長江三角洲地區(qū)營商環(huán)境政策舉措與效果評價

顧雪芹 李育冬 余紅心

摘要：新冠肺炎疫情之后，各國將更加重視產(chǎn)業(yè)集群競爭，而營商環(huán)境則是吸引產(chǎn)業(yè)集聚的關(guān)鍵因素。目前，長江三角洲地區(qū)已進入?yún)^(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展加速階段，對營商環(huán)境建設(shè)特別是與營商環(huán)境相關(guān)的一體化制度創(chuàng)新提出了更高要求。當(dāng)前，長江三角洲地區(qū)優(yōu)化營商環(huán)境建設(shè)既存在共性特征，如已形成整體推進態(tài)勢、各行政區(qū)域內(nèi)部實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享交換、均存在諸多短板和突出問題、制度安排缺乏協(xié)調(diào)性等，也具有一定的差異性，如創(chuàng)新舉措各具特色各有側(cè)重、所制定的營商環(huán)境評價體系不統(tǒng)一等。為量化分析長江三角洲各省市營商環(huán)境建設(shè)實際成效，可選取政府服務(wù)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、地區(qū)功能、人才環(huán)境4個一級指標和25個二級指標，采用熵值賦權(quán)法確定指標權(quán)重并進行綜合評分。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，上海市得分最高，其次是浙江省和江蘇省，安徽省最低。為進一步改善營商環(huán)境，引領(lǐng)全國營商環(huán)境建設(shè)，上海市應(yīng)發(fā)揮配套服務(wù)綜合成本優(yōu)勢以彌補土地成本劣勢，提高資金對實體產(chǎn)業(yè)支持力度，緩解醫(yī)療資源緊張態(tài)勢，縮短通勤時間；浙江省應(yīng)加大公共文化設(shè)施供給；江蘇省應(yīng)降低企業(yè)成本，改善環(huán)境質(zhì)量并充分發(fā)揮財政的作用；安徽省應(yīng)抓住長江三角洲地區(qū)一體化契機全面優(yōu)化營商環(huán)境。此外，長江三角洲各省市在優(yōu)化自身營商環(huán)境建設(shè)的同時，還要立足區(qū)域整體，充分發(fā)揮各省市協(xié)同效應(yīng)，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)數(shù)據(jù)信息共享，構(gòu)建統(tǒng)一的營商環(huán)境評價指標和評價模式。

關(guān)鍵詞：三省一市；政府服務(wù)；產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型；地區(qū)功能；人才環(huán)境

中圖分類號：F127文獻標識碼：A文章編號：1007-8266（2020）06-0086-10

一、引言

2019年底爆發(fā)的新型冠狀病毒肺炎疫情（簡稱“新冠肺炎疫情”）給國內(nèi)外經(jīng)濟社會造成了重大影響，短期內(nèi)對全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、價值鏈造成巨大沖擊，顯示出生產(chǎn)分散于全球帶來的產(chǎn)業(yè)鏈斷裂風(fēng)險[ 1 ]。產(chǎn)業(yè)集群能在一定程度上避免分散生產(chǎn)造成的風(fēng)險，同時密切上下游企業(yè)之間的依存或競合關(guān)系[ 2 ]。未來，各國會更加重視產(chǎn)業(yè)集群的競爭，而吸引企業(yè)在某個區(qū)域集聚的關(guān)鍵因素是營商環(huán)境[ 3-4 ]。

中共十八大以來，中共中央和國務(wù)院把營商環(huán)境建設(shè)作為經(jīng)濟發(fā)展的新方略，提出了營商環(huán)境就是生產(chǎn)力、營造國際一流營商環(huán)境、法治就是最好的營商環(huán)境、以優(yōu)化營商環(huán)境為基礎(chǔ)全面深化改革等重要論斷。在經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的新階段，要提供更有利于創(chuàng)新驅(qū)動的制度安排和條件[ 5 ]，中共中央和國務(wù)院高度重視營商環(huán)境建設(shè)工作，這是中國轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段的必然選擇。營商環(huán)境作為政府為企業(yè)塑造的制度環(huán)境，是發(fā)揮政府作用和激發(fā)企業(yè)活力的重要著力點。

