以高質(zhì)量立法推動(dòng)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化

李忠盛

習(xí)近平總書記對(duì)地方人大及其常委會(huì)工作作出重要指示強(qiáng)調(diào)，要?jiǎng)?chuàng)造性地做好立法、監(jiān)督等工作，更好助力經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改革攻堅(jiān)任務(wù)。地方立法在推進(jìn)區(qū)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中具有重要作用。獲準(zhǔn)行使地方立法權(quán)以來，揚(yáng)州市人大常委會(huì)圍繞推進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化，堅(jiān)持問題、特色、結(jié)果和民意導(dǎo)向，共制定出臺(tái)實(shí)體法6部、程序法1部，并著力在提高立法精細(xì)度和增強(qiáng)實(shí)效性上下功夫，把提高立法質(zhì)量作為助力地方治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵舉措。2018年12月，中共中央政治局委員、全國人大常委會(huì)副委員長王晨視察調(diào)研揚(yáng)州市地方立法工作并給予充分肯定。

優(yōu)化立法格局，精耕細(xì)作推進(jìn)系統(tǒng)治理

堅(jiān)持制度先行，夯實(shí)立法基礎(chǔ)。以制度建設(shè)為主線，將《揚(yáng)州市制定地方性法規(guī)條例》作為獲批地方立法權(quán)后制定的首部地方性法規(guī)，并提交當(dāng)年的市人代會(huì)審議表決。2019年，制定、修訂《立法公開征求意見工作辦法》《基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)定》《立法專家顧問工作辦法》《立法后評(píng)估工作辦法》四項(xiàng)制度，將立法工作中的好經(jīng)驗(yàn)好做法進(jìn)一步提煉固化?！读⒎ü_征求意見工作辦法》對(duì)公開征集立法項(xiàng)目和公開征求立法意見建議兩方面內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范，并要求地方性法規(guī)在涉及重大利益調(diào)整事項(xiàng)時(shí)應(yīng)當(dāng)論證咨詢，對(duì)重要立法事項(xiàng)產(chǎn)生較大爭(zhēng)議時(shí)引入第三方評(píng)估。

完善工作機(jī)制，加強(qiáng)有序銜接。一是始終把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿立法工作全過程。嚴(yán)格落實(shí)請(qǐng)示報(bào)告制度，在立法計(jì)劃編制，法規(guī)草案起草、修改和審議中涉及重大問題、重點(diǎn)事項(xiàng)時(shí)，及時(shí)向市委請(qǐng)示報(bào)告，并根據(jù)市委要求推進(jìn)立法工作。二是堅(jiān)持人大主導(dǎo)，確保法規(guī)合民意、貼民心。在法規(guī)立項(xiàng)環(huán)節(jié)，通過提前開展專題調(diào)研和梳理歷年代表提出的議案建議，圍繞黨委關(guān)切、社會(huì)關(guān)注、群眾關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題確定立法項(xiàng)目，科學(xué)編制立法計(jì)劃。在起草修改階段，強(qiáng)化立法擔(dān)當(dāng)，對(duì)行政機(jī)關(guān)既確權(quán)又立責(zé)，推動(dòng)信息共享、協(xié)同治理。三是加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，積極拓寬立法參與渠道。建設(shè)立法意見征集平臺(tái)，運(yùn)用信息技術(shù)手段匯集民意、匯聚民智。設(shè)立市域范圍全覆蓋又各具特色的基層立法聯(lián)系點(diǎn)，聘請(qǐng)20名具有豐富理論功底和實(shí)務(wù)工作經(jīng)驗(yàn)的立法咨詢專家顧問，在表決前對(duì)每部法規(guī)都廣泛征詢立法聯(lián)系點(diǎn)意見建議，并經(jīng)由專家“把脈問診”、論證把關(guān)。

