反制美國(guó)次級(jí)制裁的歐盟經(jīng)驗(yàn)及啟示：?jiǎn)芜呉只蚨噙?/h1>
2020-06-24 03:47朱玥
中國(guó)流通經(jīng)濟(jì) 2020年6期
朱玥
摘要：美國(guó)次級(jí)制裁由來(lái)已久，歐盟曾采用多邊路徑進(jìn)行反制，例如，訴諸WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制、支持聯(lián)合國(guó)大會(huì)譴責(zé)美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁立法的決議等，意圖借助多邊規(guī)則的權(quán)威性和約束力阻遏美國(guó)實(shí)施次級(jí)制裁，但是效果不好且執(zhí)行力不強(qiáng)。自美國(guó)退出伊核協(xié)議重啟對(duì)伊制裁以來(lái)，歐盟轉(zhuǎn)而采用單邊路徑對(duì)抗美國(guó)次級(jí)制裁，包括更新并啟用《阻斷條例》、創(chuàng)建貿(mào)易結(jié)算支持機(jī)制等，這些措施具有手段全面、效果直接的優(yōu)點(diǎn)，在反對(duì)美國(guó)次級(jí)制裁方面取得了一定的成效。但由于《阻斷條例》的阻斷對(duì)象有限、各成員國(guó)對(duì)條例的理解不同、貿(mào)易結(jié)算支持機(jī)制運(yùn)行條件嚴(yán)苛等固有局限，導(dǎo)致歐盟反制裁措施的實(shí)效有限。歐盟的兩種反制裁路徑各有利弊，我國(guó)宜適當(dāng)結(jié)合并從中汲取有益經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)注意克服缺陷，盡快出臺(tái)阻斷法令，確定法令的基本制度，建立完善的阻斷清單，保障法令的靈活性；積極推動(dòng)我國(guó)人民幣跨境支付系統(tǒng)的發(fā)展，加快推進(jìn)人民幣國(guó)際化進(jìn)程；注重從國(guó)際法原理分析美國(guó)次級(jí)制裁的合法性，積極運(yùn)用國(guó)際法規(guī)則反制美國(guó)次級(jí)制裁等，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)法治與國(guó)際法治的良性互動(dòng)，以維護(hù)中國(guó)核心利益，維護(hù)國(guó)際社會(huì)整體利益。
關(guān)鍵詞：歐盟反制措施；美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁；次級(jí)制裁；單邊路徑；多邊路徑
中圖分類號(hào)：F115文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1007-8266（2020）06-0117-12
近年來(lái)，美國(guó)掀起“逆全球化”思潮，奉行單邊主義、貿(mào)易保護(hù)主義，不僅導(dǎo)致全球經(jīng)濟(jì)政治格局不確定性增加，而且直接沖擊國(guó)際法治秩序。特朗普政府提出的“美國(guó)優(yōu)先”政策就是這一輪逆全球化的典型表現(xiàn)。在“美國(guó)優(yōu)先”執(zhí)政理念的主導(dǎo)下，美國(guó)頻繁實(shí)施對(duì)外經(jīng)濟(jì)制裁，并且不斷加大制裁力度，強(qiáng)力推行美國(guó)式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和強(qiáng)權(quán)政治，引發(fā)國(guó)際社會(huì)的密切關(guān)注和強(qiáng)烈不滿。
眾所周知，美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁的做法由來(lái)已久，其影響之廣、效果之顯著，“得益”于美國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)施的一套經(jīng)濟(jì)制裁政策，從初級(jí)制裁延伸到次級(jí)制裁。雖然次級(jí)制裁與初級(jí)制裁同屬于經(jīng)濟(jì)制裁范疇，但次級(jí)制裁的隱蔽性和殺傷力更強(qiáng)。它把美國(guó)的國(guó)內(nèi)法律延伸到域外領(lǐng)域，在初級(jí)制裁的基礎(chǔ)上，將制裁范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，延伸到限制第三國(guó)自然人或?qū)嶓w與初級(jí)制裁的目標(biāo)國(guó)（即受制裁國(guó)）的經(jīng)貿(mào)往來(lái)，并且對(duì)違反次級(jí)制裁的第三國(guó)自然人或?qū)嶓w施加嚴(yán)厲處罰，以達(dá)到增強(qiáng)對(duì)目標(biāo)國(guó)的制裁力度、將單邊制裁轉(zhuǎn)變?yōu)槎噙呏撇玫哪康模罱K實(shí)現(xiàn)其貿(mào)易霸凌主義。
出于對(duì)自身經(jīng)濟(jì)利益、以能源為核心的歐洲發(fā)展戰(zhàn)略、歐盟共同安全與外交政策等方面的考量，歐盟對(duì)美國(guó)次級(jí)制裁的態(tài)度呈現(xiàn)出“反對(duì)—追隨—反制”的逐步轉(zhuǎn)變。歐盟全方位抵制美國(guó)次級(jí)制裁的立場(chǎng)，在2018年5月美國(guó)單方面宣布退出伊核協(xié)議重啟對(duì)伊制裁后更為堅(jiān)定和鮮明?？梢钥吹?，伊核協(xié)議問(wèn)題激發(fā)了跨大西洋矛盾，歐盟不再“隨美起舞”，而是采取了一系列反制裁措施。這些措施對(duì)同樣遭受美國(guó)次級(jí)制裁負(fù)面影響的中國(guó)來(lái)說(shuō)，值得借鑒。
本文通過(guò)研究和分析美國(guó)次級(jí)制裁產(chǎn)生的原因和發(fā)展軌跡，從法理上揭示其背離國(guó)際法原則，不具有國(guó)際法上的合法性；探究歐盟反制美國(guó)次級(jí)制裁的基本思路及路徑轉(zhuǎn)變，從實(shí)踐層面對(duì)其反制裁措施的實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，思考中國(guó)應(yīng)對(duì)美國(guó)次級(jí)制裁的法律路徑和具體策略。
一、美國(guó)次級(jí)制裁的國(guó)際法合法性審思
隨著經(jīng)濟(jì)全球化程度日益加深，各國(guó)經(jīng)貿(mào)往來(lái)日益密切，僅靠初級(jí)制裁限制“美國(guó)人”①與目標(biāo)國(guó)開(kāi)展經(jīng)貿(mào)活動(dòng)從而切斷目標(biāo)國(guó)與其他國(guó)家的金融、貿(mào)易聯(lián)系捉襟見(jiàn)肘，牽頭在聯(lián)合國(guó)框架下實(shí)施多邊制裁又曠日持久，因此，美國(guó)開(kāi)始利用其強(qiáng)大的國(guó)際金融地位、世界領(lǐng)先的技術(shù)優(yōu)勢(shì)、嚴(yán)密的動(dòng)態(tài)監(jiān)管體系等，頻繁實(shí)施次級(jí)制裁，大力推行“美國(guó)優(yōu)先”政策，破壞全球經(jīng)貿(mào)秩序。
美國(guó)通過(guò)國(guó)會(huì)立法②和行政立法③形成環(huán)環(huán)相扣、體系龐雜的美國(guó)次級(jí)制裁法律框架，其次級(jí)制裁立法的法理基礎(chǔ)是“屬地和屬人的混合主義”式管轄權(quán)[ 1 ]，將域外的人、域外發(fā)生的行為等納入其管轄范圍，主張域外管轄。在此基礎(chǔ)上，美國(guó)又通過(guò)司法機(jī)關(guān)和執(zhí)法機(jī)關(guān)適用具有域外效力的次級(jí)制裁法律，繼而在制裁事項(xiàng)上實(shí)現(xiàn)域外司法管轄和域外執(zhí)法管轄。在域外立法管轄方面，將經(jīng)濟(jì)制裁法律的適用范圍擴(kuò)展至美國(guó)領(lǐng)土之外，禁止第三國(guó)自然人或?qū)嶓w與目標(biāo)國(guó)及其自然人或?qū)嶓w進(jìn)行某些特定交易；在域外司法管轄方面，美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁法律規(guī)定聯(lián)邦各地區(qū)法院有權(quán)受理司法部提起的刑事和民事訴訟[ 2 ]以及私人提起的民事訴訟[ 3 ]；在域外執(zhí)法管轄方面，美國(guó)財(cái)政部海外資產(chǎn)控制辦公室（OFAC）是美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁的主要執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)實(shí)施金融或貿(mào)易制裁，將違反經(jīng)濟(jì)制裁法律的第三國(guó)自然人或?qū)嶓w列入“特別指定國(guó)民名單”，對(duì)其封鎖在美資產(chǎn)、凍結(jié)在美銀行賬戶、處以高昂罰金等。但是美國(guó)財(cái)政部海外資產(chǎn)控制辦公室的執(zhí)法范圍已然突破了領(lǐng)土邊界，其享有通過(guò)環(huán)球同業(yè)銀行金融電信協(xié)會(huì)（SWIFT）系統(tǒng)獲取外國(guó)銀行（在美國(guó)設(shè)有代理機(jī)構(gòu)）涉及第三國(guó)自然人或?qū)嶓w與目標(biāo)國(guó)資金往來(lái)信息的權(quán)限[ 4 ]，為及時(shí)高效地實(shí)施次級(jí)制裁提供了便捷的信息獲取渠道。由此，次級(jí)制裁成為美國(guó)成功推行對(duì)外政策，使經(jīng)濟(jì)制裁的影響力輻射全球的有效工具。
美國(guó)頻頻實(shí)施次級(jí)制裁，招致國(guó)際社會(huì)的強(qiáng)烈反對(duì)，國(guó)際法學(xué)界也批判美國(guó)這一做法違反國(guó)際法基本原則和國(guó)際社會(huì)的整體利益[ 5 ]，背離國(guó)際法生成的內(nèi)在邏輯，并且嚴(yán)重?fù)p害國(guó)際法運(yùn)行的生態(tài)環(huán)境[ 6 ]。
（一）美國(guó)次級(jí)制裁違背國(guó)際法上的國(guó)家主權(quán)平等原則
主權(quán)即國(guó)家獨(dú)立自主地處理其一切內(nèi)外事務(wù)的最高權(quán)力，具體表現(xiàn)為國(guó)家對(duì)內(nèi)最高權(quán)和對(duì)外獨(dú)立權(quán)兩個(gè)方面，是國(guó)家的固有屬性?！堵?lián)合國(guó)憲章》[ 7 ]第2條是國(guó)際法原則的濃縮體現(xiàn)，而國(guó)家主權(quán)平等原則在各項(xiàng)原則中居于首位，在第1款就規(guī)定了各會(huì)員國(guó)主權(quán)平等，第78條再次指出各會(huì)員國(guó)之間的關(guān)系應(yīng)基于尊重主權(quán)平等原則。國(guó)家主權(quán)平等原則要求各國(guó)不論大小、強(qiáng)弱，也不論政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)制度的發(fā)展程度有何差異，都應(yīng)當(dāng)平等地進(jìn)行交往，彼此尊重對(duì)方的主權(quán)和領(lǐng)土，不得有任何形式的歧視或侵犯?？梢哉f(shuō)，國(guó)家主權(quán)平等原則是國(guó)際社會(huì)和諧共生的基礎(chǔ)。
以執(zhí)法管轄權(quán)為例，基于國(guó)家主權(quán)平等原則，各國(guó)執(zhí)法管轄權(quán)只及于國(guó)家領(lǐng)土范圍之內(nèi)，一國(guó)官員在沒(méi)有得到其他國(guó)家同意之前，不得在后者領(lǐng)土范圍內(nèi)行使執(zhí)法管轄權(quán)。因此，執(zhí)法管轄權(quán)的行使依賴國(guó)家間的合作[ 8 ]。然而，在美國(guó)對(duì)外實(shí)施次級(jí)制裁過(guò)程中，美國(guó)財(cái)政部海外資產(chǎn)控制辦公室通過(guò)適用次級(jí)制裁法律，對(duì)第三國(guó)自然人或?qū)嶓w直接行使域外執(zhí)法管轄權(quán)，顯然是對(duì)他國(guó)主權(quán)的侵犯。例如，《愛(ài)國(guó)者法案》和《銀行秘密法》賦予了美國(guó)財(cái)政部海外資產(chǎn)控制辦公室獲取外國(guó)銀行（在美國(guó)設(shè)有代理機(jī)構(gòu)）處理的有關(guān)被制裁個(gè)人或?qū)嶓w交易信息的權(quán)利，也允許其直接從外國(guó)銀行獲取相關(guān)交易款項(xiàng)[ 4 ]。只要外國(guó)金融機(jī)構(gòu)處理了第三國(guó)自然人或?qū)嶓w與目標(biāo)國(guó)自然人或?qū)嶓w的美元交易，就認(rèn)為該交易與美國(guó)金融系統(tǒng)發(fā)生聯(lián)系，美國(guó)財(cái)政部海外資產(chǎn)控制辦公室有權(quán)對(duì)其實(shí)施嚴(yán)厲處罰，甚至將該金融機(jī)構(gòu)與美國(guó)金融體系隔絕，因此，不少外國(guó)銀行選擇與美國(guó)財(cái)政部海外資產(chǎn)控制辦公室達(dá)成和解協(xié)議，繳納巨額罰款以免于被銷戶以及被列入“特別指定國(guó)民名單”。
（二）美國(guó)次級(jí)制裁違背國(guó)際法上的管轄權(quán)原則
為適應(yīng)全球化浪潮，一國(guó)主張域外管轄并不少見(jiàn)，并且已經(jīng)由傳統(tǒng)的反壟斷法、證券法等領(lǐng)域拓展至數(shù)據(jù)保護(hù)法、環(huán)境法、勞動(dòng)法等新領(lǐng)域[ 9 ]。事實(shí)上也沒(méi)有任何一項(xiàng)國(guó)際法規(guī)則禁止一國(guó)行使域外管轄權(quán)。鑒于國(guó)際法上的管轄權(quán)原則以國(guó)家主權(quán)平等原則為基礎(chǔ)，所以只要這種域外管轄遵循合理限度[ 10 ]，滿足“真實(shí)有效聯(lián)系”的要求[ 11 ]，不損害他國(guó)利益，那么一國(guó)完全有權(quán)這樣做。然而，美國(guó)次級(jí)制裁缺乏國(guó)際法依據(jù)，不滿足任何一項(xiàng)已經(jīng)被普遍承認(rèn)的國(guó)際法管轄權(quán)原則，其在制裁方面主張的域外管轄權(quán)與管轄事項(xiàng)缺乏真實(shí)有效聯(lián)系。
第一，關(guān)于屬地管轄原則。一國(guó)對(duì)其領(lǐng)土范圍內(nèi)的事務(wù)擁有絕對(duì)的屬地管轄權(quán)，這無(wú)可爭(zhēng)議。但是在次級(jí)制裁中，美國(guó)主張管轄的是發(fā)生在境外的交易行為，包括貨物貿(mào)易、金融服務(wù)等事項(xiàng)。對(duì)此，一方面，美國(guó)試圖援引效果原則，即發(fā)生在境外的商業(yè)行為對(duì)美國(guó)境內(nèi)產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性效果[ 12 ]，而主張擁有管轄權(quán)。美國(guó)這一立場(chǎng)與現(xiàn)實(shí)不符，次級(jí)制裁的對(duì)象是第三國(guó)自然人或?qū)嶓w，并非對(duì)美國(guó)境內(nèi)造成實(shí)質(zhì)性影響的“行為人”。舉例來(lái)說(shuō)，很難想象第三國(guó)與目標(biāo)國(guó)之間正常的貨物買賣行為會(huì)對(duì)美國(guó)產(chǎn)生重大影響。另一方面，美國(guó)試圖尋找與本國(guó)領(lǐng)土的“聯(lián)系點(diǎn)”，即以第三國(guó)與目標(biāo)國(guó)的交易經(jīng)由位于美國(guó)的代理賬戶完成[ 4 ]，而主張擁有管轄權(quán)。美國(guó)這一做法同樣站不住腳，美元是國(guó)際商事交易中最常見(jiàn)的結(jié)算貨幣，如果僅憑借美國(guó)金融系統(tǒng)在某一環(huán)節(jié)處理了相關(guān)交易，就認(rèn)為該交易與美國(guó)領(lǐng)土有了實(shí)質(zhì)聯(lián)系，那么鮮少有不與美國(guó)產(chǎn)生聯(lián)系的交易，加之在美銀行賬戶所在地并非行為地，也非財(cái)產(chǎn)所在地，美國(guó)由此對(duì)第三國(guó)自然人或?qū)嶓w主張管轄不具有正當(dāng)性和合理性。
第二，關(guān)于屬人管轄原則。美國(guó)次級(jí)制裁的管轄對(duì)象是第三國(guó)自然人或?qū)嶓w，顯然不符合屬人管轄原則。對(duì)此，美國(guó)試圖借助貨物或技術(shù)來(lái)源于美國(guó)或含有美國(guó)成分?jǐn)U大屬人管轄的內(nèi)涵④，這一觀點(diǎn)不僅尚未得到國(guó)際法承認(rèn)，并且漏洞百出，因?yàn)樨浳镆坏┻M(jìn)入流通領(lǐng)域，其“國(guó)籍”具有模糊性，很難予以確切認(rèn)定。
第三，關(guān)于保護(hù)性管轄原則。美國(guó)對(duì)外國(guó)人在境外實(shí)施的、直接危害美國(guó)國(guó)家安全的行為擁有管轄權(quán)，但是次級(jí)制裁所針對(duì)的正常開(kāi)展經(jīng)貿(mào)活動(dòng)的第三國(guó)商人、運(yùn)輸貨物的承運(yùn)人⑤、提供結(jié)算服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)⑥沒(méi)有對(duì)美國(guó)國(guó)家安全造成直接威脅。
第四，關(guān)于普遍性管轄原則。第三國(guó)與目標(biāo)國(guó)之間的普通商業(yè)往來(lái)不能構(gòu)成國(guó)際法上公認(rèn)的違法犯罪行為，因此，普遍性管轄原則在絕大部分的次級(jí)制裁中也不適用。
基于上述分析，美國(guó)所謂的其次級(jí)制裁立法的法理基礎(chǔ)是“屬地和屬人的混合主義”式管轄權(quán)的說(shuō)法不能成立，也不符合任何一項(xiàng)國(guó)際法上的管轄權(quán)原則。另外，屬地管轄原則、屬人管轄原則、保護(hù)性管轄原則和普遍性管轄原則都要求管轄權(quán)與管轄事項(xiàng)必須具有真實(shí)有效聯(lián)系，如與領(lǐng)土、國(guó)籍、國(guó)家安全和國(guó)際社會(huì)整體利益等的聯(lián)系，而美國(guó)在次級(jí)制裁中主張的域外管轄與管轄事項(xiàng)之間不存在真實(shí)有效聯(lián)系，不具有國(guó)際法上的合法性。