長江三角洲地區(qū)是我國經(jīng)濟發(fā)展最活躍、開放程度最高、創(chuàng)新能力最強的區(qū)域之一，其營商環(huán)境排名位居全國前列，有些改革舉措已經(jīng)成為品牌并在全國推廣。然而，目前長江三角洲地區(qū)營商環(huán)境與國際一流水平相比仍然存在差距，區(qū)域內(nèi)要素流動仍然存在障礙，分析長江三角洲地區(qū)優(yōu)化營商環(huán)境的舉措和效果，對長江三角洲地區(qū)進一步推動營商環(huán)境建設(shè)并在全國發(fā)揮示范引領(lǐng)作用具有重要現(xiàn)實意義。鑒于此，本研究基于長江三角洲地區(qū)優(yōu)化營商環(huán)境的政策和舉措，分析其共性和差異性，并構(gòu)建評價指標體系，從政府服務(wù)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、地區(qū)功能、人才環(huán)境四個維度量化評估江蘇省、浙江省、安徽省、上海市（以下簡稱“三省一市”）營商環(huán)境建設(shè)效果，明確各地營商環(huán)境長短板，進而提出政策建議。

二、文獻評述

目前，國內(nèi)外關(guān)于營商環(huán)境的研究主要集中在對營商環(huán)境現(xiàn)狀的梳理總結(jié)、對營商環(huán)境評價指標體系的探索以及對營商環(huán)境影響的研究等三個方面。

一是對營商環(huán)境現(xiàn)狀的梳理和總結(jié)。周清杰等[ 6 ]通過分析中國營商環(huán)境的全球排名及變化發(fā)現(xiàn)，自2013年商事制度改革以來，中國營商環(huán)境建設(shè)進步較大，但存在監(jiān)管效率差異大、發(fā)展不均衡等問題。武靖州[ 7 ]指出，營商環(huán)境仍然是中國經(jīng)濟社會發(fā)展的短板之一，特別是在中國東北地區(qū)，存在政府與企業(yè)有認知分歧、制度性交易暗含隱性成本、行政許可辦理復(fù)雜等問題。袁莉[ 8 ]從法制化建設(shè)角度對我國營商環(huán)境進行梳理發(fā)現(xiàn)，我國營商環(huán)境短板包括產(chǎn)權(quán)保護制度欠缺、經(jīng)濟主體市場待遇不平等、法律制度體系不健全等。

二是對構(gòu)建營商環(huán)境評價指標體系也有所關(guān)注。婁成武等[ 9 ]認為，世界銀行的營商環(huán)境評估模式存在缺陷，包括具有自由主義傾向、指標適用性較差、評價尺度窄、局限于中小企業(yè)等。李清池[ 10 ]在對俄羅斯、印度、新加坡及我國香港地區(qū)營商環(huán)境評價指標體系進行分析的基礎(chǔ)上提出，應(yīng)構(gòu)建符合中國改革實踐需要的指標體系，讓市場主體參與評價。楊濤[ 11 ]從市場環(huán)境、政策政務(wù)環(huán)境、法律環(huán)境等方面著手構(gòu)建指標，對山東、江蘇、浙江、廣東的營商環(huán)境進行比較，發(fā)現(xiàn)四省的市場環(huán)境差異明顯。

三是側(cè)重營商環(huán)境影響的研究。在國外，鮑莫爾（Baumol W J）[ 12 ]提出了營商環(huán)境與企業(yè)家精神配置理論，即好的營商環(huán)境能促使企業(yè)家將更多精力投入生產(chǎn)性活動從而在市場上創(chuàng)造財富；相反，在糟糕的營商環(huán)境下，企業(yè)家偏向于把更多的時間和成本投入于游說政府、收買官員等非生產(chǎn)性活動。法布羅（Fabro G）等[ 13 ]的研究也證實了制度至關(guān)重要假說，即良好的制度環(huán)境能夠促進經(jīng)濟發(fā)展。有些研究提供了來自中國的經(jīng)驗證據(jù)。魏下海等[ 14 ]、李雪靈等[ 15 ]利用中國民營企業(yè)數(shù)據(jù)證明了營商環(huán)境與企業(yè)家精神配置理論。斯特魯普（Stroup M D）[ 16 ]、菲爾?。‵ielding D）等[ 17 ]、董志強等[ 18 ]利用中國幾十個大城市的數(shù)據(jù)研究證實，好的營商環(huán)境對城市經(jīng)濟發(fā)展具有顯著促進作用。