深化重點(diǎn)領(lǐng)域，精雕細(xì)琢推進(jìn)依法治理

深入調(diào)查研究，堅(jiān)持精心選題。揚(yáng)州人大圍繞地方立法與市域治理現(xiàn)代化開展專題調(diào)研，發(fā)現(xiàn)人民群眾的立法意愿和需求既包括大運(yùn)河文化帶建設(shè)、旅游促進(jìn)、城市建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，同時(shí)也涉及建筑和生活垃圾管理、養(yǎng)老、社區(qū)物業(yè)管理、揚(yáng)州美食等社會(huì)治理的細(xì)微處。對(duì)立法需求進(jìn)行深入分析、研究論證，并報(bào)經(jīng)市委同意，將《揚(yáng)州市住宅物業(yè)管理?xiàng)l例》《揚(yáng)州市旅游促進(jìn)條例》《揚(yáng)州市養(yǎng)老服務(wù)條例》列為立法制定項(xiàng)目，將生活垃圾分類管理、揚(yáng)塵污染防治、市區(qū)停車場(chǎng)管理以及大運(yùn)河文化帶、城市書房、揚(yáng)州美食等事項(xiàng)作為立法調(diào)研項(xiàng)目。通過梳理總結(jié)新冠肺炎疫情防控工作經(jīng)驗(yàn)，將疫情防控、公共衛(wèi)生等內(nèi)容有機(jī)融入地方立法項(xiàng)目或者組織開展專項(xiàng)立法調(diào)研。

彰顯城市特色，力求精細(xì)施策。堅(jiān)持立足地方實(shí)際，著力在立法過程中體現(xiàn)揚(yáng)州特色。一是立法守護(hù)文化遺產(chǎn)。為有效運(yùn)用法治方式守護(hù)好歷史賦予揚(yáng)州的寶貴文化遺產(chǎn)，先后制定出臺(tái)《揚(yáng)州古城保護(hù)條例》《揚(yáng)州市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》，從物質(zhì)和非物質(zhì)兩個(gè)方面加強(qiáng)文化遺產(chǎn)保護(hù)。二是立法保護(hù)資源環(huán)境。揚(yáng)州依水而建、緣水而興、因水而美，境內(nèi)水系發(fā)達(dá)，河道密布。為此，揚(yáng)州市人大結(jié)合本地特色資源，制定《揚(yáng)州市河道管理?xiàng)l例》，建立市管河道、縣管河道、鎮(zhèn)村河道三級(jí)管理體制?！稉P(yáng)州市公園條例》是江蘇首部關(guān)于開放式公園的立法，將全市公園體系建設(shè)成果予以固化。三是立法推進(jìn)城市文明?！稉P(yáng)州市文明行為促進(jìn)條例》有機(jī)融入“揚(yáng)州文明有禮二十四條”的精髓內(nèi)容，體現(xiàn)揚(yáng)州城市文化特色，并以法治方式鞏固提升文明城市建設(shè)成果。

強(qiáng)化立法原則，精準(zhǔn)發(fā)力推進(jìn)源頭治理

加強(qiáng)統(tǒng)籌謀劃，推進(jìn)科學(xué)立法。針對(duì)問題立法、立法解決問題，找準(zhǔn)城市治理中的痛點(diǎn)、難點(diǎn)、堵點(diǎn)，以問題為導(dǎo)向?qū)で蠼鉀Q良方，縱深推進(jìn)社會(huì)治理。堅(jiān)持高站位，緊扣保護(hù)、傳承、建設(shè)大運(yùn)河文化帶，制定《揚(yáng)州市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》，創(chuàng)設(shè)大運(yùn)河揚(yáng)州段文化生態(tài)保護(hù)區(qū)制度。找準(zhǔn)小切口，從群眾反映強(qiáng)烈的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)管理等事項(xiàng)入手，有序厘清職責(zé)，規(guī)范經(jīng)營活動(dòng)，著力構(gòu)建協(xié)調(diào)順暢的監(jiān)管機(jī)制，助力城市精細(xì)化管理。在立法調(diào)研中，注重把握調(diào)研方向，對(duì)每部法規(guī)都梳理出需要論證的重點(diǎn)問題，通過專家論證會(huì)和書面征詢等方式征求相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜乙庖?，充分發(fā)揮好專家智庫作用。

拓寬參與渠道，推進(jìn)民主立法。不斷改進(jìn)和創(chuàng)新開門立法的方式方法，圍繞人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題開展調(diào)研，深入挖掘源頭治理中切實(shí)需要立法加以規(guī)范的事項(xiàng)。通過線上線下等渠道持續(xù)擴(kuò)大群眾參與度，廣泛征求“一府兩院”、人民團(tuán)體、各縣（市、區(qū)）人大、基層立法聯(lián)系點(diǎn)、社會(huì)公眾等各方觀點(diǎn)意見，充分反映民意、集中民智。《揚(yáng)州古城保護(hù)條例》通過揚(yáng)州電視臺(tái)《市民論談》節(jié)目，將立法參與者、古城保護(hù)倡導(dǎo)者、揚(yáng)州居民代表等各有關(guān)方面請(qǐng)進(jìn)直播室開展互動(dòng)，現(xiàn)場(chǎng)征集意見建議，增強(qiáng)立法民意基礎(chǔ)。針對(duì)古稀老人王玉忠提出的古城商業(yè)噪聲擾民問題，《揚(yáng)州古城保護(hù)條例》作出規(guī)定：“明清歷史城區(qū)禁止在商業(yè)經(jīng)營活動(dòng)中使用高音廣播喇叭或者采用其他發(fā)出高噪聲的方法招攬顧客?！?/p>