（三）美國(guó)次級(jí)制裁違背國(guó)際法上的不干涉內(nèi)政原則
不干涉內(nèi)政原則是在國(guó)家主權(quán)平等原則的基礎(chǔ)之上，對(duì)這種平等狀態(tài)提出的基本要求。換言之，不得干涉他國(guó)內(nèi)政是各國(guó)主權(quán)平等的直接表現(xiàn)?！堵?lián)合國(guó)憲章》第2條第4款規(guī)定各會(huì)員國(guó)不得侵害任何會(huì)員國(guó)的領(lǐng)土完整或政治獨(dú)立?；诖耍粐?guó)不應(yīng)為實(shí)現(xiàn)本國(guó)的目的，通過(guò)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等渠道，采用直接或間接的、公開(kāi)或隱蔽的手段，干預(yù)他國(guó)主權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)。
然而，美國(guó)次級(jí)制裁明顯違反不干涉內(nèi)政原則。美國(guó)揮舞次級(jí)制裁利劍指向任何可能與目標(biāo)國(guó)有經(jīng)貿(mào)往來(lái)的國(guó)家，迫使第三國(guó)在美國(guó)和目標(biāo)國(guó)之間做出選擇，在這種情況下，美國(guó)往往憑借其先進(jìn)技術(shù)、廣闊市場(chǎng)以及國(guó)際金融中心地位等優(yōu)勢(shì)“勝出”，第三國(guó)被迫改變其對(duì)外政策，直接影響第三國(guó)與目標(biāo)國(guó)的貿(mào)易伙伴關(guān)系。例如，截至2019年3月，根據(jù)伊朗官方最新數(shù)據(jù)，自2018年美國(guó)重啟對(duì)伊制裁以來(lái)，伊朗與歐盟等主要貿(mào)易伙伴的貿(mào)易額均有明顯下降[ 13 ]。有學(xué)者將此種單邊制裁稱為“單邊外交性經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制”[ 14 ]，由此產(chǎn)生的“寒蟬效應(yīng)”波及目標(biāo)國(guó)和第三國(guó)，美國(guó)也得以較為順利地推行其外交政策。對(duì)此，聯(lián)合國(guó)大會(huì)曾通過(guò)一系列決議，呼吁國(guó)際社會(huì)采取緊急和有效的措施終止經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制行為，重申每個(gè)國(guó)家都有不可剝奪的、根據(jù)其國(guó)家計(jì)劃和政策實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的、選擇其認(rèn)為能夠?qū)崿F(xiàn)本國(guó)人民福祉最大化的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)制度的權(quán)力，呼吁所有國(guó)家不承認(rèn)違反國(guó)際法和聯(lián)合國(guó)宗旨、目標(biāo)的單邊經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制措施或立法[ 15 ]。
（四）美國(guó)次級(jí)制裁違背國(guó)際法上的條約必須遵守原則
條約必須遵守原則是一項(xiàng)古老的、公認(rèn)的國(guó)際法原則，其意為條約生效后締約各方應(yīng)嚴(yán)格按照條約的規(guī)定，行使自己的權(quán)利并履行義務(wù)，不得隨意違反。《聯(lián)合國(guó)憲章》第25條規(guī)定全體會(huì)員國(guó)有義務(wù)接受并履行聯(lián)合國(guó)安理會(huì)的決議，這意味著各會(huì)員國(guó)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照安理會(huì)決議的內(nèi)容行事，否則將違反《聯(lián)合國(guó)憲章》，也就違背了條約必須遵守原則。
在經(jīng)濟(jì)制裁方面，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)是聯(lián)合國(guó)唯一有權(quán)根據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》第七章就國(guó)際和平和安全采取集體經(jīng)濟(jì)制裁措施的機(jī)構(gòu)，美國(guó)實(shí)施的部分次級(jí)制裁系以遵守聯(lián)合國(guó)安理會(huì)制裁決議為名實(shí)施的，但實(shí)際上有執(zhí)行決議之名而無(wú)執(zhí)行決議之實(shí)，沒(méi)有嚴(yán)格根據(jù)制裁決議內(nèi)容實(shí)施相關(guān)制裁措施，違背了條約必須遵守原則。以美國(guó)對(duì)伊朗實(shí)施的經(jīng)濟(jì)制裁為例，在2006—2010年間，為在國(guó)際范圍內(nèi)對(duì)伊朗核計(jì)劃施壓，美國(guó)推動(dòng)國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)將有關(guān)伊核問(wèn)題的報(bào)告提交聯(lián)合國(guó)安理會(huì)[ 16 ]，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)先后通過(guò)了4份制裁決議，即第1 737號(hào)決議[ 17 ]、第1 747號(hào)決議[ 18 ]、第1 803號(hào)決議[ 19 ]和第1 929號(hào)決議[ 20 ]，不斷加大對(duì)伊朗核計(jì)劃的制裁力度。美國(guó)隨即以執(zhí)行聯(lián)合國(guó)安理會(huì)第1 929號(hào)決議為名，于2007年7月出臺(tái)《全面制裁伊朗、問(wèn)責(zé)和撤資法案》，對(duì)促進(jìn)伊朗獲得或開(kāi)發(fā)大規(guī)模殺傷性武器或大規(guī)模殺傷性武器運(yùn)載系統(tǒng)、支持恐怖主義、參與洗錢等的外國(guó)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施次級(jí)制裁。
可是，如果我們仔細(xì)對(duì)比一下《全面制裁伊朗、問(wèn)責(zé)和撤資法案》與聯(lián)合國(guó)安理會(huì)第1 929號(hào)決議，就可以發(fā)現(xiàn)美國(guó)次級(jí)制裁超出了聯(lián)合國(guó)安理會(huì)決議的授權(quán)范圍。一方面，第1 929號(hào)決議僅授權(quán)會(huì)員國(guó)對(duì)在本國(guó)境內(nèi)組建或受本國(guó)管轄的金融機(jī)構(gòu)、在伊朗境內(nèi)組建或受伊朗管轄的金融機(jī)構(gòu)實(shí)施制裁，而《全面制裁伊朗、問(wèn)責(zé)和撤資法案》制裁所有與伊朗有關(guān)聯(lián)的金融機(jī)構(gòu)，包括第三國(guó)金融機(jī)構(gòu)；另一方面，第1 929號(hào)決議僅授權(quán)會(huì)員國(guó)在有情報(bào)提供合理理由認(rèn)為金融機(jī)構(gòu)參與了有助于伊朗核擴(kuò)散活動(dòng)的前提下實(shí)施制裁，而《全面制裁伊朗、問(wèn)責(zé)和撤資法案》對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行制裁時(shí)并無(wú)明確的與核擴(kuò)散有關(guān)的情報(bào)依據(jù)，只要與伊朗金融機(jī)構(gòu)有業(yè)務(wù)往來(lái)，就會(huì)遭受次級(jí)制裁。可以看到，此類美國(guó)次級(jí)制裁與聯(lián)合國(guó)安理會(huì)制裁決議不符，缺乏堅(jiān)實(shí)的國(guó)際法依據(jù)。
綜上所述，美國(guó)次級(jí)制裁違反了國(guó)家主權(quán)平等原則、國(guó)際法上的管轄權(quán)原則、不干涉內(nèi)政原則和條約必須遵守原則，不具有國(guó)際法上的合法性。
二、歐盟反制裁措施的基本思路與路徑
美國(guó)次級(jí)制裁違背諸項(xiàng)國(guó)際法原則，歐盟在2003年發(fā)布的《關(guān)于在歐盟共同安全與外交政策框架內(nèi)實(shí)施和評(píng)估限制性措施（制裁）的指南》中明確表示，歐盟不會(huì)通過(guò)具有域外效力且違反國(guó)際法的法律文件，譴責(zé)第三國(guó)次級(jí)制裁立法，反對(duì)第三國(guó)實(shí)施違反國(guó)際法的次級(jí)制裁措施，處罰歐盟成員國(guó)管轄下的自然人和實(shí)體[ 21 ]。從中我們可以知道，歐盟認(rèn)為次級(jí)制裁違反國(guó)際法，對(duì)美國(guó)次級(jí)制裁持反對(duì)態(tài)度。由于美國(guó)次級(jí)制裁嚴(yán)重?fù)p害歐盟企業(yè)的海外利益，給歐洲的和平、安全和穩(wěn)定帶來(lái)不確定性，不符合歐盟實(shí)際利益，歐盟先后采用多邊路徑和單邊路徑反制美國(guó)次級(jí)制裁。
（一）20世紀(jì)八九十年代：多邊路徑
歐盟與美國(guó)就次級(jí)制裁問(wèn)題展開(kāi)的“交鋒”最早可以追溯到20世紀(jì)80年代。1982年美國(guó)對(duì)蘇聯(lián)實(shí)施能源禁運(yùn)，導(dǎo)致歐共體及成員國(guó)企業(yè)履行其與蘇聯(lián)企業(yè)關(guān)于出口石油和天然氣相關(guān)設(shè)備的合同受阻。在此情形下，英國(guó)、法國(guó)、意大利等國(guó)在政治與外交層面積極抗議，并且采取行政強(qiáng)制措施要求本國(guó)企業(yè)繼續(xù)遵守并且履行現(xiàn)有合同[ 22 ]，最終美國(guó)宣布終止此次蘇聯(lián)制裁計(jì)劃。到90年代，美國(guó)次級(jí)制裁“卷土重來(lái)”，歐盟意識(shí)到僅僅依靠多邊政治磋商、強(qiáng)烈譴責(zé)不足以應(yīng)對(duì)次級(jí)制裁，開(kāi)始積極運(yùn)用國(guó)際法規(guī)則，從多邊路徑反制美國(guó)次級(jí)制裁。
1.訴諸WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制
1996年，為反對(duì)美國(guó)出臺(tái)的《赫爾姆斯伯頓法案》，歐盟于同年5月訴諸WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制[ 23 ]，指責(zé)美國(guó)違反其在《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》和《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)，即國(guó)民待遇、最惠國(guó)待遇、對(duì)貿(mào)易施加非關(guān)稅壁壘等義務(wù)。但是美國(guó)抗辯稱其做法符合《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》第21條中的“安全例外”，并且認(rèn)為WTO專家組及上訴機(jī)構(gòu)無(wú)權(quán)管轄與制裁有關(guān)的事項(xiàng)，單方面退出了爭(zhēng)端解決程序。
筆者認(rèn)為美國(guó)對(duì)WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)沒(méi)有管轄權(quán)的抗辯缺乏正當(dāng)性基礎(chǔ)。首先，根據(jù)《關(guān)于建立世界貿(mào)易組織的馬拉喀什協(xié)定》[ 24 ]第9.2條和《關(guān)于爭(zhēng)端解決規(guī)則與程序的諒解》[ 25 ]第3.2條，WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)WTO規(guī)則進(jìn)行解釋，有權(quán)審查美國(guó)的做法是否符合“安全例外”。其次，WTO專家組在“美國(guó)訴尼加拉瓜案”[ 26 ]中指出，一旦接受WTO成員方可以違反《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》第21條，將導(dǎo)致該條款被惡意濫用和故意違反。如果成員方同意爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)審查案件是否涉及“安全例外”，卻不承認(rèn)爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)的管轄權(quán)，那么專家組將無(wú)法消弭成員方的分歧[ 27 ]。最后，國(guó)際法院在“石油平臺(tái)案”中，同樣駁回了美國(guó)根據(jù)“根本安全例外”條款提出的管轄權(quán)異議[ 28 ]。
雖然歐盟訴諸WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制以遏制美國(guó)次級(jí)制裁失敗，但也對(duì)美國(guó)次級(jí)制裁的實(shí)施起到了震懾作用。1997年美歐達(dá)成諒解備忘錄，美國(guó)承諾暫時(shí)推遲實(shí)施《赫爾姆斯伯頓法案》第3條[29]。
2.支持聯(lián)合國(guó)大會(huì)譴責(zé)美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁立法的決議
美國(guó)頒布《赫爾姆斯伯頓法案》后，1997年11月聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)了《必須終止美利堅(jiān)合眾國(guó)對(duì)古巴的經(jīng)濟(jì)、商業(yè)和金融封鎖》的決議，譴責(zé)美國(guó)《赫爾姆斯伯頓法案》違反國(guó)家主權(quán)平等原則、不干涉內(nèi)政原則、國(guó)際通商與通航自由原則等，敦促美國(guó)遵守其依《聯(lián)合國(guó)憲章》和國(guó)際法所承擔(dān)的義務(wù)，撤銷或廢止《赫爾姆斯伯頓法案》[ 30 ]。
雖然絕大多數(shù)國(guó)家，包括歐盟所有成員國(guó)均支持聯(lián)合國(guó)大會(huì)的該項(xiàng)決議，但是決議沒(méi)有得到切實(shí)執(zhí)行，美國(guó)對(duì)古巴的經(jīng)濟(jì)、商業(yè)和金融封鎖仍在繼續(xù)。歐盟通過(guò)參與國(guó)際事務(wù)，推動(dòng)國(guó)際關(guān)系向民主化、法治化方向發(fā)展的努力，沒(méi)能取得預(yù)期效果。
由此可見(jiàn)，20世紀(jì)八九十年代，歐盟采用多邊路徑反制美國(guó)次級(jí)制裁，試圖借助多邊規(guī)則的權(quán)威性和約束力打擊美國(guó)愈加擴(kuò)張的次級(jí)制裁勢(shì)頭，這種反制裁效果差強(qiáng)人意，美國(guó)既拒絕參與WTO爭(zhēng)端解決程序，也拒絕執(zhí)行聯(lián)合國(guó)大會(huì)決議。
（二）21世紀(jì)：?jiǎn)芜吢窂?/p>
多邊路徑收效甚微，美國(guó)次級(jí)制裁愈演愈烈，21世紀(jì)歐盟重新調(diào)整應(yīng)對(duì)策略，采用單邊路徑反制美國(guó)次級(jí)制裁，從立法、司法、執(zhí)法等多個(gè)方面主動(dòng)出擊，積極采取了一系列反制措施，展現(xiàn)出保護(hù)歐盟核心利益、維護(hù)對(duì)外政策自主性的決心。
1.更新并啟用《阻斷條例》⑦
1996年美國(guó)先后出臺(tái)《赫爾姆斯伯頓法案》《伊朗利比亞制裁法案》等經(jīng)濟(jì)制裁法律，為抵御美國(guó)對(duì)古巴、伊朗、利比亞等國(guó)實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁對(duì)歐盟帶來(lái)的負(fù)面影響，歐盟于同年11月頒布了《阻斷條例》[ 31 ]，阻斷美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁法律的域外管轄，支持歐盟及其成員國(guó)企業(yè)繼續(xù)與目標(biāo)國(guó)及其自然人或企業(yè)開(kāi)展正常國(guó)際經(jīng)貿(mào)活動(dòng)，但是《阻斷條例》并未真正得到實(shí)施。
2018年美國(guó)重啟對(duì)伊制裁，為維護(hù)伊核協(xié)議成果，保障歐盟在伊朗的重要經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略利益，歐盟立即著手更新《阻斷條例》，修訂后的《阻斷條例》[ 32 ]已于2018年8月7日生效，并且在各成員國(guó)及其法院直接適用和執(zhí)行。根據(jù)《阻斷條例》第9條，違反條例的具體處罰措施由成員國(guó)自行設(shè)定，但處罰必須具有有效性、相稱性和勸阻性。雖然2018年《阻斷條例》沒(méi)有對(duì)1996年版本的制度框架進(jìn)行實(shí)質(zhì)性修改，但是針對(duì)美國(guó)實(shí)施的新一輪次級(jí)制裁及時(shí)調(diào)整了“阻斷清單”⑧。
第一，《阻斷條例》適用于一切“歐盟人”?！皻W盟人”內(nèi)涵豐富，包括居住在歐盟的自然人和成員國(guó)國(guó)民、歐盟企業(yè)、成員國(guó)國(guó)民在歐盟外組建的企業(yè)和在歐盟外組建并由成員國(guó)國(guó)民控制的航運(yùn)公司、領(lǐng)空、領(lǐng)海以及歐盟成員國(guó)管轄或控制下的航空器和船舶上的專業(yè)人員等。
第二，原則上禁止“歐盟人”以直接或間接、作為或不作為的方式遵守阻斷清單中的經(jīng)濟(jì)制裁法律，但是如果“歐盟人”有充分證據(jù)證明不遵守前述經(jīng)濟(jì)制裁法律會(huì)嚴(yán)重?fù)p害其自身和歐盟利益的，可以向《阻斷條例》執(zhí)行委員會(huì)申請(qǐng)并經(jīng)由歐盟理事會(huì)批準(zhǔn)，全部或部分遵守經(jīng)濟(jì)制裁法律。
第三，允許受次級(jí)制裁影響的“歐盟人”對(duì)造成其利益受損的自然人或?qū)嶓w或其代理機(jī)構(gòu)提起損害賠償訴訟，要求損害方賠償損失，包括訴訟費(fèi)用。訴訟程序及判決執(zhí)行適用《關(guān)于民商事案件管轄權(quán)及判決執(zhí)行的布魯塞爾公約》。值得注意的是，“歐盟人”有義務(wù)在獲悉其可能受到次級(jí)制裁影響的30天內(nèi)向歐盟委員會(huì)報(bào)告。此外，為防止泄露商業(yè)秘密，歐盟委員會(huì)對(duì)“歐盟人”提供的前述信息負(fù)有保密義務(wù)。
