提高突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件應對能力

張海波

新冠肺炎疫情是新中國成立以來出現(xiàn)的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最高的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，是對國家治理體系和治理能力的嚴峻挑戰(zhàn)。習近平總書記明確指出，在這次應對疫情中，暴露出我國在重大疫情防控體制機制、公共衛(wèi)生應急管理體系等方面存在的明顯短板。他強調，要針對這次疫情暴露出來的短板和不足，抓緊補短板、堵漏洞、強弱項，該堅持的堅持，該完善的完善，該建立的建立，該落實的落實，完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛(wèi)生應急管理體系。我們要認真領會習近平總書記這一要求，在補短板、堵漏洞、強弱項上持續(xù)發(fā)力，切實提高應對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的能力水平。

我國現(xiàn)行公共衛(wèi)生應急管理體系主要由三部法律法規(guī)推動形成：一是1989年2月發(fā)布并歷經(jīng)2004年、2013年兩次修訂的《傳染病防治法》，主要確立了甲、乙、丙三類傳染病分類分級防控制度;二是2003年5月發(fā)布并于2011年修訂的《國務院突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》，主要是為2003年“非典”的依法應急提供法律授權，為依法應急樹立了標桿;三是2007年發(fā)布的《突發(fā)事件應對法》，統(tǒng)籌了自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件的應急管理，確立了統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調、分類管理、分級響應、屬地管理為主的應急管理體制和預防與準備、預警與監(jiān)測、救援與處置、善后與恢復的應急管理機制。根據(jù)“立法滯后、預案先行”的原則，2006年發(fā)布的《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》，仍發(fā)揮著重要作用。此外，1999年發(fā)布的《國內(nèi)交通衛(wèi)生檢疫條例》和1986年發(fā)布、2018年修訂的《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》也都和重大傳染病疫情的應急管理緊密相關?！妒称钒踩ā贰兑呙绻芾矸ā贰堵殬I(yè)病防治法》都在公共衛(wèi)生應急管理法律體系范疇之內(nèi)，但都有各自側重的對象。

2018年應急管理部成立之后，“一案三制”綜合應急管理體系在總體上一分為四：主要由衛(wèi)健部門負責的公共衛(wèi)生應急管理、主要由應急管理部門牽頭負責的自然災害與事故災難應急管理、主要由公安部門牽頭的社會安全事件應急管理、主要由生態(tài)環(huán)境部門牽頭負責的環(huán)境污染應急管理。由于政府機構的調整，突發(fā)公共衛(wèi)生事件又可分為三大部分：重大傳染病疫情、重大食品安全事件、重大疫苗安全事件。衛(wèi)健部門主責重大傳染病疫情的應急管理，參與部分重大食品安全事件和重大疫苗安全事件的應急管理。江蘇在2006年制定了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》，根據(jù)《傳染病防治法》《國務院突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》《突發(fā)事件應對法》也制定了相應的實施辦法，與國家層面的公共衛(wèi)生應急管理體系保持一致。

客觀而言，我國應對重大傳染病疫情有一定的能力基礎，且成功應對了2009年的甲型H1N1流感和2013年的H7N9高致病性禽流感。此次新冠肺炎疫情前所未有，對任何國家的公共衛(wèi)生應急管理體系都是一次前所未有的挑戰(zhàn)，至少表現(xiàn)在五個方面：一是不確定性程度更高，決策的難度更大;二是協(xié)同的范圍更大，甚至需要在全球范圍內(nèi)協(xié)同，任何國家都難以獨善其身;三是應對的專業(yè)性更強，需要科技研發(fā)實力做支撐，無法依靠人海戰(zhàn)術;四是延續(xù)的時間更長，復工復產(chǎn)推進緩慢，至今仍難判斷疫情何時結束;五是對公眾依從性要求高，需要幾乎每一個人的配合。