確保嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范，推進(jìn)依法立法。遵循不抵觸原則，防范地方保護(hù)主義和部門利益法制化。注重規(guī)范政府權(quán)力行使，對(duì)減損公民權(quán)利、增加公民義務(wù)的條款，嚴(yán)格審查其必要性和合理性。例如，在制定《揚(yáng)州市公園條例》時(shí)，重點(diǎn)明確市、縣兩級(jí)政府及相關(guān)部門在公園規(guī)劃、建設(shè)、管理、服務(wù)上的主體責(zé)任;在制定《揚(yáng)州市農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)管理?xiàng)l例》時(shí)，梳理上位法中的相應(yīng)條款規(guī)定，對(duì)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)管理?xiàng)l例進(jìn)行逐條對(duì)照論證，對(duì)草案中加重市場(chǎng)開辦者責(zé)任義務(wù)等條款作出調(diào)整，確保依法行使好統(tǒng)一審議職能，統(tǒng)籌好立權(quán)與立責(zé)、創(chuàng)新與規(guī)范、合法與管用的關(guān)系。

固化實(shí)施成效，精益求精推進(jìn)綜合治理

營造輿論氛圍，提高立法認(rèn)同。在《揚(yáng)州市農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)管理?xiàng)l例》《揚(yáng)州市文明行為促進(jìn)條例》等實(shí)施前夕，會(huì)同政府及相關(guān)部門召開法規(guī)實(shí)施動(dòng)員會(huì)，并依托報(bào)刊、廣電等主流媒體平臺(tái)，結(jié)合網(wǎng)站、微信、揚(yáng)州發(fā)布和揚(yáng)帆APP等新媒體渠道，組織全方位宣傳報(bào)道，促進(jìn)集中宣傳、重點(diǎn)宣傳，推動(dòng)條例貫徹實(shí)施。同時(shí)，督促落實(shí)普法責(zé)任制，把推廣地方性法規(guī)納入法治宣傳教育工作，切實(shí)增強(qiáng)地方性法規(guī)社會(huì)知曉度。

加強(qiáng)立法宣講，組織釋疑解惑。及時(shí)公布法規(guī)條文，并開展宣傳解讀，闡述立法原意，釋明執(zhí)法要點(diǎn)。推行法規(guī)條文釋義制度，配合法規(guī)實(shí)施編印《揚(yáng)州市農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)管理?xiàng)l例100問》《揚(yáng)州市公園條例50問》等專項(xiàng)釋義文本。聯(lián)合相關(guān)部門開展地方性法規(guī)宣講走基層、進(jìn)社區(qū)活動(dòng)，運(yùn)用法理說明原意、揭示緣由，結(jié)合實(shí)踐明晰規(guī)定、解疑釋惑，讓執(zhí)法者、司法者、守法者不僅知其然，更知其所以然，助力培育學(xué)法尊法守法用法的良好法治環(huán)境。

強(qiáng)化監(jiān)督檢查，督促落地見效。綜合運(yùn)用執(zhí)法檢查、專題視察、審議監(jiān)督等法定職能強(qiáng)化法規(guī)監(jiān)督，開展立法工作“回頭看”，精準(zhǔn)檢驗(yàn)法規(guī)實(shí)施成效。近年來，先后組織人大常委會(huì)組成人員開展農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)管理?xiàng)l例執(zhí)法檢查，河道管理?xiàng)l例、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例實(shí)施情況專題視察，市縣兩級(jí)人大聯(lián)動(dòng)檢查公園條例實(shí)施情況，采用“三同步三覆蓋”方式，組織3輪21次集中督查和2次專題視察，并聽取和審議政府專項(xiàng)工作報(bào)告，要求加快落實(shí)條例配套措施，積極促進(jìn)立法制度優(yōu)勢(shì)切實(shí)轉(zhuǎn)化為地方治理效能。

（作者系揚(yáng)州市人大常委會(huì)常務(wù)副主任、黨組副書記）

責(zé)任編輯：蘇勝利