第四，對(duì)外國(guó)法院或仲裁機(jī)構(gòu)基于阻斷清單中經(jīng)濟(jì)制裁法律做出的判決或仲裁裁決不予承認(rèn)和執(zhí)行，不承認(rèn)外國(guó)政府機(jī)關(guān)直接或間接實(shí)施阻斷清單中經(jīng)濟(jì)制裁法律的行政決定。
2.創(chuàng)建貿(mào)易結(jié)算支持機(jī)制
如上文所述，環(huán)球同業(yè)銀行金融電信協(xié)會(huì)系統(tǒng)為美國(guó)次級(jí)制裁提供了重要交易情報(bào)，使通過(guò)“美元”與美國(guó)建立聯(lián)系從而實(shí)施次級(jí)制裁成為可能。為繞開(kāi)美國(guó)對(duì)涉伊金融交易的監(jiān)管，2019年1月31日，法國(guó)、德國(guó)和英國(guó)發(fā)表聯(lián)合聲明[ 33 ]，宣布創(chuàng)建“貿(mào)易結(jié)算支持機(jī)制”（INSTEX）。2019年12月2日，比利時(shí)、丹麥、芬蘭、荷蘭、瑞典和挪威發(fā)表聯(lián)合聲明，宣布六國(guó)加入貿(mào)易結(jié)算支持機(jī)制，這是貿(mào)易結(jié)算支持機(jī)制自創(chuàng)建以來(lái)的首次擴(kuò)容[ 34 ]。該機(jī)制目前正嘗試向第三國(guó)開(kāi)放。與貿(mào)易結(jié)算支持機(jī)制相對(duì)應(yīng)，伊朗方面建立了“特別貿(mào)易與金融機(jī)構(gòu)”（STFI），與貿(mào)易結(jié)算支持機(jī)制就交易數(shù)據(jù)進(jìn)行信息溝通與協(xié)調(diào)[ 35 ]。
貿(mào)易結(jié)算支持機(jī)制注冊(cè)地在法國(guó)，是一個(gè)特殊目的機(jī)構(gòu)，旨在為歐洲和伊朗間的合法貿(mào)易提供便利，無(wú)需跨境支付即可完成交易。當(dāng)前階段，貿(mào)易結(jié)算支持機(jī)制僅基于人道主義為歐洲和伊朗間有關(guān)制藥、醫(yī)療器械、農(nóng)業(yè)食品的貿(mào)易提供服務(wù)。例如，歐洲出口商A向伊朗進(jìn)口商B出口一批農(nóng)業(yè)食品，而歐洲進(jìn)口商C又從伊朗出口商D進(jìn)口一批農(nóng)業(yè)食品，此時(shí)貿(mào)易結(jié)算支持機(jī)制就負(fù)責(zé)收集歐洲出口商A與伊朗進(jìn)口商B之間、歐洲進(jìn)口商C與伊朗出口商D之間的交易數(shù)據(jù)，待交易額持平后協(xié)調(diào)歐洲進(jìn)口商C向歐洲出口商A付款，以歐元結(jié)算，既繞開(kāi)伊朗金融系統(tǒng)，也繞開(kāi)環(huán)球同業(yè)銀行金融電信協(xié)會(huì)系統(tǒng)，具有一定的隱蔽性，可以有效防御美國(guó)次級(jí)制裁。特別貿(mào)易與金融機(jī)構(gòu)也采取類似的操作，協(xié)調(diào)伊朗進(jìn)口商B向伊朗出口商D付款[ 36 ]。據(jù)悉，貿(mào)易結(jié)算支持機(jī)制已經(jīng)開(kāi)始運(yùn)行，處理首筆交易[ 37 ]，展現(xiàn)出歐洲維護(hù)伊核協(xié)議成果的積極努力。
由此可見(jiàn)，歐盟單邊路徑不僅手段全面，而且能直接、高效地對(duì)美國(guó)次級(jí)制裁產(chǎn)生反制效果。其一，歐盟《阻斷條例》制度較為健全，并且具有靈活性?！蹲钄鄺l例》建立起的禁止遵守制度、追償制度、報(bào)告制度、不予承認(rèn)與執(zhí)行制度等，為歐盟從“源頭”到“過(guò)程”再到“結(jié)果”全流程反制美國(guó)次級(jí)制裁提供了有力支撐；其二，歐洲貿(mào)易結(jié)算支持機(jī)制利用歐元區(qū)貨幣合作優(yōu)勢(shì)，繼續(xù)為歐盟與伊朗之間的合法經(jīng)貿(mào)活動(dòng)提供支持，使美國(guó)無(wú)法通過(guò)“美元”這一聯(lián)系點(diǎn)對(duì)歐盟自然人或?qū)嶓w實(shí)施制裁。
三、歐盟反制裁措施的實(shí)施效果與先天不足
現(xiàn)階段歐盟采用單邊路徑反制美國(guó)次級(jí)制裁，一方面實(shí)施《阻斷條例》，另一方面運(yùn)行貿(mào)易結(jié)算支持機(jī)制，破解美國(guó)的域外管轄，雖然取得了一定的成效，但也存在一定先天不足和固有局限性。我們有必要對(duì)歐盟反制裁措施在實(shí)踐中的具體應(yīng)用進(jìn)行深入分析，從中汲取有益經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而為我國(guó)如何妥善應(yīng)對(duì)美國(guó)次級(jí)制裁提出合理建議。
（一）《阻斷條例》的保護(hù)力度不夠
自2018年8月7日《阻斷條例》生效以來(lái)，陸續(xù)有成員國(guó)法院開(kāi)始審理涉及《阻斷條例》解釋與適用的民商事案件。如上文所述，《阻斷條例》具有靈活性，一方面如何執(zhí)行交由各成員國(guó)自主決定，另一方面《阻斷條例》并未強(qiáng)制要求歐盟企業(yè)必須維持與伊朗的經(jīng)貿(mào)關(guān)系，而是允許歐盟企業(yè)根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)自由決定開(kāi)始、繼續(xù)或停止與伊朗方面進(jìn)行商業(yè)往來(lái)[ 38 ]。這雖然能夠保證在個(gè)案中視案件具體情況適用《阻斷條例》，但是也帶來(lái)了適用上的不一致、不協(xié)調(diào)，這種弊端已經(jīng)在司法實(shí)踐中有所體現(xiàn)。加之，目前阻斷清單中的法律絕大部分屬于伊朗制裁項(xiàng)目，直接影響《阻斷條例》對(duì)歐盟企業(yè)的保護(hù)力度?！蹲钄鄺l例》存在不足，實(shí)施效果不佳，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
1.阻斷清單涵蓋的經(jīng)濟(jì)制裁法律有限
《阻斷條例》的修訂背景是美國(guó)退出伊核協(xié)議，全面恢復(fù)對(duì)伊朗的經(jīng)濟(jì)制裁。為使伊核局勢(shì)走向緩和，確保伊朗繼續(xù)遵守伊核問(wèn)題相關(guān)承諾，歐盟更新了《阻斷條例》的附錄部分，有側(cè)重地將涉伊經(jīng)濟(jì)制裁法律納入阻斷清單。但是除了制裁伊朗，美國(guó)的制裁對(duì)象還包括俄羅斯、朝鮮、古巴、利比亞等近20多個(gè)國(guó)家。這意味著歐盟企業(yè)不僅受伊朗制裁項(xiàng)目影響，與其他貿(mào)易伙伴的經(jīng)貿(mào)往來(lái)也受到次級(jí)制裁的威脅。以俄羅斯為例，歐盟是俄羅斯的重要貿(mào)易伙伴，截至2018年9月，俄羅斯與歐盟雙邊貿(mào)易額為2 163.24億美元，同比增長(zhǎng)21.5%[ 39 ]。這表明歐盟企業(yè)涉俄業(yè)務(wù)規(guī)模可觀，而《阻斷條例》的阻斷對(duì)象不包含涉及俄羅斯制裁項(xiàng)目的制裁法律，無(wú)法對(duì)從事涉俄業(yè)務(wù)的歐盟企業(yè)提供保護(hù)。例如，在“拉梅薩投資有限公司訴塞尼吉銀行案”（Lamesa Investments Ltd. v. Cyner？ gy Bank Ltd.）[ 40 ]中，被告（英國(guó)企業(yè)）主張?jiān)娴目刂迫耍ǘ砹_斯公民）被第13 662號(hào)行政令納入“特別指定國(guó)民名單”，如果被告繼續(xù)向原告履行貸款合同項(xiàng)下支付利息的義務(wù)，將遭受美國(guó)次級(jí)制裁，故被告援引貸款合同中的制裁免責(zé)條款⑨拒絕支付利息。英國(guó)法院認(rèn)為，根據(jù)普通法規(guī)則，合同條款不得違反英國(guó)法中的強(qiáng)制性規(guī)定?？紤]到《阻斷條例》雖然是強(qiáng)制性規(guī)定并且已被納入英國(guó)國(guó)內(nèi)法體系，但是《阻斷條例》沒(méi)有將《烏克蘭自由法案》作為阻斷對(duì)象，所以當(dāng)事人有權(quán)約定制裁免責(zé)。由此可見(jiàn)，正因?yàn)椤蹲钄鄺l例》的阻斷清單所涵蓋的經(jīng)濟(jì)制裁法律有限，導(dǎo)致法院在實(shí)踐中認(rèn)可了歐盟企業(yè)遵守經(jīng)濟(jì)制裁法律的做法，間接地承認(rèn)了美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁法律的域外效力，歐盟企業(yè)對(duì)外經(jīng)貿(mào)活動(dòng)仍然受到次級(jí)制裁影響，不能真正實(shí)現(xiàn)歐盟企業(yè)經(jīng)濟(jì)決策自由。
2.制裁條款影響《阻斷條例》的實(shí)效
面對(duì)美國(guó)次級(jí)制裁和歐盟《阻斷條例》，歐盟企業(yè)陷入了兩難境地：遵守一方規(guī)則就得遭受另一方的嚴(yán)厲處罰。對(duì)此，許多企業(yè)開(kāi)始在合同中納入制裁條款，進(jìn)行商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理，維護(hù)自身商業(yè)利益。雖然這是合理的保護(hù)交易效率和安全的做法，但是有間接遵守美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁法律，違反《阻斷條例》之嫌。在“馬曼科切特礦業(yè)有限公司訴埃吉斯等公司案”（Mamancochet Mining Ltd. v. Aegis Managing Agency Ltd. and Others）[ 41 ]中，法院就制裁條款與《阻斷條例》的關(guān)系做出裁判，以回應(yīng)原告的訴訟主張。在本案中，被告（英國(guó)企業(yè)）援引保險(xiǎn)單中的制裁免責(zé)條款⑩拒絕向原告支付索賠，但原告認(rèn)為，即便被告支付索賠會(huì)因違反《伊朗貿(mào)易和制裁條例》而受到制裁，滿足了制裁免責(zé)條款所設(shè)定的條件，但是被告援引制裁條款主張合同免責(zé)的行為違反了《阻斷條例》。對(duì)此，英國(guó)法院認(rèn)為制裁免責(zé)條款沒(méi)有完全免除被告的支付義務(wù)，而是中止被告根據(jù)保險(xiǎn)單承保范圍進(jìn)行相應(yīng)賠償。中止支付索賠既不違反美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁法律，也不違反《阻斷條例》。由此可見(jiàn)，各成員國(guó)法院對(duì)制裁條款的解釋有自由裁量空間，如果認(rèn)為制裁條款不違反《阻斷條例》，似與《阻斷條例》制定的初衷相違背，難免侵蝕《阻斷條例》的效力，不能實(shí)現(xiàn)“阻斷”的應(yīng)有之義。
3.成員國(guó)對(duì)《阻斷條例》的理解不同
《阻斷條例》并不強(qiáng)制歐盟企業(yè)繼續(xù)履行與伊朗相關(guān)的金融、貿(mào)易等交易，企業(yè)可以基于合理商業(yè)利益考量自主決定是否維持涉伊業(yè)務(wù)。事實(shí)上，在美國(guó)全面恢復(fù)對(duì)伊朗的經(jīng)濟(jì)制裁后，不少歐盟企業(yè)宣布退出伊朗市場(chǎng)。各成員國(guó)法院已經(jīng)審理了幾起有關(guān)歐盟企業(yè)終止涉伊業(yè)務(wù)是否違反《阻斷條例》的案件，但是出于對(duì)本國(guó)現(xiàn)實(shí)利益的考量，各成員國(guó)法院對(duì)《阻斷條例》的解讀并不一致。
在德國(guó)，漢堡地區(qū)法院審理了兩起有關(guān)《阻斷條例》適用的案件。其一，一家電信服務(wù)提供商因伊朗銀行遭受美國(guó)制裁而停止對(duì)伊朗銀行德國(guó)分行提供服務(wù)。法院認(rèn)為該電信服務(wù)提供商違反了《阻斷條例》，除非其有理由證明停止提供服務(wù)是因?yàn)閾?dān)心伊朗銀行會(huì)破產(chǎn)。由于電信服務(wù)商未能提供充足證據(jù)證明這一點(diǎn)，法院責(zé)令其繼續(xù)提供電信服務(wù)[ 42 ]。其二，一家伊朗物流公司請(qǐng)求法院發(fā)布禁令，責(zé)令德國(guó)銀行繼續(xù)為其提供金融服務(wù)，而德國(guó)銀行主張?jiān)撐锪鞴颈幻绹?guó)制裁，如果繼續(xù)為其提供服務(wù)將遭受次級(jí)制裁。法院認(rèn)為，德國(guó)銀行停止服務(wù)的理由正當(dāng)，《阻斷條例》并未規(guī)定歐盟企業(yè)必須維持涉伊業(yè)務(wù)，最終駁回了原告訴請(qǐng)[ 43 ]。
在意大利，法院對(duì)于《阻斷條例》的適用比德國(guó)法院更加嚴(yán)格。其一，一家意大利銀行停止為由伊朗公民（未被列入特別指定國(guó)民名單）控制的意大利公司提供金融服務(wù)，法院責(zé)令意大利銀行不得終止服務(wù)，否則將違反《阻斷條例》；其二，一家意大利公司與伊朗公司簽訂了貨物供應(yīng)合同，但該伊朗公司遭受美國(guó)制裁，其委托的意大利付款行凍結(jié)了該筆貨款，沒(méi)有及時(shí)向意大利公司支付。法院責(zé)令銀行立即解凍該筆資金，否則將違反《阻斷條例》[ 44 ]。
通過(guò)上述對(duì)比我們可以發(fā)現(xiàn)，在存在經(jīng)濟(jì)制裁的情況下，歐盟企業(yè)終止涉伊業(yè)務(wù)，德國(guó)法院會(huì)結(jié)合制裁對(duì)商業(yè)的實(shí)際影響判斷是否違反《阻斷條例》，而意大利法院直接判定違反《阻斷條例》。由此可見(jiàn)，成員國(guó)法院對(duì)《阻斷條例》的適用標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，勢(shì)必導(dǎo)致《阻斷條例》在各成員國(guó)的實(shí)施效果不一致、不協(xié)調(diào)。
（二）貿(mào)易結(jié)算支持機(jī)制運(yùn)行條件嚴(yán)苛并且作用有限
歐洲貿(mào)易結(jié)算支持機(jī)制和伊朗特別貿(mào)易與金融機(jī)構(gòu)的“聯(lián)手”，對(duì)美國(guó)依賴美元、依賴環(huán)球同業(yè)銀行金融電信協(xié)會(huì)系統(tǒng)對(duì)外實(shí)施次級(jí)制裁造成了有力沖擊。據(jù)悉，美國(guó)特朗普政府計(jì)劃以特別貿(mào)易與金融機(jī)構(gòu)是伊朗央行的延伸為由對(duì)其進(jìn)行制裁，使歐盟避免使用美元或繞開(kāi)美國(guó)金融體系來(lái)維持其與伊朗部分貿(mào)易的努力受挫[ 45 ]。但是貿(mào)易結(jié)算支持機(jī)制創(chuàng)始國(guó)對(duì)其運(yùn)行設(shè)置了嚴(yán)苛的條件，故筆者認(rèn)為其作用有限，象征意義大于其實(shí)際效用。
一方面，歐盟與伊朗之間存在貿(mào)易逆差。貿(mào)易結(jié)算支持機(jī)制負(fù)責(zé)收集歐盟與伊朗之間的貿(mào)易數(shù)據(jù)，當(dāng)歐盟向伊朗的出口額等于歐盟從伊朗的進(jìn)口額時(shí)，貿(mào)易結(jié)算支持機(jī)制才會(huì)協(xié)調(diào)歐盟進(jìn)口商向出口商付款。但是歐盟與伊朗在藥品、醫(yī)療器械方面的進(jìn)出口總額并不持平，以2018年為例，歐盟向伊朗出口7.95億歐元的藥品，但僅從伊朗進(jìn)口0.29億歐元的藥品，這顯然會(huì)阻滯貿(mào)易結(jié)算支持機(jī)制對(duì)交易的及時(shí)結(jié)算。
另一方面，貿(mào)易結(jié)算支持機(jī)制提供服務(wù)的行業(yè)均受經(jīng)濟(jì)制裁豁免。貿(mào)易結(jié)算支持機(jī)制只對(duì)有關(guān)藥品、醫(yī)療器械和農(nóng)業(yè)食品的交易提供結(jié)算服務(wù)。但是根據(jù)美國(guó)財(cái)政部海外資產(chǎn)控制辦公室最新發(fā)布的向伊朗銷售食品、農(nóng)產(chǎn)品、藥品、醫(yī)療設(shè)備的指南，這些貨物本身享受制裁豁免[ 46 ]。歐盟與伊朗之間的貿(mào)易集中在石油礦產(chǎn)等能源領(lǐng)域，而目前貿(mào)易結(jié)算支持機(jī)制并未將能源行業(yè)納入服務(wù)范圍，因此貿(mào)易結(jié)算支持機(jī)制尚不能在重要領(lǐng)域發(fā)揮作用。
綜上所述，《阻斷條例》立法設(shè)計(jì)不能完全滿足現(xiàn)實(shí)需要，其作為條例本身又無(wú)法擺脫歐盟法的局限性，即歐盟法的執(zhí)行力一直受到各成員國(guó)主權(quán)國(guó)家的束縛，成員國(guó)自身的政治、經(jīng)濟(jì)和文化差異，對(duì)條例的理解和實(shí)施都會(huì)產(chǎn)生影響。此外，目前貿(mào)易結(jié)算支持機(jī)制的服務(wù)領(lǐng)域有限且需待雙邊進(jìn)出口額相等時(shí)才能發(fā)揮作用。這些固有的局限和先天不足都將影響歐盟反制裁措施的實(shí)施效果。
四、歐盟反制裁措施對(duì)我國(guó)的啟示
歐盟曾采用的多邊路徑有利于公平解決國(guó)際爭(zhēng)端，構(gòu)建公正合理的國(guó)際秩序?，F(xiàn)階段歐盟采用的單邊路徑中，雖然《阻斷條例》有待進(jìn)一步細(xì)化以落實(shí)阻斷效果、統(tǒng)一適用標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)調(diào)各成員國(guó)實(shí)踐，貿(mào)易結(jié)算支持機(jī)制也在初期運(yùn)行階段，需要向更重要領(lǐng)域拓展和向更多國(guó)家開(kāi)放以擴(kuò)大影響力，但是歐盟這一單邊路徑對(duì)抵制美國(guó)霸權(quán)主義具有典型意義?；诖?，我國(guó)應(yīng)適當(dāng)結(jié)合單邊選擇和多邊路徑，善用國(guó)內(nèi)規(guī)則和國(guó)際規(guī)則全面反制美國(guó)次級(jí)制裁，在遵守國(guó)際法的前提下，加強(qiáng)國(guó)內(nèi)法治和國(guó)際法治的銜接。
（一）制定專門阻斷法令