已有研究為本文提供了多元視角，但相比于營商環(huán)境建設(shè)與改革實踐，還存在以下不足：一方面，相關(guān)研究基本停留于宏觀層面或者從微觀視角選取代表性城市進行研究，對區(qū)域中觀層面缺乏足夠的關(guān)注；另一方面，現(xiàn)有研究基本上僅考慮在一個行政區(qū)域內(nèi)部如何完善營商環(huán)境，從區(qū)域發(fā)展一體化角度對營商環(huán)境的探索較為鮮見?；诖?，本研究從中觀視角切入，對長江三角洲地區(qū)營商環(huán)境建設(shè)進行系統(tǒng)化評價。鑒于長江三角洲是具有多重概念的特殊區(qū)域[ 19 ]，本研究重點聚焦三省一市的營商環(huán)境。

三、長江三角洲地區(qū)三省一市優(yōu)化營商環(huán)境措施比較

（一）長江三角洲地區(qū)優(yōu)化營商環(huán)境措施的共性特征

一是三省一市政府在我國簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革和優(yōu)化營商環(huán)境的宏觀框架內(nèi)，陸續(xù)召開會議或采取一系列措施對各自管轄范圍內(nèi)的營商環(huán)境進行不同程度的調(diào)整和優(yōu)化，體現(xiàn)出三省一市政府為市場主體服務(wù)的意識得到增強。長江三角洲各省市政府部門逐步提高營商環(huán)境建設(shè)要求與政策執(zhí)行力度，在實踐中反復(fù)打磨、不斷細化優(yōu)化營商環(huán)境的措施和方案，在這些措施方案成熟后以規(guī)章制度和立法的形式加以固化，形成系統(tǒng)化、規(guī)范化規(guī)章條例，便于在更大范圍內(nèi)復(fù)制推廣。長江三角洲地區(qū)已在營商環(huán)境建設(shè)上形成整體推進態(tài)勢，居于全國領(lǐng)先水平，并開始向全球最高水平邁進。

二是為提升行政服務(wù)效率，三省一市政府基于互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)構(gòu)建數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)，在各自行政區(qū)域范圍內(nèi)的不同地區(qū)、不同部門、不同層級之間實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享交換，為優(yōu)化營商環(huán)境創(chuàng)造便捷的信息共享機制。比如，江蘇省著力打造不見面審批，上海市以一網(wǎng)通辦撬動各方面各領(lǐng)域改革，浙江省利用數(shù)字經(jīng)濟的先發(fā)優(yōu)勢探索互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管制度創(chuàng)新，安徽省將互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)作為構(gòu)建審批事項最少、辦事效率最高、投資環(huán)境最優(yōu)、市場主體和人民群眾獲得感最強的營商環(huán)境的重要抓手。各地政府采用先進科技倒逼政務(wù)服務(wù)流程再造與行政效率提升，降低企業(yè)開辦和運營的各類成本，同時提高政府部門的治理能力。

三是盡管近幾年三省一市營商環(huán)境在很大程度上得到改善，但均存在諸多短板和突出問題，包括企業(yè)負擔(dān)重、融資成本高、公共服務(wù)配套不健全、行政審批透明度較低等，這些“痛點”和“堵點”對先進生產(chǎn)要素的集聚和配置造成了負面影響，也在一定程度上阻礙了區(qū)域經(jīng)濟增長與高質(zhì)量發(fā)展。長江三角洲各地政府需要共同面對營商環(huán)境建設(shè)中存在的問題，尋求解決路徑。