從應對急難險重突發(fā)事件的要求來看，重大傳染病疫情應急管理主要存在以下的短板、漏洞與弱項。比如，重大傳染病預防主要由衛(wèi)健部門下屬的疾控部門具體負責，但對照疫情防控的實際要求，疾控部門的投入、人員、能力都還有一定的差距。比如，開展應急預案演練還比較少。在此次疫情初期，由于缺乏必要的實物和產(chǎn)能儲備，也未建立統(tǒng)一、高效的應急物資采購平臺，一些三甲醫(yī)院都買不到口罩而不得不進行海外采購。比如，重大傳染病疫情應急響應的核心能力是醫(yī)療系統(tǒng)的“浪涌能力”，即其滿足需求處于峰值時的能力。但在此次疫情初期，存在傳染病專業(yè)應急隊伍規(guī)模小、發(fā)熱門診數(shù)量少、社區(qū)醫(yī)院分流效率低、醫(yī)院病床數(shù)不夠、核酸檢測試劑不足等情況。此外，疫情防控的信息化水平不高，社會參與程度也不高。結合江蘇實際，構建與江蘇發(fā)展水平相適應的公共衛(wèi)生應急管理體系，提升重大傳染病疫情的應對能力，亟待加強制度建設，完善公共衛(wèi)生應急管理制度體系。

第一，改革公共衛(wèi)生應急管理體制。加強突發(fā)公共衛(wèi)生事件分類管理，加大經(jīng)費投入，提升疾控機構人員待遇和發(fā)展空間，尊重其專業(yè)話語權，推動疾控中心滿編運行，增加應急辦人員編制。探索市縣兩級疾控中心整合并由省疾控中心垂直管理體制，為傳染病直報系統(tǒng)不受干擾提供組織結構支撐。重視公共衛(wèi)生應急管理與社區(qū)治理的融合，在社區(qū)設立公共衛(wèi)生專職社工，培育具有公共衛(wèi)生應急能力的社會組織與專業(yè)志愿者隊伍。培育和發(fā)展具有公共衛(wèi)生應急能力的社會組織，提升重大傳染病疫情應對的社會協(xié)同水平。

第二，健全公共衛(wèi)生應急管理機制。修訂《江蘇省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》，完善相關預案體系和預案管理辦法，與省內(nèi)高校和科研院所合作探索應急預案的信息化、智能化演練方法。建立全省統(tǒng)一的公共衛(wèi)生應急物資儲備平臺，加強重點醫(yī)院實物儲備和重點企業(yè)產(chǎn)能儲備，引導學校、社區(qū)、家庭適度分散儲備，增強物資保障的“浪涌能力”。開設專門的公共衛(wèi)生頻道，充實科普隊伍，開展常態(tài)化公共衛(wèi)生風險溝通，加強脆弱人群防護指導，在公共就餐場所全面推行公筷、公勺。擴大傳染病專業(yè)應急隊伍規(guī)模，提高不明生物危害檢測能力。增加發(fā)熱門診數(shù)量，提升發(fā)熱門診管理規(guī)范性，加大社區(qū)醫(yī)院投入。加強大數(shù)據(jù)應用，加大發(fā)熱門診、呼吸疾控、腸道疾病、藥店監(jiān)測和網(wǎng)絡搜索監(jiān)測數(shù)據(jù)的整合與開發(fā)。增加三甲醫(yī)院數(shù)量，對民營醫(yī)院病床數(shù)提出明確要求，將“體育場館建設預留方艙醫(yī)院接口”納入城市建設規(guī)劃。加強與省內(nèi)重點高校和科研院所合作，新增建設公共衛(wèi)生學院，發(fā)展應急管理學科，加強公共衛(wèi)生應急管理專業(yè)人才培養(yǎng)。建設多層次培訓體系，加強全省各級領導干部公共衛(wèi)生應急管理領導力培訓和公共衛(wèi)生專業(yè)應急隊伍實操培訓。建設公共衛(wèi)生應急管理專業(yè)智庫，開展公共衛(wèi)生應急管理能力第三方評估。

第三，完善公共衛(wèi)生應急管理法律法規(guī)體系。要把突發(fā)公共事件應對法治體系建設作為一項根本性建設來抓，進一步完善配套制度供給，構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的突發(fā)公共事件應對法律體系，為保障人民生命安全和身體健康筑牢制度防線。在國家層面，建議修改《突發(fā)事件應對法》《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》等相關法律法規(guī)，廢止疾控與臨床分離發(fā)展的規(guī)定，消除新發(fā)傳染病預警滯后的制度漏洞，提高新發(fā)傳染病的預警和響應層級。在省級層面，可由江蘇省人民代表大會分別制定相應的地方條例，為公共衛(wèi)生應急管理提供更符合現(xiàn)實需求的法律支撐。

（作者系南京大學政府管理學院教授、副院長，南京大學社會風險與公共危機管理研究中心執(zhí)行主任）

責任編輯：蘇勝利