通過(guò)制定專門阻斷法令建立起一套完整的制度體系，抵抗單邊經(jīng)濟(jì)制裁，維護(hù)本國(guó)企業(yè)合法權(quán)益已經(jīng)成為普遍趨勢(shì)。除歐盟制定了《阻斷條例》外，加拿大制定了《外國(guó)域外管轄措施法》，英國(guó)制定了《保護(hù)貿(mào)易利益法》，澳大利亞制定了《外國(guó)訴訟程序法》，墨西哥制定了《保護(hù)貿(mào)易和投資不受外國(guó)違反國(guó)際法的法律影響的法案》等。我國(guó)也應(yīng)盡快出臺(tái)專門阻斷法令，為中國(guó)企業(yè)“走出去”保駕護(hù)航。
首先，可以借鑒歐盟《阻斷條例》的立法經(jīng)驗(yàn)，在我國(guó)阻斷法令中確立以下幾個(gè)基本制度：第一，禁止遵守制度，禁止中國(guó)自然人或?qū)嶓w直接或間接地遵守阻斷清單中的經(jīng)濟(jì)制裁法律；第二，追償制度，賦予遭受次級(jí)制裁的中國(guó)自然人或?qū)嶓w以訴權(quán)，對(duì)造成其利益受損的自然人或?qū)嶓w或其代理機(jī)構(gòu)提起損害賠償訴訟；第三，報(bào)告制度，中國(guó)自然人或?qū)嶓w有義務(wù)在獲悉其可能受到次級(jí)制裁影響的30天內(nèi)向商務(wù)部等國(guó)務(wù)院有關(guān)部門報(bào)告；第四，不予承認(rèn)與執(zhí)行制度，禁止中國(guó)法院承認(rèn)與執(zhí)行基于阻斷清單中經(jīng)濟(jì)制裁法律做出的判決或仲裁裁決。
其次，阻斷清單應(yīng)當(dāng)盡可能全面，防止出現(xiàn)企業(yè)面臨次級(jí)制裁威脅，阻斷法令無(wú)法提供有效保護(hù)的情況。經(jīng)筆者統(tǒng)計(jì)，截至2019年12月，在美國(guó)財(cái)政部海外資產(chǎn)控制辦公室公布的“特別指定國(guó)民名單”中，中國(guó)企業(yè)或個(gè)人主要因違反以下法律而遭受次級(jí)制裁：《伊朗制裁法案》《全面制裁伊朗、問(wèn)責(zé)和撤資法案》《國(guó)防授權(quán)法案》《伊朗貿(mào)易和制裁條例》《伊朗金融制裁條例》《朝鮮制裁條例》《敵對(duì)國(guó)家制裁法》等。阻斷法令應(yīng)將前述目前與中國(guó)企業(yè)或個(gè)人最為相關(guān)的制裁法律納入阻斷清單。此外，立法部門與企業(yè)應(yīng)該建立暢通的信息溝通機(jī)制，企業(yè)及時(shí)反饋實(shí)踐中影響正常經(jīng)貿(mào)活動(dòng)開(kāi)展的制裁法律，以便定期更新阻斷清單。
最后，阻斷法令應(yīng)具有靈活性，為企業(yè)進(jìn)入、維持或退出制裁目標(biāo)國(guó)家市場(chǎng)留有決策空間。建議阻斷法令明確企業(yè)終止涉制裁國(guó)家業(yè)務(wù)必須基于對(duì)實(shí)際經(jīng)濟(jì)、商業(yè)形勢(shì)的評(píng)估。在司法實(shí)踐中，判斷企業(yè)是因經(jīng)濟(jì)效益還是因遵守美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁法律而終止涉目標(biāo)國(guó)交易，應(yīng)由最高院出臺(tái)司法解釋，統(tǒng)一各級(jí)法院對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的判斷標(biāo)準(zhǔn)，避免出現(xiàn)阻斷法令適用標(biāo)準(zhǔn)不一致的情況。
（二）加快推進(jìn)人民幣國(guó)際化進(jìn)程
美國(guó)操縱美元體系，利用強(qiáng)大的國(guó)際金融地位，對(duì)外實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁，“去美元化”已然成為各國(guó)防御經(jīng)濟(jì)制裁的現(xiàn)實(shí)訴求。與歐洲貿(mào)易結(jié)算支持機(jī)制以歐元結(jié)算類似，我國(guó)早已于2015年就建立了自己的結(jié)算系統(tǒng)，即人民幣跨境支付系統(tǒng)（CIPS），向境內(nèi)外參與者的跨境人民幣業(yè)務(wù)提供資金清算結(jié)算服務(wù)，為人民幣國(guó)際化鋪設(shè)“高速公路”，是符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的重要金融基礎(chǔ)設(shè)施。截至2019年6月，人民幣跨境支付系統(tǒng)已有31家直接參與者，847家間接參與者；實(shí)際業(yè)務(wù)覆蓋全球160多個(gè)國(guó)家和地區(qū)，其中63個(gè)國(guó)家和地區(qū)處于“一帶一路”沿線[ 47 ]。由此可見(jiàn)，人民幣跨境支付系統(tǒng)已開(kāi)始在實(shí)踐中發(fā)揮作用，我國(guó)應(yīng)當(dāng)在此基礎(chǔ)上繼續(xù)以“一帶一路”、亞投行為發(fā)展契機(jī)，引導(dǎo)我國(guó)金融機(jī)構(gòu)借助人民幣跨境支付系統(tǒng)與“一帶一路”沿線國(guó)家開(kāi)展金融業(yè)務(wù)，擴(kuò)大人民幣跨境支付系統(tǒng)的影響力，助力實(shí)現(xiàn)人民幣國(guó)際化。值得注意的是，我們應(yīng)當(dāng)借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn)，在向目標(biāo)國(guó)提供金融服務(wù)時(shí)，先從受制裁豁免領(lǐng)域試點(diǎn)運(yùn)行。例如，在伊朗制裁項(xiàng)目中，藥物、醫(yī)療器械、信息材料等貨物是享受制裁豁免的，再逐步將人民幣跨境支付系統(tǒng)提供服務(wù)的領(lǐng)域擴(kuò)展到石油、重金屬等重要領(lǐng)域。與此同時(shí)，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化治理機(jī)制建設(shè)，明確透明度要求，防止洗錢等違法犯罪活動(dòng)的滋生，保證人民幣跨境支付系統(tǒng)的安全性和可靠性。
第三，積極運(yùn)用國(guó)際法規(guī)則反制美國(guó)次級(jí)制裁。一方面，雖然目前WTO上訴機(jī)構(gòu)處于停擺狀態(tài)，但是WTO《爭(zhēng)端解決諒解協(xié)議》仍然有效，WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制不會(huì)就此停止發(fā)揮作用，多邊貿(mào)易體系更不會(huì)因此而陷入崩潰。誠(chéng)然，上訴機(jī)構(gòu)工作的停滯給WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的未來(lái)走向帶來(lái)了很多不確定性[ 48 ]，此時(shí)各國(guó)應(yīng)當(dāng)攜手努力，促進(jìn)WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的改革和優(yōu)化。因此，在未來(lái)我國(guó)仍應(yīng)將WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制作為對(duì)抗美國(guó)次級(jí)制裁的重要多邊渠道，借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn)，控訴美國(guó)次級(jí)制裁違反國(guó)民待遇、最惠國(guó)待遇、非歧視原則、貿(mào)易自由原則等多項(xiàng)WTO基本原則。另一方面，美國(guó)部分次級(jí)制裁是對(duì)聯(lián)合國(guó)安理會(huì)決議的擴(kuò)大化適用，沒(méi)有嚴(yán)格遵照安理會(huì)制裁決議實(shí)施經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制措施，不具有國(guó)際法上的合法性，違背國(guó)際義務(wù)。我國(guó)應(yīng)當(dāng)利用好聯(lián)合國(guó)這一全球多邊外交中心舞臺(tái)，發(fā)出中國(guó)聲音，貢獻(xiàn)中國(guó)智慧，推動(dòng)聯(lián)合國(guó)大會(huì)針對(duì)美國(guó)以執(zhí)行聯(lián)合國(guó)多邊制裁為名，為實(shí)現(xiàn)本國(guó)經(jīng)濟(jì)政治目標(biāo)而借機(jī)實(shí)施單邊經(jīng)濟(jì)制裁問(wèn)題的合法性做出決議，以維護(hù)中國(guó)核心利益，維護(hù)國(guó)際社會(huì)整體利益。
五、結(jié)語(yǔ)
美國(guó)利用其超級(jí)大國(guó)的優(yōu)勢(shì)地位，一意孤行地挑起經(jīng)貿(mào)摩擦，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)制裁推行“美國(guó)優(yōu)先”政策。在這樣的國(guó)際形勢(shì)下，國(guó)際法應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其應(yīng)有作用，調(diào)整國(guó)家與國(guó)家、國(guó)家與國(guó)際法之間的緊張關(guān)系，阻止肆意踐踏國(guó)際法的行為。
從國(guó)際法原理分析美國(guó)單方面實(shí)施次級(jí)制裁的做法，可以清晰看出美國(guó)次級(jí)制裁不具有國(guó)際法上的合法性，違背了多項(xiàng)國(guó)際法原則，包括國(guó)際法上的管轄權(quán)原則、國(guó)家主權(quán)平等原則、不干涉內(nèi)政原則和條約必須遵守原則等，構(gòu)成國(guó)際不法行為，不僅直接損害他國(guó)利益，而且嚴(yán)重影響國(guó)際法律秩序，破壞國(guó)際法運(yùn)行的生態(tài)環(huán)境。對(duì)美國(guó)這一國(guó)際不法行為，各國(guó)應(yīng)當(dāng)注意運(yùn)用國(guó)際法規(guī)則進(jìn)行反制，歐盟的做法值得借鑒。中國(guó)作為負(fù)責(zé)任的大國(guó)，同時(shí)也是美國(guó)次級(jí)制裁的受害國(guó)，應(yīng)當(dāng)汲取歐盟反制美國(guó)次級(jí)制裁的有益經(jīng)驗(yàn)，綜合運(yùn)用國(guó)內(nèi)法規(guī)則和國(guó)際法規(guī)則反制美國(guó)次級(jí)制裁，為全球治理體系改革和建設(shè)提供中國(guó)方案，以實(shí)現(xiàn)國(guó)際法治與國(guó)內(nèi)法治的良性互動(dòng)，為中國(guó)企業(yè)“走出去”提供有力保障，推進(jìn)“一帶一路”倡議，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)注入新的活力。
注釋：
①在初級(jí)制裁中，“美國(guó)人”的內(nèi)涵十分豐富，包括美國(guó)公民、美國(guó)永久居民、根據(jù)美國(guó)法律成立或位于美國(guó)境內(nèi)的實(shí)體、美國(guó)公民擁有或控制的實(shí)體等。
②國(guó)會(huì)立法包括一般法和特別法。以伊朗制裁項(xiàng)目中的次級(jí)制裁為例，一般法主要包括1917年《對(duì)敵貿(mào)易法》、1976年《國(guó)家緊急狀態(tài)法》、1977年《國(guó)家緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》等；特別法主要包括1996年《赫爾姆斯伯頓法案》、1996年《伊朗制裁法案》、2012年《伊朗自由及防擴(kuò)散法案》、2012年《國(guó)防授權(quán)法案》等。
③行政立法包括聯(lián)邦條例和總統(tǒng)行政命令。以伊朗制裁項(xiàng)目中的次級(jí)制裁為例，行政立法主要包括1979年《伊朗資產(chǎn)控制條例》、2018年《伊朗貿(mào)易和制裁條例》、2018年
《伊朗金融制裁條例》等。此外，還包括總統(tǒng)在各特定時(shí)期內(nèi)簽發(fā)的行政命令。例如2018年5月，特朗普宣布重啟對(duì)伊次級(jí)制裁，簽發(fā)了第13 846號(hào)行政令、第13 871號(hào)行政令和第13 876號(hào)行政令。
④例如《伊朗貿(mào)易與制裁條例》第560.205條。
⑤例如《減少伊朗核威脅和保障敘利亞人權(quán)法案》第211條。
⑥例如《伊朗貿(mào)易與制裁條例》第560.427條。
⑦《阻斷條例》的全稱為《防止第三國(guó)立法的域外適用效果及其實(shí)施行為的條例》，也有學(xué)者將其譯為《反對(duì)第三國(guó)立法域外適用的條例》。
⑧阻斷清單即《阻斷條例》附錄部分列明的禁止“歐盟人”遵守的美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁法律，包括1993年《國(guó)防授權(quán)法》、1996年《赫爾姆斯伯頓法案》、1996年《伊朗制裁》、2012年《伊朗自由及防擴(kuò)散法案》、2012年《國(guó)防授權(quán)法案》、2012年《減少伊朗核威脅和保障敘利亞人權(quán)法案》、2017年《古巴資產(chǎn)管制條例》和2018年《伊朗貿(mào)易和制裁條例》。歐盟理事會(huì)有權(quán)根據(jù)實(shí)際需要對(duì)清單內(nèi)容進(jìn)行增減。
⑨為遵守任何法律、法規(guī)中的強(qiáng)制性規(guī)定而拒絕支付利息的行為，不構(gòu)成違約。
⑩只要前述行為會(huì)使保險(xiǎn)人受到任何制裁，或者被聯(lián)合國(guó)決議、歐盟、英國(guó)或美國(guó)制裁法律所禁止或限制，任何保險(xiǎn)人不得再提供保險(xiǎn)，任何保險(xiǎn)人均無(wú)責(zé)任支付本協(xié)議項(xiàng)下的任何索賠或提供任何利益。
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EUs Strategy for Countering U.S. Secondary Sanctions and Its Enlightenment to China：Unilateral or Multilateral
ZHU Yue
（East China University of Political Science and Law，Shanghai 200042，China）
Abstract：The U.S. secondary sanctions have a long history and the European Union ever adopted a multilateral approach to counter sanctions，such as resorting to WTO dispute settlement mechanism and supporting United Nation General Assembly resolutions condemning U.S. secondary sanctions legislation. EU intended to utilize the authority and binding force of multilateral rules to deter the U.S. from imposing secondary sanctions，but the multilateral approach is lack of efficiency and effectiveness. Since the U.S. withdrew from the Joint Comprehensive Plan of Action，also known as the“Iran nuclear deal”，and reimpose economic sanction on Iran，EU has adopted a unilateral approach to counter sanctions，including updating and activating the Blocking Regulation，creating the Instrument for Supporting Trade Exchanges （INSTEX） and so on，which is comprehensive and effective. However，the actual effect of EUs anti-sanctions measures is not ideal due to the inherent imitations，such as the limited content of blocking list of the regulation，different understanding of the regulation among member states of EU and the strict operational conditions of INSTEX. The EUs two approaches have their own advantages and disadvantages，China should appropriately combine them，draw useful experience from EU and pay attention to overcoming the defects. On one hand，we should enact blocking statute as soon as possible，actively promote the development of the Cross-border Interbank Payment System，and accelerate the process of RMB internalization，and so on. On the other hand，we should analyze the legality of U.S. secondary sanctions from the principles of international law and apply the rules of international law to counter U.S. secondary sanctions，so as to realize the constructive interaction between domestic rule of law and international rule of law，safeguard Chinas core interests and the overall interests of international society.