四是三省一市優(yōu)化營商環(huán)境的舉措均局限于單一行政管理體制模式，行政界線分割阻礙區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)要素自由流動。盡管長江三角洲城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會、長三角地區(qū)合作與發(fā)展聯(lián)席會議、長三角區(qū)域合作辦公室等促進區(qū)域合作的機制已經(jīng)建立，但長期以來的行政分割導(dǎo)致相關(guān)措施依然局限于服務(wù)各自行政區(qū)域，大多數(shù)政策重視競爭、少有合作，相關(guān)制度安排缺乏協(xié)調(diào)性，且存在一定程度的地方利益保護現(xiàn)象。隨著長江三角洲地區(qū)高質(zhì)量一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，對建立一體化體制機制提出了更高要求，三省一市現(xiàn)有的面向各自行政區(qū)域優(yōu)化營商環(huán)境的措施已不能完全滿足這一要求。長江三角洲地區(qū)要探索營商環(huán)境協(xié)同機制，包括各類要素跨區(qū)域自由流動的制度安排、共建共享的公共服務(wù)政策、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通等方面。

（二）三省一市優(yōu)化營商環(huán)境措施的差異化特征

1.優(yōu)化營商環(huán)境的特色方案存在差異

三省一市在優(yōu)化營商環(huán)境過程中，各自形成了具有代表性的方案。比如，上海市的一網(wǎng)通辦、浙江省的最多跑一次、江蘇省的不見面審批以及安徽省的一張網(wǎng)一扇門。各地政府分別圍繞這些方案深入推進，撬動多領(lǐng)域改革，破除制約市場活力的制度障礙。這些方案和舉措已成為各省市政務(wù)服務(wù)的品牌，且有些得以在全國復(fù)制推廣。

2.優(yōu)化營商環(huán)境的側(cè)重點不同

盡管三省一市均對標國內(nèi)和國際一流標準優(yōu)化營商環(huán)境，但由于各省市經(jīng)濟社會環(huán)境與戰(zhàn)略定位不同，優(yōu)化營商環(huán)境的側(cè)重點也有所差異。

上海市作為全面改革開放的排頭兵，側(cè)重于對照國際最高標準、最好水平進行制度創(chuàng)新。借鑒新西蘭、新加坡、中國香港地區(qū)、歐洲等經(jīng)濟體先進政務(wù)服務(wù)理念與經(jīng)驗，因地制宜形成上海方案，并在成熟后向全國復(fù)制推廣。上海市不僅是營商環(huán)境建設(shè)的領(lǐng)頭羊，還在長江三角洲地區(qū)建立一體化營商環(huán)境機制過程中發(fā)揮引領(lǐng)作用，包括牽頭建設(shè)長江三角洲政務(wù)服務(wù)一體化平臺等合作機制。

浙江省的民營企業(yè)占比超過90%，民營經(jīng)濟是浙江省經(jīng)濟發(fā)展的主力軍，占浙江省GDP的60%以上。浙江省營商環(huán)境建設(shè)高度重視保障民營企業(yè)公平參與市場競爭。近年來，浙江省政府致力于為民營企業(yè)減稅降負，幫助化解企業(yè)流動性問題，加強小微企業(yè)園建設(shè)，實施由民營企業(yè)負責(zé)的關(guān)鍵核心技術(shù)重點攻關(guān)項目等，全方位為民營企業(yè)提供一攬子的政策和制度供給，消除制約民營經(jīng)濟發(fā)展的弊端，營造有利于民營企業(yè)健康快速發(fā)展的軟環(huán)境。2020年1月，浙江省通過了全國首部專門促進民營經(jīng)濟發(fā)展的地方立法《民營企業(yè)發(fā)展促進條例》，體現(xiàn)了浙江省政府為民營企業(yè)發(fā)展賦能的決心和力度。

江蘇省是制造業(yè)大省，制造業(yè)規(guī)模總量與發(fā)展質(zhì)量居全國前列。在經(jīng)濟下行背景下，制造業(yè)作為江蘇省傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，面臨轉(zhuǎn)型升級與新舊動能轉(zhuǎn)換壓力。實現(xiàn)制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展是江蘇省當(dāng)前的重點任務(wù)之一，而制約制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展最大的短板在于生產(chǎn)經(jīng)營成本較高[ 20 ]。為補足這一短板，江蘇省在優(yōu)化營商環(huán)境過程中，著力降低企業(yè)經(jīng)營成本。2019年5月，江蘇省出臺《聚焦企業(yè)關(guān)切大力優(yōu)化營商環(huán)境行動方案》，圍繞降低成本這條主線，從提升企業(yè)開辦便利度、減稅降負、降低企業(yè)融資成本等多個方面著手切實減輕企業(yè)負擔(dān)。

