越道路建設(shè)導(dǎo)流溝、事故應(yīng)急池等應(yīng)急設(shè)施，防止污染飲用水水源。

3.5 進一步理順水源地管理體制

飲用水水源地水質(zhì)保護是一個綜合性的系統(tǒng)工程，涉及到方方面面，要保護好水質(zhì)，必須實施綜合治理。建議設(shè)立具有全面管理庫區(qū)職權(quán)的管理機構(gòu)。為了及時、高效地進行現(xiàn)場執(zhí)法，確保長潭水庫飲用水水源安全，建議成立市級層面的具有行政執(zhí)法主體資格的機構(gòu)全面負責庫區(qū)執(zhí)法工作。

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收稿日期：2019-12-04

作者簡介：蔡衛(wèi)丹，女，漢族，研究方向為飲用水水源保護研究及規(guī)劃編制。

通訊作者：蔡衛(wèi)丹。