Key words：EUs counter-measures；the U.S. economic sanctions；secondary sanctions；unilateral route；multilateral route
朱玥
摘要：美國(guó)次級(jí)制裁由來(lái)已久，歐盟曾采用多邊路徑進(jìn)行反制，例如，訴諸WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制、支持聯(lián)合國(guó)大會(huì)譴責(zé)美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁立法的決議等，意圖借助多邊規(guī)則的權(quán)威性和約束力阻遏美國(guó)實(shí)施次級(jí)制裁，但是效果不好且執(zhí)行力不強(qiáng)。自美國(guó)退出伊核協(xié)議重啟對(duì)伊制裁以來(lái)，歐盟轉(zhuǎn)而采用單邊路徑對(duì)抗美國(guó)次級(jí)制裁，包括更新并啟用《阻斷條例》、創(chuàng)建貿(mào)易結(jié)算支持機(jī)制等，這些措施具有手段全面、效果直接的優(yōu)點(diǎn)，在反對(duì)美國(guó)次級(jí)制裁方面取得了一定的成效。但由于《阻斷條例》的阻斷對(duì)象有限、各成員國(guó)對(duì)條例的理解不同、貿(mào)易結(jié)算支持機(jī)制運(yùn)行條件嚴(yán)苛等固有局限，導(dǎo)致歐盟反制裁措施的實(shí)效有限。歐盟的兩種反制裁路徑各有利弊，我國(guó)宜適當(dāng)結(jié)合并從中汲取有益經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)注意克服缺陷，盡快出臺(tái)阻斷法令，確定法令的基本制度，建立完善的阻斷清單，保障法令的靈活性；積極推動(dòng)我國(guó)人民幣跨境支付系統(tǒng)的發(fā)展，加快推進(jìn)人民幣國(guó)際化進(jìn)程；注重從國(guó)際法原理分析美國(guó)次級(jí)制裁的合法性，積極運(yùn)用國(guó)際法規(guī)則反制美國(guó)次級(jí)制裁等，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)法治與國(guó)際法治的良性互動(dòng)，以維護(hù)中國(guó)核心利益，維護(hù)國(guó)際社會(huì)整體利益。
關(guān)鍵詞：歐盟反制措施；美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁；次級(jí)制裁；單邊路徑；多邊路徑
中圖分類號(hào)：F115文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1007-8266（2020）06-0117-12
近年來(lái)，美國(guó)掀起“逆全球化”思潮，奉行單邊主義、貿(mào)易保護(hù)主義，不僅導(dǎo)致全球經(jīng)濟(jì)政治格局不確定性增加，而且直接沖擊國(guó)際法治秩序。特朗普政府提出的“美國(guó)優(yōu)先”政策就是這一輪逆全球化的典型表現(xiàn)。在“美國(guó)優(yōu)先”執(zhí)政理念的主導(dǎo)下，美國(guó)頻繁實(shí)施對(duì)外經(jīng)濟(jì)制裁，并且不斷加大制裁力度，強(qiáng)力推行美國(guó)式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和強(qiáng)權(quán)政治，引發(fā)國(guó)際社會(huì)的密切關(guān)注和強(qiáng)烈不滿。
眾所周知，美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁的做法由來(lái)已久，其影響之廣、效果之顯著，“得益”于美國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)施的一套經(jīng)濟(jì)制裁政策，從初級(jí)制裁延伸到次級(jí)制裁。雖然次級(jí)制裁與初級(jí)制裁同屬于經(jīng)濟(jì)制裁范疇，但次級(jí)制裁的隱蔽性和殺傷力更強(qiáng)。它把美國(guó)的國(guó)內(nèi)法律延伸到域外領(lǐng)域，在初級(jí)制裁的基礎(chǔ)上，將制裁范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，延伸到限制第三國(guó)自然人或?qū)嶓w與初級(jí)制裁的目標(biāo)國(guó)（即受制裁國(guó)）的經(jīng)貿(mào)往來(lái)，并且對(duì)違反次級(jí)制裁的第三國(guó)自然人或?qū)嶓w施加嚴(yán)厲處罰，以達(dá)到增強(qiáng)對(duì)目標(biāo)國(guó)的制裁力度、將單邊制裁轉(zhuǎn)變?yōu)槎噙呏撇玫哪康模罱K實(shí)現(xiàn)其貿(mào)易霸凌主義。
出于對(duì)自身經(jīng)濟(jì)利益、以能源為核心的歐洲發(fā)展戰(zhàn)略、歐盟共同安全與外交政策等方面的考量，歐盟對(duì)美國(guó)次級(jí)制裁的態(tài)度呈現(xiàn)出“反對(duì)—追隨—反制”的逐步轉(zhuǎn)變。歐盟全方位抵制美國(guó)次級(jí)制裁的立場(chǎng)，在2018年5月美國(guó)單方面宣布退出伊核協(xié)議重啟對(duì)伊制裁后更為堅(jiān)定和鮮明?？梢钥吹?，伊核協(xié)議問(wèn)題激發(fā)了跨大西洋矛盾，歐盟不再“隨美起舞”，而是采取了一系列反制裁措施。這些措施對(duì)同樣遭受美國(guó)次級(jí)制裁負(fù)面影響的中國(guó)來(lái)說(shuō)，值得借鑒。
本文通過(guò)研究和分析美國(guó)次級(jí)制裁產(chǎn)生的原因和發(fā)展軌跡，從法理上揭示其背離國(guó)際法原則，不具有國(guó)際法上的合法性；探究歐盟反制美國(guó)次級(jí)制裁的基本思路及路徑轉(zhuǎn)變，從實(shí)踐層面對(duì)其反制裁措施的實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，思考中國(guó)應(yīng)對(duì)美國(guó)次級(jí)制裁的法律路徑和具體策略。
一、美國(guó)次級(jí)制裁的國(guó)際法合法性審思
隨著經(jīng)濟(jì)全球化程度日益加深，各國(guó)經(jīng)貿(mào)往來(lái)日益密切，僅靠初級(jí)制裁限制“美國(guó)人”①與目標(biāo)國(guó)開(kāi)展經(jīng)貿(mào)活動(dòng)從而切斷目標(biāo)國(guó)與其他國(guó)家的金融、貿(mào)易聯(lián)系捉襟見(jiàn)肘，牽頭在聯(lián)合國(guó)框架下實(shí)施多邊制裁又曠日持久，因此，美國(guó)開(kāi)始利用其強(qiáng)大的國(guó)際金融地位、世界領(lǐng)先的技術(shù)優(yōu)勢(shì)、嚴(yán)密的動(dòng)態(tài)監(jiān)管體系等，頻繁實(shí)施次級(jí)制裁，大力推行“美國(guó)優(yōu)先”政策，破壞全球經(jīng)貿(mào)秩序。
美國(guó)通過(guò)國(guó)會(huì)立法②和行政立法③形成環(huán)環(huán)相扣、體系龐雜的美國(guó)次級(jí)制裁法律框架，其次級(jí)制裁立法的法理基礎(chǔ)是“屬地和屬人的混合主義”式管轄權(quán)[ 1 ]，將域外的人、域外發(fā)生的行為等納入其管轄范圍，主張域外管轄。在此基礎(chǔ)上，美國(guó)又通過(guò)司法機(jī)關(guān)和執(zhí)法機(jī)關(guān)適用具有域外效力的次級(jí)制裁法律，繼而在制裁事項(xiàng)上實(shí)現(xiàn)域外司法管轄和域外執(zhí)法管轄。在域外立法管轄方面，將經(jīng)濟(jì)制裁法律的適用范圍擴(kuò)展至美國(guó)領(lǐng)土之外，禁止第三國(guó)自然人或?qū)嶓w與目標(biāo)國(guó)及其自然人或?qū)嶓w進(jìn)行某些特定交易；在域外司法管轄方面，美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁法律規(guī)定聯(lián)邦各地區(qū)法院有權(quán)受理司法部提起的刑事和民事訴訟[ 2 ]以及私人提起的民事訴訟[ 3 ]；在域外執(zhí)法管轄方面，美國(guó)財(cái)政部海外資產(chǎn)控制辦公室（OFAC）是美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁的主要執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)實(shí)施金融或貿(mào)易制裁，將違反經(jīng)濟(jì)制裁法律的第三國(guó)自然人或?qū)嶓w列入“特別指定國(guó)民名單”，對(duì)其封鎖在美資產(chǎn)、凍結(jié)在美銀行賬戶、處以高昂罰金等。但是美國(guó)財(cái)政部海外資產(chǎn)控制辦公室的執(zhí)法范圍已然突破了領(lǐng)土邊界，其享有通過(guò)環(huán)球同業(yè)銀行金融電信協(xié)會(huì)（SWIFT）系統(tǒng)獲取外國(guó)銀行（在美國(guó)設(shè)有代理機(jī)構(gòu)）涉及第三國(guó)自然人或?qū)嶓w與目標(biāo)國(guó)資金往來(lái)信息的權(quán)限[ 4 ]，為及時(shí)高效地實(shí)施次級(jí)制裁提供了便捷的信息獲取渠道。由此，次級(jí)制裁成為美國(guó)成功推行對(duì)外政策，使經(jīng)濟(jì)制裁的影響力輻射全球的有效工具。
美國(guó)頻頻實(shí)施次級(jí)制裁，招致國(guó)際社會(huì)的強(qiáng)烈反對(duì)，國(guó)際法學(xué)界也批判美國(guó)這一做法違反國(guó)際法基本原則和國(guó)際社會(huì)的整體利益[ 5 ]，背離國(guó)際法生成的內(nèi)在邏輯，并且嚴(yán)重?fù)p害國(guó)際法運(yùn)行的生態(tài)環(huán)境[ 6 ]。
（一）美國(guó)次級(jí)制裁違背國(guó)際法上的國(guó)家主權(quán)平等原則
主權(quán)即國(guó)家獨(dú)立自主地處理其一切內(nèi)外事務(wù)的最高權(quán)力，具體表現(xiàn)為國(guó)家對(duì)內(nèi)最高權(quán)和對(duì)外獨(dú)立權(quán)兩個(gè)方面，是國(guó)家的固有屬性?！堵?lián)合國(guó)憲章》[ 7 ]第2條是國(guó)際法原則的濃縮體現(xiàn)，而國(guó)家主權(quán)平等原則在各項(xiàng)原則中居于首位，在第1款就規(guī)定了各會(huì)員國(guó)主權(quán)平等，第78條再次指出各會(huì)員國(guó)之間的關(guān)系應(yīng)基于尊重主權(quán)平等原則。國(guó)家主權(quán)平等原則要求各國(guó)不論大小、強(qiáng)弱，也不論政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)制度的發(fā)展程度有何差異，都應(yīng)當(dāng)平等地進(jìn)行交往，彼此尊重對(duì)方的主權(quán)和領(lǐng)土，不得有任何形式的歧視或侵犯?？梢哉f(shuō)，國(guó)家主權(quán)平等原則是國(guó)際社會(huì)和諧共生的基礎(chǔ)。
以執(zhí)法管轄權(quán)為例，基于國(guó)家主權(quán)平等原則，各國(guó)執(zhí)法管轄權(quán)只及于國(guó)家領(lǐng)土范圍之內(nèi)，一國(guó)官員在沒(méi)有得到其他國(guó)家同意之前，不得在后者領(lǐng)土范圍內(nèi)行使執(zhí)法管轄權(quán)。因此，執(zhí)法管轄權(quán)的行使依賴國(guó)家間的合作[ 8 ]。然而，在美國(guó)對(duì)外實(shí)施次級(jí)制裁過(guò)程中，美國(guó)財(cái)政部海外資產(chǎn)控制辦公室通過(guò)適用次級(jí)制裁法律，對(duì)第三國(guó)自然人或?qū)嶓w直接行使域外執(zhí)法管轄權(quán)，顯然是對(duì)他國(guó)主權(quán)的侵犯。例如，《愛(ài)國(guó)者法案》和《銀行秘密法》賦予了美國(guó)財(cái)政部海外資產(chǎn)控制辦公室獲取外國(guó)銀行（在美國(guó)設(shè)有代理機(jī)構(gòu)）處理的有關(guān)被制裁個(gè)人或?qū)嶓w交易信息的權(quán)利，也允許其直接從外國(guó)銀行獲取相關(guān)交易款項(xiàng)[ 4 ]。只要外國(guó)金融機(jī)構(gòu)處理了第三國(guó)自然人或?qū)嶓w與目標(biāo)國(guó)自然人或?qū)嶓w的美元交易，就認(rèn)為該交易與美國(guó)金融系統(tǒng)發(fā)生聯(lián)系，美國(guó)財(cái)政部海外資產(chǎn)控制辦公室有權(quán)對(duì)其實(shí)施嚴(yán)厲處罰，甚至將該金融機(jī)構(gòu)與美國(guó)金融體系隔絕，因此，不少外國(guó)銀行選擇與美國(guó)財(cái)政部海外資產(chǎn)控制辦公室達(dá)成和解協(xié)議，繳納巨額罰款以免于被銷戶以及被列入“特別指定國(guó)民名單”。
（二）美國(guó)次級(jí)制裁違背國(guó)際法上的管轄權(quán)原則
為適應(yīng)全球化浪潮，一國(guó)主張域外管轄并不少見(jiàn)，并且已經(jīng)由傳統(tǒng)的反壟斷法、證券法等領(lǐng)域拓展至數(shù)據(jù)保護(hù)法、環(huán)境法、勞動(dòng)法等新領(lǐng)域[ 9 ]。事實(shí)上也沒(méi)有任何一項(xiàng)國(guó)際法規(guī)則禁止一國(guó)行使域外管轄權(quán)。鑒于國(guó)際法上的管轄權(quán)原則以國(guó)家主權(quán)平等原則為基礎(chǔ)，所以只要這種域外管轄遵循合理限度[ 10 ]，滿足“真實(shí)有效聯(lián)系”的要求[ 11 ]，不損害他國(guó)利益，那么一國(guó)完全有權(quán)這樣做。然而，美國(guó)次級(jí)制裁缺乏國(guó)際法依據(jù)，不滿足任何一項(xiàng)已經(jīng)被普遍承認(rèn)的國(guó)際法管轄權(quán)原則，其在制裁方面主張的域外管轄權(quán)與管轄事項(xiàng)缺乏真實(shí)有效聯(lián)系。
第一，關(guān)于屬地管轄原則。一國(guó)對(duì)其領(lǐng)土范圍內(nèi)的事務(wù)擁有絕對(duì)的屬地管轄權(quán)，這無(wú)可爭(zhēng)議。但是在次級(jí)制裁中，美國(guó)主張管轄的是發(fā)生在境外的交易行為，包括貨物貿(mào)易、金融服務(wù)等事項(xiàng)。對(duì)此，一方面，美國(guó)試圖援引效果原則，即發(fā)生在境外的商業(yè)行為對(duì)美國(guó)境內(nèi)產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性效果[ 12 ]，而主張擁有管轄權(quán)。美國(guó)這一立場(chǎng)與現(xiàn)實(shí)不符，次級(jí)制裁的對(duì)象是第三國(guó)自然人或?qū)嶓w，并非對(duì)美國(guó)境內(nèi)造成實(shí)質(zhì)性影響的“行為人”。舉例來(lái)說(shuō)，很難想象第三國(guó)與目標(biāo)國(guó)之間正常的貨物買賣行為會(huì)對(duì)美國(guó)產(chǎn)生重大影響。另一方面，美國(guó)試圖尋找與本國(guó)領(lǐng)土的“聯(lián)系點(diǎn)”，即以第三國(guó)與目標(biāo)國(guó)的交易經(jīng)由位于美國(guó)的代理賬戶完成[ 4 ]，而主張擁有管轄權(quán)。美國(guó)這一做法同樣站不住腳，美元是國(guó)際商事交易中最常見(jiàn)的結(jié)算貨幣，如果僅憑借美國(guó)金融系統(tǒng)在某一環(huán)節(jié)處理了相關(guān)交易，就認(rèn)為該交易與美國(guó)領(lǐng)土有了實(shí)質(zhì)聯(lián)系，那么鮮少有不與美國(guó)產(chǎn)生聯(lián)系的交易，加之在美銀行賬戶所在地并非行為地，也非財(cái)產(chǎn)所在地，美國(guó)由此對(duì)第三國(guó)自然人或?qū)嶓w主張管轄不具有正當(dāng)性和合理性。
第二，關(guān)于屬人管轄原則。美國(guó)次級(jí)制裁的管轄對(duì)象是第三國(guó)自然人或?qū)嶓w，顯然不符合屬人管轄原則。對(duì)此，美國(guó)試圖借助貨物或技術(shù)來(lái)源于美國(guó)或含有美國(guó)成分?jǐn)U大屬人管轄的內(nèi)涵④，這一觀點(diǎn)不僅尚未得到國(guó)際法承認(rèn)，并且漏洞百出，因?yàn)樨浳镆坏┻M(jìn)入流通領(lǐng)域，其“國(guó)籍”具有模糊性，很難予以確切認(rèn)定。
第三，關(guān)于保護(hù)性管轄原則。美國(guó)對(duì)外國(guó)人在境外實(shí)施的、直接危害美國(guó)國(guó)家安全的行為擁有管轄權(quán)，但是次級(jí)制裁所針對(duì)的正常開(kāi)展經(jīng)貿(mào)活動(dòng)的第三國(guó)商人、運(yùn)輸貨物的承運(yùn)人⑤、提供結(jié)算服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)⑥沒(méi)有對(duì)美國(guó)國(guó)家安全造成直接威脅。
第四，關(guān)于普遍性管轄原則。第三國(guó)與目標(biāo)國(guó)之間的普通商業(yè)往來(lái)不能構(gòu)成國(guó)際法上公認(rèn)的違法犯罪行為，因此，普遍性管轄原則在絕大部分的次級(jí)制裁中也不適用。
基于上述分析，美國(guó)所謂的其次級(jí)制裁立法的法理基礎(chǔ)是“屬地和屬人的混合主義”式管轄權(quán)的說(shuō)法不能成立，也不符合任何一項(xiàng)國(guó)際法上的管轄權(quán)原則。另外，屬地管轄原則、屬人管轄原則、保護(hù)性管轄原則和普遍性管轄原則都要求管轄權(quán)與管轄事項(xiàng)必須具有真實(shí)有效聯(lián)系，如與領(lǐng)土、國(guó)籍、國(guó)家安全和國(guó)際社會(huì)整體利益等的聯(lián)系，而美國(guó)在次級(jí)制裁中主張的域外管轄與管轄事項(xiàng)之間不存在真實(shí)有效聯(lián)系，不具有國(guó)際法上的合法性。