安徽省一直緊扣構(gòu)建全國審批事項最少、辦事效率最高、投資環(huán)境最優(yōu)、市場主體和人民群眾獲得感最強省份之一的營商環(huán)境建設(shè)目標，在多個領(lǐng)域最大限度地為企業(yè)提供便利。創(chuàng)新性地推行每周7天、每天24小時全天候隨時辦政務(wù)服務(wù)，明確提出把優(yōu)化營商環(huán)境工作納入政府績效考核范疇。

3.營商環(huán)境評價指標體系不統(tǒng)一

營商環(huán)境評價指標體系是量化改革成效、以評促改的一項有效手段，各地政府對標國務(wù)院與世界銀行標準，制定了各自的營商環(huán)境評價指標。

江蘇省的營商環(huán)境評價起步較早，自2016年起開始在全省開展簡政放權(quán)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新環(huán)境評價，但評價指標僅包括企業(yè)開辦、不動產(chǎn)交易登記、建設(shè)項目施工許可三個方面。2018年12月國務(wù)院頒布具有中國特色的營商環(huán)境評價指標體系后，江蘇省將評價升級，增加了用水報裝、用氣報裝、獲得信貸、知識產(chǎn)權(quán)保護、通關(guān)便利度、企業(yè)破產(chǎn)環(huán)境六項指標，并根據(jù)江蘇省實踐成果增加了一項特色指標——不見面審批。然而，與國務(wù)院的指標相比，江蘇省的評價指標還存在部分缺失和局限，未包含保護中小投資者、市場開放度、信用環(huán)境等指標。2019年12月，江蘇省各地圍繞《2019年江蘇省營商環(huán)境試評價方案（征求意見稿）》展開討論，進一步完善營商環(huán)境評價指標。

2019年11月，浙江省公布《浙江省營商環(huán)境評價實施方案（試行）》，這是浙江省官方制定的第一份營商環(huán)境評價方案，包括服務(wù)企業(yè)全生命周期、促進公平競爭、體現(xiàn)公正監(jiān)管、優(yōu)化服務(wù)供給、激發(fā)創(chuàng)新活力五個維度。浙江省的評價指標體系相對完善，在囊括國務(wù)院評價指標的同時，還增加了服務(wù)非公經(jīng)濟一項，彰顯了浙江省非公有制經(jīng)濟對市場地位的訴求。

上海市營商環(huán)境評估的重要參照是世界銀行每年公布的對上海市營商環(huán)境的評分。為提高世界銀行對上海市的評分，上海市自2017年底啟動了對標世界銀行報告的營商環(huán)境專項改革，以分數(shù)領(lǐng)先的經(jīng)濟體為參照目標，吸收世界銀行建議，逐一優(yōu)化提升各項指標。經(jīng)過努力，上海市在世界銀行2018年、2019年的營商環(huán)境排名中取得躍升式進步。除此之外，上海市發(fā)展和改革委員會2019年3月頒布《上海市進一步優(yōu)化營商環(huán)境實施計劃》，提出要實施國家營商環(huán)境評價指標專項改革，在按照國家明確評價方法的同時借鑒世界銀行指標，以更嚴格的標準開展評估。

安徽省并未出臺單獨的營商環(huán)境評價方案，而是通過定期報送任務(wù)完成情況和借助監(jiān)測系統(tǒng)開展動態(tài)評估。2017年12月，安徽省推出《創(chuàng)優(yōu)“四最”營商環(huán)境工作任務(wù)推進清單》，從多方面細化任務(wù)分工，要求所涉及的部門每季度報送任務(wù)推進情況。2020年1月，安徽省發(fā)布《創(chuàng)優(yōu)營商環(huán)境提升行動方案升級版》，精準對標我國和世界銀行營商環(huán)境評價指標體系制定方案，使用互聯(lián)網(wǎng)+營商環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)、省政府五大系統(tǒng)等線上平臺進行監(jiān)測與動態(tài)評價。此外，還借助第三方機構(gòu)面向企業(yè)和群眾進行營商環(huán)境滿意度調(diào)查，獲取更全面的評價結(jié)果。