（三）美國(guó)次級(jí)制裁違背國(guó)際法上的不干涉內(nèi)政原則
不干涉內(nèi)政原則是在國(guó)家主權(quán)平等原則的基礎(chǔ)之上，對(duì)這種平等狀態(tài)提出的基本要求。換言之，不得干涉他國(guó)內(nèi)政是各國(guó)主權(quán)平等的直接表現(xiàn)?！堵?lián)合國(guó)憲章》第2條第4款規(guī)定各會(huì)員國(guó)不得侵害任何會(huì)員國(guó)的領(lǐng)土完整或政治獨(dú)立?；诖耍粐?guó)不應(yīng)為實(shí)現(xiàn)本國(guó)的目的，通過(guò)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等渠道，采用直接或間接的、公開(kāi)或隱蔽的手段，干預(yù)他國(guó)主權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)。
然而，美國(guó)次級(jí)制裁明顯違反不干涉內(nèi)政原則。美國(guó)揮舞次級(jí)制裁利劍指向任何可能與目標(biāo)國(guó)有經(jīng)貿(mào)往來(lái)的國(guó)家，迫使第三國(guó)在美國(guó)和目標(biāo)國(guó)之間做出選擇，在這種情況下，美國(guó)往往憑借其先進(jìn)技術(shù)、廣闊市場(chǎng)以及國(guó)際金融中心地位等優(yōu)勢(shì)“勝出”，第三國(guó)被迫改變其對(duì)外政策，直接影響第三國(guó)與目標(biāo)國(guó)的貿(mào)易伙伴關(guān)系。例如，截至2019年3月，根據(jù)伊朗官方最新數(shù)據(jù)，自2018年美國(guó)重啟對(duì)伊制裁以來(lái)，伊朗與歐盟等主要貿(mào)易伙伴的貿(mào)易額均有明顯下降[ 13 ]。有學(xué)者將此種單邊制裁稱為“單邊外交性經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制”[ 14 ]，由此產(chǎn)生的“寒蟬效應(yīng)”波及目標(biāo)國(guó)和第三國(guó)，美國(guó)也得以較為順利地推行其外交政策。對(duì)此，聯(lián)合國(guó)大會(huì)曾通過(guò)一系列決議，呼吁國(guó)際社會(huì)采取緊急和有效的措施終止經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制行為，重申每個(gè)國(guó)家都有不可剝奪的、根據(jù)其國(guó)家計(jì)劃和政策實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的、選擇其認(rèn)為能夠?qū)崿F(xiàn)本國(guó)人民福祉最大化的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)制度的權(quán)力，呼吁所有國(guó)家不承認(rèn)違反國(guó)際法和聯(lián)合國(guó)宗旨、目標(biāo)的單邊經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制措施或立法[ 15 ]。
（四）美國(guó)次級(jí)制裁違背國(guó)際法上的條約必須遵守原則
條約必須遵守原則是一項(xiàng)古老的、公認(rèn)的國(guó)際法原則，其意為條約生效后締約各方應(yīng)嚴(yán)格按照條約的規(guī)定，行使自己的權(quán)利并履行義務(wù)，不得隨意違反。《聯(lián)合國(guó)憲章》第25條規(guī)定全體會(huì)員國(guó)有義務(wù)接受并履行聯(lián)合國(guó)安理會(huì)的決議，這意味著各會(huì)員國(guó)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照安理會(huì)決議的內(nèi)容行事，否則將違反《聯(lián)合國(guó)憲章》，也就違背了條約必須遵守原則。
在經(jīng)濟(jì)制裁方面，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)是聯(lián)合國(guó)唯一有權(quán)根據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》第七章就國(guó)際和平和安全采取集體經(jīng)濟(jì)制裁措施的機(jī)構(gòu)，美國(guó)實(shí)施的部分次級(jí)制裁系以遵守聯(lián)合國(guó)安理會(huì)制裁決議為名實(shí)施的，但實(shí)際上有執(zhí)行決議之名而無(wú)執(zhí)行決議之實(shí)，沒(méi)有嚴(yán)格根據(jù)制裁決議內(nèi)容實(shí)施相關(guān)制裁措施，違背了條約必須遵守原則。以美國(guó)對(duì)伊朗實(shí)施的經(jīng)濟(jì)制裁為例，在2006—2010年間，為在國(guó)際范圍內(nèi)對(duì)伊朗核計(jì)劃施壓，美國(guó)推動(dòng)國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)將有關(guān)伊核問(wèn)題的報(bào)告提交聯(lián)合國(guó)安理會(huì)[ 16 ]，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)先后通過(guò)了4份制裁決議，即第1 737號(hào)決議[ 17 ]、第1 747號(hào)決議[ 18 ]、第1 803號(hào)決議[ 19 ]和第1 929號(hào)決議[ 20 ]，不斷加大對(duì)伊朗核計(jì)劃的制裁力度。美國(guó)隨即以執(zhí)行聯(lián)合國(guó)安理會(huì)第1 929號(hào)決議為名，于2007年7月出臺(tái)《全面制裁伊朗、問(wèn)責(zé)和撤資法案》，對(duì)促進(jìn)伊朗獲得或開(kāi)發(fā)大規(guī)模殺傷性武器或大規(guī)模殺傷性武器運(yùn)載系統(tǒng)、支持恐怖主義、參與洗錢等的外國(guó)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施次級(jí)制裁。
可是，如果我們仔細(xì)對(duì)比一下《全面制裁伊朗、問(wèn)責(zé)和撤資法案》與聯(lián)合國(guó)安理會(huì)第1 929號(hào)決議，就可以發(fā)現(xiàn)美國(guó)次級(jí)制裁超出了聯(lián)合國(guó)安理會(huì)決議的授權(quán)范圍。一方面，第1 929號(hào)決議僅授權(quán)會(huì)員國(guó)對(duì)在本國(guó)境內(nèi)組建或受本國(guó)管轄的金融機(jī)構(gòu)、在伊朗境內(nèi)組建或受伊朗管轄的金融機(jī)構(gòu)實(shí)施制裁，而《全面制裁伊朗、問(wèn)責(zé)和撤資法案》制裁所有與伊朗有關(guān)聯(lián)的金融機(jī)構(gòu)，包括第三國(guó)金融機(jī)構(gòu)；另一方面，第1 929號(hào)決議僅授權(quán)會(huì)員國(guó)在有情報(bào)提供合理理由認(rèn)為金融機(jī)構(gòu)參與了有助于伊朗核擴(kuò)散活動(dòng)的前提下實(shí)施制裁，而《全面制裁伊朗、問(wèn)責(zé)和撤資法案》對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行制裁時(shí)并無(wú)明確的與核擴(kuò)散有關(guān)的情報(bào)依據(jù)，只要與伊朗金融機(jī)構(gòu)有業(yè)務(wù)往來(lái)，就會(huì)遭受次級(jí)制裁。可以看到，此類美國(guó)次級(jí)制裁與聯(lián)合國(guó)安理會(huì)制裁決議不符，缺乏堅(jiān)實(shí)的國(guó)際法依據(jù)。
綜上所述，美國(guó)次級(jí)制裁違反了國(guó)家主權(quán)平等原則、國(guó)際法上的管轄權(quán)原則、不干涉內(nèi)政原則和條約必須遵守原則，不具有國(guó)際法上的合法性。
二、歐盟反制裁措施的基本思路與路徑
美國(guó)次級(jí)制裁違背諸項(xiàng)國(guó)際法原則，歐盟在2003年發(fā)布的《關(guān)于在歐盟共同安全與外交政策框架內(nèi)實(shí)施和評(píng)估限制性措施（制裁）的指南》中明確表示，歐盟不會(huì)通過(guò)具有域外效力且違反國(guó)際法的法律文件，譴責(zé)第三國(guó)次級(jí)制裁立法，反對(duì)第三國(guó)實(shí)施違反國(guó)際法的次級(jí)制裁措施，處罰歐盟成員國(guó)管轄下的自然人和實(shí)體[ 21 ]。從中我們可以知道，歐盟認(rèn)為次級(jí)制裁違反國(guó)際法，對(duì)美國(guó)次級(jí)制裁持反對(duì)態(tài)度。由于美國(guó)次級(jí)制裁嚴(yán)重?fù)p害歐盟企業(yè)的海外利益，給歐洲的和平、安全和穩(wěn)定帶來(lái)不確定性，不符合歐盟實(shí)際利益，歐盟先后采用多邊路徑和單邊路徑反制美國(guó)次級(jí)制裁。
（一）20世紀(jì)八九十年代：多邊路徑
歐盟與美國(guó)就次級(jí)制裁問(wèn)題展開(kāi)的“交鋒”最早可以追溯到20世紀(jì)80年代。1982年美國(guó)對(duì)蘇聯(lián)實(shí)施能源禁運(yùn)，導(dǎo)致歐共體及成員國(guó)企業(yè)履行其與蘇聯(lián)企業(yè)關(guān)于出口石油和天然氣相關(guān)設(shè)備的合同受阻。在此情形下，英國(guó)、法國(guó)、意大利等國(guó)在政治與外交層面積極抗議，并且采取行政強(qiáng)制措施要求本國(guó)企業(yè)繼續(xù)遵守并且履行現(xiàn)有合同[ 22 ]，最終美國(guó)宣布終止此次蘇聯(lián)制裁計(jì)劃。到90年代，美國(guó)次級(jí)制裁“卷土重來(lái)”，歐盟意識(shí)到僅僅依靠多邊政治磋商、強(qiáng)烈譴責(zé)不足以應(yīng)對(duì)次級(jí)制裁，開(kāi)始積極運(yùn)用國(guó)際法規(guī)則，從多邊路徑反制美國(guó)次級(jí)制裁。
1.訴諸WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制
1996年，為反對(duì)美國(guó)出臺(tái)的《赫爾姆斯伯頓法案》，歐盟于同年5月訴諸WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制[ 23 ]，指責(zé)美國(guó)違反其在《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》和《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)，即國(guó)民待遇、最惠國(guó)待遇、對(duì)貿(mào)易施加非關(guān)稅壁壘等義務(wù)。但是美國(guó)抗辯稱其做法符合《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》第21條中的“安全例外”，并且認(rèn)為WTO專家組及上訴機(jī)構(gòu)無(wú)權(quán)管轄與制裁有關(guān)的事項(xiàng)，單方面退出了爭(zhēng)端解決程序。
筆者認(rèn)為美國(guó)對(duì)WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)沒(méi)有管轄權(quán)的抗辯缺乏正當(dāng)性基礎(chǔ)。首先，根據(jù)《關(guān)于建立世界貿(mào)易組織的馬拉喀什協(xié)定》[ 24 ]第9.2條和《關(guān)于爭(zhēng)端解決規(guī)則與程序的諒解》[ 25 ]第3.2條，WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)WTO規(guī)則進(jìn)行解釋，有權(quán)審查美國(guó)的做法是否符合“安全例外”。其次，WTO專家組在“美國(guó)訴尼加拉瓜案”[ 26 ]中指出，一旦接受WTO成員方可以違反《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》第21條，將導(dǎo)致該條款被惡意濫用和故意違反。如果成員方同意爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)審查案件是否涉及“安全例外”，卻不承認(rèn)爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)的管轄權(quán)，那么專家組將無(wú)法消弭成員方的分歧[ 27 ]。最后，國(guó)際法院在“石油平臺(tái)案”中，同樣駁回了美國(guó)根據(jù)“根本安全例外”條款提出的管轄權(quán)異議[ 28 ]。
雖然歐盟訴諸WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制以遏制美國(guó)次級(jí)制裁失敗，但也對(duì)美國(guó)次級(jí)制裁的實(shí)施起到了震懾作用。1997年美歐達(dá)成諒解備忘錄，美國(guó)承諾暫時(shí)推遲實(shí)施《赫爾姆斯伯頓法案》第3條[29]。
2.支持聯(lián)合國(guó)大會(huì)譴責(zé)美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁立法的決議
美國(guó)頒布《赫爾姆斯伯頓法案》后，1997年11月聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)了《必須終止美利堅(jiān)合眾國(guó)對(duì)古巴的經(jīng)濟(jì)、商業(yè)和金融封鎖》的決議，譴責(zé)美國(guó)《赫爾姆斯伯頓法案》違反國(guó)家主權(quán)平等原則、不干涉內(nèi)政原則、國(guó)際通商與通航自由原則等，敦促美國(guó)遵守其依《聯(lián)合國(guó)憲章》和國(guó)際法所承擔(dān)的義務(wù)，撤銷或廢止《赫爾姆斯伯頓法案》[ 30 ]。
雖然絕大多數(shù)國(guó)家，包括歐盟所有成員國(guó)均支持聯(lián)合國(guó)大會(huì)的該項(xiàng)決議，但是決議沒(méi)有得到切實(shí)執(zhí)行，美國(guó)對(duì)古巴的經(jīng)濟(jì)、商業(yè)和金融封鎖仍在繼續(xù)。歐盟通過(guò)參與國(guó)際事務(wù)，推動(dòng)國(guó)際關(guān)系向民主化、法治化方向發(fā)展的努力，沒(méi)能取得預(yù)期效果。
由此可見(jiàn)，20世紀(jì)八九十年代，歐盟采用多邊路徑反制美國(guó)次級(jí)制裁，試圖借助多邊規(guī)則的權(quán)威性和約束力打擊美國(guó)愈加擴(kuò)張的次級(jí)制裁勢(shì)頭，這種反制裁效果差強(qiáng)人意，美國(guó)既拒絕參與WTO爭(zhēng)端解決程序，也拒絕執(zhí)行聯(lián)合國(guó)大會(huì)決議。
（二）21世紀(jì)：?jiǎn)芜吢窂?/p>
多邊路徑收效甚微，美國(guó)次級(jí)制裁愈演愈烈，21世紀(jì)歐盟重新調(diào)整應(yīng)對(duì)策略，采用單邊路徑反制美國(guó)次級(jí)制裁，從立法、司法、執(zhí)法等多個(gè)方面主動(dòng)出擊，積極采取了一系列反制措施，展現(xiàn)出保護(hù)歐盟核心利益、維護(hù)對(duì)外政策自主性的決心。
1.更新并啟用《阻斷條例》⑦
1996年美國(guó)先后出臺(tái)《赫爾姆斯伯頓法案》《伊朗利比亞制裁法案》等經(jīng)濟(jì)制裁法律，為抵御美國(guó)對(duì)古巴、伊朗、利比亞等國(guó)實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁對(duì)歐盟帶來(lái)的負(fù)面影響，歐盟于同年11月頒布了《阻斷條例》[ 31 ]，阻斷美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁法律的域外管轄，支持歐盟及其成員國(guó)企業(yè)繼續(xù)與目標(biāo)國(guó)及其自然人或企業(yè)開(kāi)展正常國(guó)際經(jīng)貿(mào)活動(dòng)，但是《阻斷條例》并未真正得到實(shí)施。
2018年美國(guó)重啟對(duì)伊制裁，為維護(hù)伊核協(xié)議成果，保障歐盟在伊朗的重要經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略利益，歐盟立即著手更新《阻斷條例》，修訂后的《阻斷條例》[ 32 ]已于2018年8月7日生效，并且在各成員國(guó)及其法院直接適用和執(zhí)行。根據(jù)《阻斷條例》第9條，違反條例的具體處罰措施由成員國(guó)自行設(shè)定，但處罰必須具有有效性、相稱性和勸阻性。雖然2018年《阻斷條例》沒(méi)有對(duì)1996年版本的制度框架進(jìn)行實(shí)質(zhì)性修改，但是針對(duì)美國(guó)實(shí)施的新一輪次級(jí)制裁及時(shí)調(diào)整了“阻斷清單”⑧。
第一，《阻斷條例》適用于一切“歐盟人”?！皻W盟人”內(nèi)涵豐富，包括居住在歐盟的自然人和成員國(guó)國(guó)民、歐盟企業(yè)、成員國(guó)國(guó)民在歐盟外組建的企業(yè)和在歐盟外組建并由成員國(guó)國(guó)民控制的航運(yùn)公司、領(lǐng)空、領(lǐng)海以及歐盟成員國(guó)管轄或控制下的航空器和船舶上的專業(yè)人員等。
第二，原則上禁止“歐盟人”以直接或間接、作為或不作為的方式遵守阻斷清單中的經(jīng)濟(jì)制裁法律，但是如果“歐盟人”有充分證據(jù)證明不遵守前述經(jīng)濟(jì)制裁法律會(huì)嚴(yán)重?fù)p害其自身和歐盟利益的，可以向《阻斷條例》執(zhí)行委員會(huì)申請(qǐng)并經(jīng)由歐盟理事會(huì)批準(zhǔn)，全部或部分遵守經(jīng)濟(jì)制裁法律。
第三，允許受次級(jí)制裁影響的“歐盟人”對(duì)造成其利益受損的自然人或?qū)嶓w或其代理機(jī)構(gòu)提起損害賠償訴訟，要求損害方賠償損失，包括訴訟費(fèi)用。訴訟程序及判決執(zhí)行適用《關(guān)于民商事案件管轄權(quán)及判決執(zhí)行的布魯塞爾公約》。值得注意的是，“歐盟人”有義務(wù)在獲悉其可能受到次級(jí)制裁影響的30天內(nèi)向歐盟委員會(huì)報(bào)告。此外，為防止泄露商業(yè)秘密，歐盟委員會(huì)對(duì)“歐盟人”提供的前述信息負(fù)有保密義務(wù)。
第四，對(duì)外國(guó)法院或仲裁機(jī)構(gòu)基于阻斷清單中經(jīng)濟(jì)制裁法律做出的判決或仲裁裁決不予承認(rèn)和執(zhí)行，不承認(rèn)外國(guó)政府機(jī)關(guān)直接或間接實(shí)施阻斷清單中經(jīng)濟(jì)制裁法律的行政決定。
2.創(chuàng)建貿(mào)易結(jié)算支持機(jī)制
如上文所述，環(huán)球同業(yè)銀行金融電信協(xié)會(huì)系統(tǒng)為美國(guó)次級(jí)制裁提供了重要交易情報(bào)，使通過(guò)“美元”與美國(guó)建立聯(lián)系從而實(shí)施次級(jí)制裁成為可能。為繞開(kāi)美國(guó)對(duì)涉伊金融交易的監(jiān)管，2019年1月31日，法國(guó)、德國(guó)和英國(guó)發(fā)表聯(lián)合聲明[ 33 ]，宣布創(chuàng)建“貿(mào)易結(jié)算支持機(jī)制”（INSTEX）。2019年12月2日，比利時(shí)、丹麥、芬蘭、荷蘭、瑞典和挪威發(fā)表聯(lián)合聲明，宣布六國(guó)加入貿(mào)易結(jié)算支持機(jī)制，這是貿(mào)易結(jié)算支持機(jī)制自創(chuàng)建以來(lái)的首次擴(kuò)容[ 34 ]。該機(jī)制目前正嘗試向第三國(guó)開(kāi)放。與貿(mào)易結(jié)算支持機(jī)制相對(duì)應(yīng)，伊朗方面建立了“特別貿(mào)易與金融機(jī)構(gòu)”（STFI），與貿(mào)易結(jié)算支持機(jī)制就交易數(shù)據(jù)進(jìn)行信息溝通與協(xié)調(diào)[ 35 ]。
貿(mào)易結(jié)算支持機(jī)制注冊(cè)地在法國(guó)，是一個(gè)特殊目的機(jī)構(gòu)，旨在為歐洲和伊朗間的合法貿(mào)易提供便利，無(wú)需跨境支付即可完成交易。當(dāng)前階段，貿(mào)易結(jié)算支持機(jī)制僅基于人道主義為歐洲和伊朗間有關(guān)制藥、醫(yī)療器械、農(nóng)業(yè)食品的貿(mào)易提供服務(wù)。例如，歐洲出口商A向伊朗進(jìn)口商B出口一批農(nóng)業(yè)食品，而歐洲進(jìn)口商C又從伊朗出口商D進(jìn)口一批農(nóng)業(yè)食品，此時(shí)貿(mào)易結(jié)算支持機(jī)制就負(fù)責(zé)收集歐洲出口商A與伊朗進(jìn)口商B之間、歐洲進(jìn)口商C與伊朗出口商D之間的交易數(shù)據(jù)，待交易額持平后協(xié)調(diào)歐洲進(jìn)口商C向歐洲出口商A付款，以歐元結(jié)算，既繞開(kāi)伊朗金融系統(tǒng)，也繞開(kāi)環(huán)球同業(yè)銀行金融電信協(xié)會(huì)系統(tǒng)，具有一定的隱蔽性，可以有效防御美國(guó)次級(jí)制裁。特別貿(mào)易與金融機(jī)構(gòu)也采取類似的操作，協(xié)調(diào)伊朗進(jìn)口商B向伊朗出口商D付款[ 36 ]。據(jù)悉，貿(mào)易結(jié)算支持機(jī)制已經(jīng)開(kāi)始運(yùn)行，處理首筆交易[ 37 ]，展現(xiàn)出歐洲維護(hù)伊核協(xié)議成果的積極努力。
由此可見(jiàn)，歐盟單邊路徑不僅手段全面，而且能直接、高效地對(duì)美國(guó)次級(jí)制裁產(chǎn)生反制效果。其一，歐盟《阻斷條例》制度較為健全，并且具有靈活性?！蹲钄鄺l例》建立起的禁止遵守制度、追償制度、報(bào)告制度、不予承認(rèn)與執(zhí)行制度等，為歐盟從“源頭”到“過(guò)程”再到“結(jié)果”全流程反制美國(guó)次級(jí)制裁提供了有力支撐；其二，歐洲貿(mào)易結(jié)算支持機(jī)制利用歐元區(qū)貨幣合作優(yōu)勢(shì)，繼續(xù)為歐盟與伊朗之間的合法經(jīng)貿(mào)活動(dòng)提供支持，使美國(guó)無(wú)法通過(guò)“美元”這一聯(lián)系點(diǎn)對(duì)歐盟自然人或?qū)嶓w實(shí)施制裁。
三、歐盟反制裁措施的實(shí)施效果與先天不足
現(xiàn)階段歐盟采用單邊路徑反制美國(guó)次級(jí)制裁，一方面實(shí)施《阻斷條例》，另一方面運(yùn)行貿(mào)易結(jié)算支持機(jī)制，破解美國(guó)的域外管轄，雖然取得了一定的成效，但也存在一定先天不足和固有局限性。我們有必要對(duì)歐盟反制裁措施在實(shí)踐中的具體應(yīng)用進(jìn)行深入分析，從中汲取有益經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而為我國(guó)如何妥善應(yīng)對(duì)美國(guó)次級(jí)制裁提出合理建議。
（一）《阻斷條例》的保護(hù)力度不夠
自2018年8月7日《阻斷條例》生效以來(lái)，陸續(xù)有成員國(guó)法院開(kāi)始審理涉及《阻斷條例》解釋與適用的民商事案件。如上文所述，《阻斷條例》具有靈活性，一方面如何執(zhí)行交由各成員國(guó)自主決定，另一方面《阻斷條例》并未強(qiáng)制要求歐盟企業(yè)必須維持與伊朗的經(jīng)貿(mào)關(guān)系，而是允許歐盟企業(yè)根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)自由決定開(kāi)始、繼續(xù)或停止與伊朗方面進(jìn)行商業(yè)往來(lái)[ 38 ]。這雖然能夠保證在個(gè)案中視案件具體情況適用《阻斷條例》，但是也帶來(lái)了適用上的不一致、不協(xié)調(diào)，這種弊端已經(jīng)在司法實(shí)踐中有所體現(xiàn)。加之，目前阻斷清單中的法律絕大部分屬于伊朗制裁項(xiàng)目，直接影響《阻斷條例》對(duì)歐盟企業(yè)的保護(hù)力度?！蹲钄鄺l例》存在不足，實(shí)施效果不佳，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
1.阻斷清單涵蓋的經(jīng)濟(jì)制裁法律有限
《阻斷條例》的修訂背景是美國(guó)退出伊核協(xié)議，全面恢復(fù)對(duì)伊朗的經(jīng)濟(jì)制裁。為使伊核局勢(shì)走向緩和，確保伊朗繼續(xù)遵守伊核問(wèn)題相關(guān)承諾，歐盟更新了《阻斷條例》的附錄部分，有側(cè)重地將涉伊經(jīng)濟(jì)制裁法律納入阻斷清單。但是除了制裁伊朗，美國(guó)的制裁對(duì)象還包括俄羅斯、朝鮮、古巴、利比亞等近20多個(gè)國(guó)家。這意味著歐盟企業(yè)不僅受伊朗制裁項(xiàng)目影響，與其他貿(mào)易伙伴的經(jīng)貿(mào)往來(lái)也受到次級(jí)制裁的威脅。以俄羅斯為例，歐盟是俄羅斯的重要貿(mào)易伙伴，截至2018年9月，俄羅斯與歐盟雙邊貿(mào)易額為2 163.24億美元，同比增長(zhǎng)21.5%[ 39 ]。這表明歐盟企業(yè)涉俄業(yè)務(wù)規(guī)模可觀，而《阻斷條例》的阻斷對(duì)象不包含涉及俄羅斯制裁項(xiàng)目的制裁法律，無(wú)法對(duì)從事涉俄業(yè)務(wù)的歐盟企業(yè)提供保護(hù)。例如，在“拉梅薩投資有限公司訴塞尼吉銀行案”（Lamesa Investments Ltd. v. Cyner？ gy Bank Ltd.）[ 40 ]中，被告（英國(guó)企業(yè)）主張?jiān)娴目刂迫耍ǘ砹_斯公民）被第13 662號(hào)行政令納入“特別指定國(guó)民名單”，如果被告繼續(xù)向原告履行貸款合同項(xiàng)下支付利息的義務(wù)，將遭受美國(guó)次級(jí)制裁，故被告援引貸款合同中的制裁免責(zé)條款⑨拒絕支付利息。英國(guó)法院認(rèn)為，根據(jù)普通法規(guī)則，合同條款不得違反英國(guó)法中的強(qiáng)制性規(guī)定?？紤]到《阻斷條例》雖然是強(qiáng)制性規(guī)定并且已被納入英國(guó)國(guó)內(nèi)法體系，但是《阻斷條例》沒(méi)有將《烏克蘭自由法案》作為阻斷對(duì)象，所以當(dāng)事人有權(quán)約定制裁免責(zé)。由此可見(jiàn)，正因?yàn)椤蹲钄鄺l例》的阻斷清單所涵蓋的經(jīng)濟(jì)制裁法律有限，導(dǎo)致法院在實(shí)踐中認(rèn)可了歐盟企業(yè)遵守經(jīng)濟(jì)制裁法律的做法，間接地承認(rèn)了美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁法律的域外效力，歐盟企業(yè)對(duì)外經(jīng)貿(mào)活動(dòng)仍然受到次級(jí)制裁影響，不能真正實(shí)現(xiàn)歐盟企業(yè)經(jīng)濟(jì)決策自由。
2.制裁條款影響《阻斷條例》的實(shí)效
面對(duì)美國(guó)次級(jí)制裁和歐盟《阻斷條例》，歐盟企業(yè)陷入了兩難境地：遵守一方規(guī)則就得遭受另一方的嚴(yán)厲處罰。對(duì)此，許多企業(yè)開(kāi)始在合同中納入制裁條款，進(jìn)行商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理，維護(hù)自身商業(yè)利益。雖然這是合理的保護(hù)交易效率和安全的做法，但是有間接遵守美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁法律，違反《阻斷條例》之嫌。在“馬曼科切特礦業(yè)有限公司訴埃吉斯等公司案”（Mamancochet Mining Ltd. v. Aegis Managing Agency Ltd. and Others）[ 41 ]中，法院就制裁條款與《阻斷條例》的關(guān)系做出裁判，以回應(yīng)原告的訴訟主張。在本案中，被告（英國(guó)企業(yè)）援引保險(xiǎn)單中的制裁免責(zé)條款⑩拒絕向原告支付索賠，但原告認(rèn)為，即便被告支付索賠會(huì)因違反《伊朗貿(mào)易和制裁條例》而受到制裁，滿足了制裁免責(zé)條款所設(shè)定的條件，但是被告援引制裁條款主張合同免責(zé)的行為違反了《阻斷條例》。對(duì)此，英國(guó)法院認(rèn)為制裁免責(zé)條款沒(méi)有完全免除被告的支付義務(wù)，而是中止被告根據(jù)保險(xiǎn)單承保范圍進(jìn)行相應(yīng)賠償。中止支付索賠既不違反美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁法律，也不違反《阻斷條例》。由此可見(jiàn)，各成員國(guó)法院對(duì)制裁條款的解釋有自由裁量空間，如果認(rèn)為制裁條款不違反《阻斷條例》，似與《阻斷條例》制定的初衷相違背，難免侵蝕《阻斷條例》的效力，不能實(shí)現(xiàn)“阻斷”的應(yīng)有之義。
3.成員國(guó)對(duì)《阻斷條例》的理解不同
《阻斷條例》并不強(qiáng)制歐盟企業(yè)繼續(xù)履行與伊朗相關(guān)的金融、貿(mào)易等交易，企業(yè)可以基于合理商業(yè)利益考量自主決定是否維持涉伊業(yè)務(wù)。事實(shí)上，在美國(guó)全面恢復(fù)對(duì)伊朗的經(jīng)濟(jì)制裁后，不少歐盟企業(yè)宣布退出伊朗市場(chǎng)。各成員國(guó)法院已經(jīng)審理了幾起有關(guān)歐盟企業(yè)終止涉伊業(yè)務(wù)是否違反《阻斷條例》的案件，但是出于對(duì)本國(guó)現(xiàn)實(shí)利益的考量，各成員國(guó)法院對(duì)《阻斷條例》的解讀并不一致。
在德國(guó)，漢堡地區(qū)法院審理了兩起有關(guān)《阻斷條例》適用的案件。其一，一家電信服務(wù)提供商因伊朗銀行遭受美國(guó)制裁而停止對(duì)伊朗銀行德國(guó)分行提供服務(wù)。法院認(rèn)為該電信服務(wù)提供商違反了《阻斷條例》，除非其有理由證明停止提供服務(wù)是因?yàn)閾?dān)心伊朗銀行會(huì)破產(chǎn)。由于電信服務(wù)商未能提供充足證據(jù)證明這一點(diǎn)，法院責(zé)令其繼續(xù)提供電信服務(wù)[ 42 ]。其二，一家伊朗物流公司請(qǐng)求法院發(fā)布禁令，責(zé)令德國(guó)銀行繼續(xù)為其提供金融服務(wù)，而德國(guó)銀行主張?jiān)撐锪鞴颈幻绹?guó)制裁，如果繼續(xù)為其提供服務(wù)將遭受次級(jí)制裁。法院認(rèn)為，德國(guó)銀行停止服務(wù)的理由正當(dāng)，《阻斷條例》并未規(guī)定歐盟企業(yè)必須維持涉伊業(yè)務(wù)，最終駁回了原告訴請(qǐng)[ 43 ]。
在意大利，法院對(duì)于《阻斷條例》的適用比德國(guó)法院更加嚴(yán)格。其一，一家意大利銀行停止為由伊朗公民（未被列入特別指定國(guó)民名單）控制的意大利公司提供金融服務(wù)，法院責(zé)令意大利銀行不得終止服務(wù)，否則將違反《阻斷條例》；其二，一家意大利公司與伊朗公司簽訂了貨物供應(yīng)合同，但該伊朗公司遭受美國(guó)制裁，其委托的意大利付款行凍結(jié)了該筆貨款，沒(méi)有及時(shí)向意大利公司支付。法院責(zé)令銀行立即解凍該筆資金，否則將違反《阻斷條例》[ 44 ]。
通過(guò)上述對(duì)比我們可以發(fā)現(xiàn)，在存在經(jīng)濟(jì)制裁的情況下，歐盟企業(yè)終止涉伊業(yè)務(wù)，德國(guó)法院會(huì)結(jié)合制裁對(duì)商業(yè)的實(shí)際影響判斷是否違反《阻斷條例》，而意大利法院直接判定違反《阻斷條例》。由此可見(jiàn)，成員國(guó)法院對(duì)《阻斷條例》的適用標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，勢(shì)必導(dǎo)致《阻斷條例》在各成員國(guó)的實(shí)施效果不一致、不協(xié)調(diào)。
（二）貿(mào)易結(jié)算支持機(jī)制運(yùn)行條件嚴(yán)苛并且作用有限
歐洲貿(mào)易結(jié)算支持機(jī)制和伊朗特別貿(mào)易與金融機(jī)構(gòu)的“聯(lián)手”，對(duì)美國(guó)依賴美元、依賴環(huán)球同業(yè)銀行金融電信協(xié)會(huì)系統(tǒng)對(duì)外實(shí)施次級(jí)制裁造成了有力沖擊。據(jù)悉，美國(guó)特朗普政府計(jì)劃以特別貿(mào)易與金融機(jī)構(gòu)是伊朗央行的延伸為由對(duì)其進(jìn)行制裁，使歐盟避免使用美元或繞開(kāi)美國(guó)金融體系來(lái)維持其與伊朗部分貿(mào)易的努力受挫[ 45 ]。但是貿(mào)易結(jié)算支持機(jī)制創(chuàng)始國(guó)對(duì)其運(yùn)行設(shè)置了嚴(yán)苛的條件，故筆者認(rèn)為其作用有限，象征意義大于其實(shí)際效用。
一方面，歐盟與伊朗之間存在貿(mào)易逆差。貿(mào)易結(jié)算支持機(jī)制負(fù)責(zé)收集歐盟與伊朗之間的貿(mào)易數(shù)據(jù)，當(dāng)歐盟向伊朗的出口額等于歐盟從伊朗的進(jìn)口額時(shí)，貿(mào)易結(jié)算支持機(jī)制才會(huì)協(xié)調(diào)歐盟進(jìn)口商向出口商付款。但是歐盟與伊朗在藥品、醫(yī)療器械方面的進(jìn)出口總額并不持平，以2018年為例，歐盟向伊朗出口7.95億歐元的藥品，但僅從伊朗進(jìn)口0.29億歐元的藥品，這顯然會(huì)阻滯貿(mào)易結(jié)算支持機(jī)制對(duì)交易的及時(shí)結(jié)算。
另一方面，貿(mào)易結(jié)算支持機(jī)制提供服務(wù)的行業(yè)均受經(jīng)濟(jì)制裁豁免。貿(mào)易結(jié)算支持機(jī)制只對(duì)有關(guān)藥品、醫(yī)療器械和農(nóng)業(yè)食品的交易提供結(jié)算服務(wù)。但是根據(jù)美國(guó)財(cái)政部海外資產(chǎn)控制辦公室最新發(fā)布的向伊朗銷售食品、農(nóng)產(chǎn)品、藥品、醫(yī)療設(shè)備的指南，這些貨物本身享受制裁豁免[ 46 ]。歐盟與伊朗之間的貿(mào)易集中在石油礦產(chǎn)等能源領(lǐng)域，而目前貿(mào)易結(jié)算支持機(jī)制并未將能源行業(yè)納入服務(wù)范圍，因此貿(mào)易結(jié)算支持機(jī)制尚不能在重要領(lǐng)域發(fā)揮作用。
綜上所述，《阻斷條例》立法設(shè)計(jì)不能完全滿足現(xiàn)實(shí)需要，其作為條例本身又無(wú)法擺脫歐盟法的局限性，即歐盟法的執(zhí)行力一直受到各成員國(guó)主權(quán)國(guó)家的束縛，成員國(guó)自身的政治、經(jīng)濟(jì)和文化差異，對(duì)條例的理解和實(shí)施都會(huì)產(chǎn)生影響。此外，目前貿(mào)易結(jié)算支持機(jī)制的服務(wù)領(lǐng)域有限且需待雙邊進(jìn)出口額相等時(shí)才能發(fā)揮作用。這些固有的局限和先天不足都將影響歐盟反制裁措施的實(shí)施效果。
四、歐盟反制裁措施對(duì)我國(guó)的啟示
歐盟曾采用的多邊路徑有利于公平解決國(guó)際爭(zhēng)端，構(gòu)建公正合理的國(guó)際秩序?，F(xiàn)階段歐盟采用的單邊路徑中，雖然《阻斷條例》有待進(jìn)一步細(xì)化以落實(shí)阻斷效果、統(tǒng)一適用標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)調(diào)各成員國(guó)實(shí)踐，貿(mào)易結(jié)算支持機(jī)制也在初期運(yùn)行階段，需要向更重要領(lǐng)域拓展和向更多國(guó)家開(kāi)放以擴(kuò)大影響力，但是歐盟這一單邊路徑對(duì)抵制美國(guó)霸權(quán)主義具有典型意義?；诖?，我國(guó)應(yīng)適當(dāng)結(jié)合單邊選擇和多邊路徑，善用國(guó)內(nèi)規(guī)則和國(guó)際規(guī)則全面反制美國(guó)次級(jí)制裁，在遵守國(guó)際法的前提下，加強(qiáng)國(guó)內(nèi)法治和國(guó)際法治的銜接。
（一）制定專門阻斷法令
通過(guò)制定專門阻斷法令建立起一套完整的制度體系，抵抗單邊經(jīng)濟(jì)制裁，維護(hù)本國(guó)企業(yè)合法權(quán)益已經(jīng)成為普遍趨勢(shì)。除歐盟制定了《阻斷條例》外，加拿大制定了《外國(guó)域外管轄措施法》，英國(guó)制定了《保護(hù)貿(mào)易利益法》，澳大利亞制定了《外國(guó)訴訟程序法》，墨西哥制定了《保護(hù)貿(mào)易和投資不受外國(guó)違反國(guó)際法的法律影響的法案》等。我國(guó)也應(yīng)盡快出臺(tái)專門阻斷法令，為中國(guó)企業(yè)“走出去”保駕護(hù)航。