在評估執(zhí)行層面，三省一市也存在諸多差異。江蘇省由行政審批制度改革聯(lián)席會議辦公室等部門的工作人員組成核查組，采用翻閱檔案、查閱系統(tǒng)、問詢案例企業(yè)等測評方式，同時探索由第三方機構(gòu)介入的評估方案；浙江省委托專業(yè)評價機構(gòu)復(fù)核數(shù)據(jù)，引入會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所等機構(gòu)印證各類主體填報的數(shù)據(jù)；上海市委托評估團隊統(tǒng)一對各區(qū)進行評估；安徽省采用線上平臺監(jiān)測與第三方機構(gòu)相結(jié)合的方法進行評估。

可見，三省一市均參照國務(wù)院和世界銀行的指標制定了營商環(huán)境評價方案，有利于全面優(yōu)化各行政區(qū)域營商環(huán)境，但在指標體系、評估執(zhí)行及評估實施進度等方面存在諸多差異，導(dǎo)致營商環(huán)境建設(shè)標準與評估流程不一致，不利于管理考核的標準化和營商環(huán)境制度安排的一體化。

四、長江三角洲地區(qū)營商環(huán)境指標測度體系構(gòu)建與評價

長江三角洲地區(qū)優(yōu)化營商環(huán)境的政策措施具有共性特征，但差異化特征也比較明顯，且后者中優(yōu)化營商環(huán)境的側(cè)重點差異更加明顯。本研究通過構(gòu)建一套指標，進一步量化分析三省一市營商環(huán)境建設(shè)的實際成效。

（一）指標選取

國內(nèi)對營商環(huán)境評價指標的選擇主要參考以下三個方面的資料：一是2003年以來世界銀行每年發(fā)布的《營商環(huán)境報告》，衡量與中小企業(yè)生命周期相關(guān)的政策法規(guī)所消耗的時間和成本。二是國務(wù)院制定的具有中國特色的營商環(huán)境指標體系，包括企業(yè)生命周期、高質(zhì)量發(fā)展、投資吸引力三個維度。三是近年來各類研究機構(gòu)針對中國營商環(huán)境的評價體系，如普華永道2018年發(fā)布的《中國城市營商環(huán)境質(zhì)量報告》，以城市對企業(yè)的吸引力和企業(yè)在城市的發(fā)展力兩個結(jié)果為導(dǎo)向，對各城市營商環(huán)境進行評價；萬博研究院2019年發(fā)布的《中國城市營商環(huán)境指數(shù)評價報告》，把營商環(huán)境分為軟環(huán)境和硬環(huán)境兩個方面，并進一步細分為7個二級指標和35個三級指標，對各城市進行評估；粵港澳大灣區(qū)研究院2018年把營商環(huán)境分為軟環(huán)境、市場環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境、社會服務(wù)環(huán)境和商務(wù)成本環(huán)境。

基于已有研究，本文在選取長江三角洲三省一市營商環(huán)境評價指標時，重點考慮數(shù)據(jù)和指標的客觀性、全面性與可比性，結(jié)合長江三角洲地區(qū)營商環(huán)境建設(shè)實際情況，設(shè)置了政府服務(wù)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、地區(qū)功能、人才環(huán)境4個一級指標和25個二級指標，分兩個層次建立長江三角洲地區(qū)營商環(huán)境評價指標體系。各級指標、具體測度及指標屬性參見表1。本研究力求所選擇的指標可以較為系統(tǒng)地評價當(dāng)前長江三角洲地區(qū)營商環(huán)境建設(shè)情況，同時能夠為各地改善營商環(huán)境提供有針對性的幫助。

在政府服務(wù)方面，主要從財政能力、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施三個分項入手考察，分別反映政府提升當(dāng)?shù)貭I商環(huán)境的資金支持能力、企業(yè)開辦和運營成本以及當(dāng)?shù)亟煌ū憷潭龋x取的指標包括財政收入規(guī)模、財政補貼支出規(guī)模、企業(yè)開辦成本、企業(yè)用地成本、企業(yè)日常運作成本、人均道路密度、公共交通密度、客流承載量（主要指鐵路、公路、水路旅客運送能力）；在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型方面，從產(chǎn)業(yè)環(huán)境、創(chuàng)新環(huán)境兩個分項入手，選取產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、開放發(fā)展、資金可及性、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化、企業(yè)活力等6個二級指標；在地區(qū)功能方面，從生活環(huán)境、工作環(huán)境兩個分項入手，選取消費價格水平、居住環(huán)境、醫(yī)療資源、教育資源、文化資源、通勤條件、餐飲便利度等7個二級指標；在人才環(huán)境方面，從人才吸引、人才發(fā)展兩個分項入手，選取平均薪資、合同完備性、高等教育人才、學(xué)習(xí)環(huán)境等4個二級指標。在指標屬性中，分為正和逆兩類，前一類表示數(shù)值越大越優(yōu)，后一類表示數(shù)值越小越優(yōu)。