首先，可以借鑒歐盟《阻斷條例》的立法經(jīng)驗(yàn)，在我國(guó)阻斷法令中確立以下幾個(gè)基本制度：第一，禁止遵守制度，禁止中國(guó)自然人或?qū)嶓w直接或間接地遵守阻斷清單中的經(jīng)濟(jì)制裁法律；第二，追償制度，賦予遭受次級(jí)制裁的中國(guó)自然人或?qū)嶓w以訴權(quán)，對(duì)造成其利益受損的自然人或?qū)嶓w或其代理機(jī)構(gòu)提起損害賠償訴訟；第三，報(bào)告制度，中國(guó)自然人或?qū)嶓w有義務(wù)在獲悉其可能受到次級(jí)制裁影響的30天內(nèi)向商務(wù)部等國(guó)務(wù)院有關(guān)部門報(bào)告；第四，不予承認(rèn)與執(zhí)行制度，禁止中國(guó)法院承認(rèn)與執(zhí)行基于阻斷清單中經(jīng)濟(jì)制裁法律做出的判決或仲裁裁決。
其次，阻斷清單應(yīng)當(dāng)盡可能全面，防止出現(xiàn)企業(yè)面臨次級(jí)制裁威脅，阻斷法令無(wú)法提供有效保護(hù)的情況。經(jīng)筆者統(tǒng)計(jì)，截至2019年12月，在美國(guó)財(cái)政部海外資產(chǎn)控制辦公室公布的“特別指定國(guó)民名單”中，中國(guó)企業(yè)或個(gè)人主要因違反以下法律而遭受次級(jí)制裁：《伊朗制裁法案》《全面制裁伊朗、問(wèn)責(zé)和撤資法案》《國(guó)防授權(quán)法案》《伊朗貿(mào)易和制裁條例》《伊朗金融制裁條例》《朝鮮制裁條例》《敵對(duì)國(guó)家制裁法》等。阻斷法令應(yīng)將前述目前與中國(guó)企業(yè)或個(gè)人最為相關(guān)的制裁法律納入阻斷清單。此外，立法部門與企業(yè)應(yīng)該建立暢通的信息溝通機(jī)制，企業(yè)及時(shí)反饋實(shí)踐中影響正常經(jīng)貿(mào)活動(dòng)開(kāi)展的制裁法律，以便定期更新阻斷清單。
最后，阻斷法令應(yīng)具有靈活性，為企業(yè)進(jìn)入、維持或退出制裁目標(biāo)國(guó)家市場(chǎng)留有決策空間。建議阻斷法令明確企業(yè)終止涉制裁國(guó)家業(yè)務(wù)必須基于對(duì)實(shí)際經(jīng)濟(jì)、商業(yè)形勢(shì)的評(píng)估。在司法實(shí)踐中，判斷企業(yè)是因經(jīng)濟(jì)效益還是因遵守美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁法律而終止涉目標(biāo)國(guó)交易，應(yīng)由最高院出臺(tái)司法解釋，統(tǒng)一各級(jí)法院對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的判斷標(biāo)準(zhǔn)，避免出現(xiàn)阻斷法令適用標(biāo)準(zhǔn)不一致的情況。
（二）加快推進(jìn)人民幣國(guó)際化進(jìn)程
美國(guó)操縱美元體系，利用強(qiáng)大的國(guó)際金融地位，對(duì)外實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁，“去美元化”已然成為各國(guó)防御經(jīng)濟(jì)制裁的現(xiàn)實(shí)訴求。與歐洲貿(mào)易結(jié)算支持機(jī)制以歐元結(jié)算類似，我國(guó)早已于2015年就建立了自己的結(jié)算系統(tǒng)，即人民幣跨境支付系統(tǒng)（CIPS），向境內(nèi)外參與者的跨境人民幣業(yè)務(wù)提供資金清算結(jié)算服務(wù)，為人民幣國(guó)際化鋪設(shè)“高速公路”，是符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的重要金融基礎(chǔ)設(shè)施。截至2019年6月，人民幣跨境支付系統(tǒng)已有31家直接參與者，847家間接參與者；實(shí)際業(yè)務(wù)覆蓋全球160多個(gè)國(guó)家和地區(qū)，其中63個(gè)國(guó)家和地區(qū)處于“一帶一路”沿線[ 47 ]。由此可見(jiàn)，人民幣跨境支付系統(tǒng)已開(kāi)始在實(shí)踐中發(fā)揮作用，我國(guó)應(yīng)當(dāng)在此基礎(chǔ)上繼續(xù)以“一帶一路”、亞投行為發(fā)展契機(jī)，引導(dǎo)我國(guó)金融機(jī)構(gòu)借助人民幣跨境支付系統(tǒng)與“一帶一路”沿線國(guó)家開(kāi)展金融業(yè)務(wù)，擴(kuò)大人民幣跨境支付系統(tǒng)的影響力，助力實(shí)現(xiàn)人民幣國(guó)際化。值得注意的是，我們應(yīng)當(dāng)借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn)，在向目標(biāo)國(guó)提供金融服務(wù)時(shí)，先從受制裁豁免領(lǐng)域試點(diǎn)運(yùn)行。例如，在伊朗制裁項(xiàng)目中，藥物、醫(yī)療器械、信息材料等貨物是享受制裁豁免的，再逐步將人民幣跨境支付系統(tǒng)提供服務(wù)的領(lǐng)域擴(kuò)展到石油、重金屬等重要領(lǐng)域。與此同時(shí)，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化治理機(jī)制建設(shè)，明確透明度要求，防止洗錢等違法犯罪活動(dòng)的滋生，保證人民幣跨境支付系統(tǒng)的安全性和可靠性。
第三，積極運(yùn)用國(guó)際法規(guī)則反制美國(guó)次級(jí)制裁。一方面，雖然目前WTO上訴機(jī)構(gòu)處于停擺狀態(tài)，但是WTO《爭(zhēng)端解決諒解協(xié)議》仍然有效，WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制不會(huì)就此停止發(fā)揮作用，多邊貿(mào)易體系更不會(huì)因此而陷入崩潰。誠(chéng)然，上訴機(jī)構(gòu)工作的停滯給WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的未來(lái)走向帶來(lái)了很多不確定性[ 48 ]，此時(shí)各國(guó)應(yīng)當(dāng)攜手努力，促進(jìn)WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的改革和優(yōu)化。因此，在未來(lái)我國(guó)仍應(yīng)將WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制作為對(duì)抗美國(guó)次級(jí)制裁的重要多邊渠道，借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn)，控訴美國(guó)次級(jí)制裁違反國(guó)民待遇、最惠國(guó)待遇、非歧視原則、貿(mào)易自由原則等多項(xiàng)WTO基本原則。另一方面，美國(guó)部分次級(jí)制裁是對(duì)聯(lián)合國(guó)安理會(huì)決議的擴(kuò)大化適用，沒(méi)有嚴(yán)格遵照安理會(huì)制裁決議實(shí)施經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制措施，不具有國(guó)際法上的合法性，違背國(guó)際義務(wù)。我國(guó)應(yīng)當(dāng)利用好聯(lián)合國(guó)這一全球多邊外交中心舞臺(tái)，發(fā)出中國(guó)聲音，貢獻(xiàn)中國(guó)智慧，推動(dòng)聯(lián)合國(guó)大會(huì)針對(duì)美國(guó)以執(zhí)行聯(lián)合國(guó)多邊制裁為名，為實(shí)現(xiàn)本國(guó)經(jīng)濟(jì)政治目標(biāo)而借機(jī)實(shí)施單邊經(jīng)濟(jì)制裁問(wèn)題的合法性做出決議，以維護(hù)中國(guó)核心利益，維護(hù)國(guó)際社會(huì)整體利益。
五、結(jié)語(yǔ)
美國(guó)利用其超級(jí)大國(guó)的優(yōu)勢(shì)地位，一意孤行地挑起經(jīng)貿(mào)摩擦，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)制裁推行“美國(guó)優(yōu)先”政策。在這樣的國(guó)際形勢(shì)下，國(guó)際法應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其應(yīng)有作用，調(diào)整國(guó)家與國(guó)家、國(guó)家與國(guó)際法之間的緊張關(guān)系，阻止肆意踐踏國(guó)際法的行為。
從國(guó)際法原理分析美國(guó)單方面實(shí)施次級(jí)制裁的做法，可以清晰看出美國(guó)次級(jí)制裁不具有國(guó)際法上的合法性，違背了多項(xiàng)國(guó)際法原則，包括國(guó)際法上的管轄權(quán)原則、國(guó)家主權(quán)平等原則、不干涉內(nèi)政原則和條約必須遵守原則等，構(gòu)成國(guó)際不法行為，不僅直接損害他國(guó)利益，而且嚴(yán)重影響國(guó)際法律秩序，破壞國(guó)際法運(yùn)行的生態(tài)環(huán)境。對(duì)美國(guó)這一國(guó)際不法行為，各國(guó)應(yīng)當(dāng)注意運(yùn)用國(guó)際法規(guī)則進(jìn)行反制，歐盟的做法值得借鑒。中國(guó)作為負(fù)責(zé)任的大國(guó)，同時(shí)也是美國(guó)次級(jí)制裁的受害國(guó)，應(yīng)當(dāng)汲取歐盟反制美國(guó)次級(jí)制裁的有益經(jīng)驗(yàn)，綜合運(yùn)用國(guó)內(nèi)法規(guī)則和國(guó)際法規(guī)則反制美國(guó)次級(jí)制裁，為全球治理體系改革和建設(shè)提供中國(guó)方案，以實(shí)現(xiàn)國(guó)際法治與國(guó)內(nèi)法治的良性互動(dòng)，為中國(guó)企業(yè)“走出去”提供有力保障，推進(jìn)“一帶一路”倡議，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)注入新的活力。
注釋：
①在初級(jí)制裁中，“美國(guó)人”的內(nèi)涵十分豐富，包括美國(guó)公民、美國(guó)永久居民、根據(jù)美國(guó)法律成立或位于美國(guó)境內(nèi)的實(shí)體、美國(guó)公民擁有或控制的實(shí)體等。
②國(guó)會(huì)立法包括一般法和特別法。以伊朗制裁項(xiàng)目中的次級(jí)制裁為例，一般法主要包括1917年《對(duì)敵貿(mào)易法》、1976年《國(guó)家緊急狀態(tài)法》、1977年《國(guó)家緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》等；特別法主要包括1996年《赫爾姆斯伯頓法案》、1996年《伊朗制裁法案》、2012年《伊朗自由及防擴(kuò)散法案》、2012年《國(guó)防授權(quán)法案》等。
③行政立法包括聯(lián)邦條例和總統(tǒng)行政命令。以伊朗制裁項(xiàng)目中的次級(jí)制裁為例，行政立法主要包括1979年《伊朗資產(chǎn)控制條例》、2018年《伊朗貿(mào)易和制裁條例》、2018年
《伊朗金融制裁條例》等。此外，還包括總統(tǒng)在各特定時(shí)期內(nèi)簽發(fā)的行政命令。例如2018年5月，特朗普宣布重啟對(duì)伊次級(jí)制裁，簽發(fā)了第13 846號(hào)行政令、第13 871號(hào)行政令和第13 876號(hào)行政令。
④例如《伊朗貿(mào)易與制裁條例》第560.205條。
⑤例如《減少伊朗核威脅和保障敘利亞人權(quán)法案》第211條。
⑥例如《伊朗貿(mào)易與制裁條例》第560.427條。
⑦《阻斷條例》的全稱為《防止第三國(guó)立法的域外適用效果及其實(shí)施行為的條例》，也有學(xué)者將其譯為《反對(duì)第三國(guó)立法域外適用的條例》。
⑧阻斷清單即《阻斷條例》附錄部分列明的禁止“歐盟人”遵守的美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁法律，包括1993年《國(guó)防授權(quán)法》、1996年《赫爾姆斯伯頓法案》、1996年《伊朗制裁》、2012年《伊朗自由及防擴(kuò)散法案》、2012年《國(guó)防授權(quán)法案》、2012年《減少伊朗核威脅和保障敘利亞人權(quán)法案》、2017年《古巴資產(chǎn)管制條例》和2018年《伊朗貿(mào)易和制裁條例》。歐盟理事會(huì)有權(quán)根據(jù)實(shí)際需要對(duì)清單內(nèi)容進(jìn)行增減。
⑨為遵守任何法律、法規(guī)中的強(qiáng)制性規(guī)定而拒絕支付利息的行為，不構(gòu)成違約。
⑩只要前述行為會(huì)使保險(xiǎn)人受到任何制裁，或者被聯(lián)合國(guó)決議、歐盟、英國(guó)或美國(guó)制裁法律所禁止或限制，任何保險(xiǎn)人不得再提供保險(xiǎn)，任何保險(xiǎn)人均無(wú)責(zé)任支付本協(xié)議項(xiàng)下的任何索賠或提供任何利益。
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EUs Strategy for Countering U.S. Secondary Sanctions and Its Enlightenment to China：Unilateral or Multilateral
ZHU Yue
（East China University of Political Science and Law，Shanghai 200042，China）
Abstract：The U.S. secondary sanctions have a long history and the European Union ever adopted a multilateral approach to counter sanctions，such as resorting to WTO dispute settlement mechanism and supporting United Nation General Assembly resolutions condemning U.S. secondary sanctions legislation. EU intended to utilize the authority and binding force of multilateral rules to deter the U.S. from imposing secondary sanctions，but the multilateral approach is lack of efficiency and effectiveness. Since the U.S. withdrew from the Joint Comprehensive Plan of Action，also known as the“Iran nuclear deal”，and reimpose economic sanction on Iran，EU has adopted a unilateral approach to counter sanctions，including updating and activating the Blocking Regulation，creating the Instrument for Supporting Trade Exchanges （INSTEX） and so on，which is comprehensive and effective. However，the actual effect of EUs anti-sanctions measures is not ideal due to the inherent imitations，such as the limited content of blocking list of the regulation，different understanding of the regulation among member states of EU and the strict operational conditions of INSTEX. The EUs two approaches have their own advantages and disadvantages，China should appropriately combine them，draw useful experience from EU and pay attention to overcoming the defects. On one hand，we should enact blocking statute as soon as possible，actively promote the development of the Cross-border Interbank Payment System，and accelerate the process of RMB internalization，and so on. On the other hand，we should analyze the legality of U.S. secondary sanctions from the principles of international law and apply the rules of international law to counter U.S. secondary sanctions，so as to realize the constructive interaction between domestic rule of law and international rule of law，safeguard Chinas core interests and the overall interests of international society.
Key words：EUs counter-measures；the U.S. economic sanctions；secondary sanctions；unilateral route；multilateral route