（二）指標權(quán)重確定

本研究設(shè)計的長江三角洲地區(qū)營商環(huán)境測度體系包含4個一級指標和25個二級指標，如何確定指標權(quán)重是難點。目前測算指標權(quán)重的方法主要有專家排序法、主成分分析法和熵值賦權(quán)法。專家排序法具有一定的主觀隨意性，容易受到人為因素的干擾；主成分分析法盡管具有一定的客觀性，但多數(shù)用于數(shù)據(jù)降維，所提取主成分的累計貢獻率需要達到一個較高的水平。因此，本研究采用熵值賦權(quán)法確定指標權(quán)重。熵值賦權(quán)法用熵值的思想確定各子系統(tǒng)及其構(gòu)成要素指標的權(quán)重，是一種客觀賦權(quán)法，具有較高的準確度和精確度。熵值賦權(quán)法通過計算熵值來判斷某項指標的離散程度，離散程度越大，所提供的信息量越大，權(quán)重越高。

假設(shè)有n個觀測值和m個指標，Xij（i=1，2，…，m；j=1，2，…，n）為第i個觀測值的第j項指標。

1.對數(shù)據(jù)進行無量綱化處理

其中，Vij表示對Xij進行無量綱化處理后得到的數(shù)值。

2.計算綜合評價值

（1）記第i個觀測值第j項指標的特征值比重為Pij，則：

（三）指標權(quán)重測度

依托上述指標測度方法，本研究選取2018年長江三角洲三省一市的數(shù)據(jù)進行分析，數(shù)據(jù)來源于2019年各省市統(tǒng)計年鑒。二級指標差異系數(shù)、二級指標權(quán)重、一級指標權(quán)重詳見表1。

從二級指標的差異系數(shù)和權(quán)重來看，在政府服務(wù)方面，財政收入規(guī)模的差異系數(shù)和權(quán)重最大，其次是人均道路密度，客流承載量的差異系數(shù)和權(quán)重最小；在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型方面，資金可及性的差異系數(shù)和權(quán)重最大，其次是戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化的差異系數(shù)和權(quán)重最?。辉诘貐^(qū)功能方面，消費價格水平的差異系數(shù)和權(quán)重最大，其次是餐飲便利度，醫(yī)療資源的差異系數(shù)和權(quán)重最??；在人才環(huán)境方面，平均薪資的差異系數(shù)和權(quán)重最大，其次是高等教育人才，合同完備性的差異系數(shù)和權(quán)重最小。

從一級指標的權(quán)重來看，權(quán)重由大到小的排序為：地區(qū)功能（F3）>政府服務(wù)（F1）>人才環(huán)境（F4）>產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型（F2）。這說明，在長江三角洲三省一市營商環(huán)境建設(shè)中，地區(qū)功能和政府服務(wù)方面的差距最大，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型方面的差距最小。

（四）長江三角洲地區(qū)營商環(huán)境指標結(jié)果評價

利用上述方法計算長江三角洲三省一市營商環(huán)境一級指標和二級級指標的得分，結(jié)果分別參見表2和表3。

上海市營商環(huán)境綜合得分為11.978，在長江三角洲地區(qū)排名第一。在一級指標中，上海市在政府服務(wù)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型上排名第一，在地區(qū)功能上排名第四，在人才環(huán)境上排名第二；在二級指標中，上海市有20項排名第一或第二，個別指標排名第四。上海市營商環(huán)境的薄弱之處主要表現(xiàn)在企業(yè)用地成本、資金可及性、醫(yī)療資源、通勤條件四項指標①上。第一，上海市企業(yè)用地成本較高，為降低土地成本，有些企業(yè)選擇落戶周邊城市。上海市用地成本難以大幅度下降，需要發(fā)揮金融服務(wù)、法律咨詢服務(wù)、技術(shù)研發(fā)、國際商務(wù)信息等配套服務(wù)方面的綜合成本優(yōu)勢，克服土地成本劣勢。第二，上海市的資金可及性低于其他三省，表現(xiàn)為金融對實體經(jīng)濟的支持向江蘇省、浙江省、安徽省轉(zhuǎn)移。上海市先進服務(wù)業(yè)較為發(fā)達，但為了避免產(chǎn)業(yè)空心化，需要提高資金對實體產(chǎn)業(yè)的支持力度，實現(xiàn)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級。第三，上海市人均擁有的醫(yī)療資源本就位于較低水平，而在這樣的情況下，每年還有大量患者從全國各地赴滬就診，這類患者占上海市各大醫(yī)院病患的60%以上，進一步加劇了其醫(yī)療資源的緊張狀態(tài)。因此，如何把上海市先進的醫(yī)療技術(shù)輻射到長江三角洲地區(qū)，并通過醫(yī)療、醫(yī)保與醫(yī)藥的聯(lián)動實現(xiàn)醫(yī)療一體化，是緩解上海市醫(yī)療資源緊張問題的關(guān)鍵。第四，上海市作為國際化大都市，需要面對縮短通勤時間、緩解高峰擁堵等問題。筆者認為，可借鑒日本東京的經(jīng)驗，提高土地利用率和居住用地占比，探索以公共交通樞紐和車站為中心實現(xiàn)分散居住的公共交通導(dǎo)向開發(fā)（Transit-oriented Development，TOD）模式。

江蘇省營商環(huán)境綜合得分為5.222，在長江三角洲地區(qū)排名第三。在一級指標中，江蘇省在政府服務(wù)和地區(qū)功能上排名第二，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和人才環(huán)境上排名第三。江蘇省在二級指標上大多排名第二或第三，部分指標排名第四。對于財政收入規(guī)模、財政補貼支出規(guī)模、企業(yè)日常運作成本、居住環(huán)境等排名第四的二級指標，江蘇省需要重點考慮如何改進。首先，與江蘇省的財政政策、國有企業(yè)占比、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等因素密切相關(guān)，江蘇省的財政收入規(guī)模和補貼支出規(guī)模比其他省市小，對其財政資源配置效率提出了更高的要求，需要進一步優(yōu)化財政補貼支出結(jié)構(gòu)，發(fā)揮財政資金對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的支持作用；其次，為減輕企業(yè)日常運作成本壓力，江蘇省要進一步降低商業(yè)用電價格；最后，為營造更加舒適的生活環(huán)境，提高居住質(zhì)量，江蘇省還要在空氣治理等方面做出努力。

浙江省營商環(huán)境綜合得分為5.407，在長江三角洲地區(qū)排名第二。在一級指標中，浙江省在政府服務(wù)上排名第三，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型上排名第二，在地區(qū)功能和人才環(huán)境上排名第一。在二級指標排名中，浙江省有15項指標排名第一或第二，有9項指標排名第三，僅1項指標排名第四，說明浙江省營商環(huán)境各項指標得分比較均衡。其中，排名第四的指標是文化資源，浙江省還需要進一步提高公共文化設(shè)施供給，推出更多的文化消費新場景、新模式。

安徽省是長江三角洲地區(qū)發(fā)展比較薄弱的地區(qū)，營商環(huán)境綜合得分為2.707，在長江三角洲地區(qū)排名第四。在一級指標中，在政府服務(wù)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、人才環(huán)境上排名第四，在地區(qū)功能上排名第三。在二級指標中，有6項排名第一或第二，6項排名第三，13項排名第四。安徽省在企業(yè)用地成本、日常運作成本方面具有優(yōu)勢，未來需要借助長江三角洲地區(qū)一體化發(fā)展契機充分利用這些優(yōu)勢，加強產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與承接合作，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。此外，考慮到政府服務(wù)、人才環(huán)境方面的得分情況，安徽省還應(yīng)進一步改善政府服務(wù)，優(yōu)化人才環(huán)境。

五、結(jié)論與政策建議

（一）結(jié)論

無論是新冠肺炎疫情后全球經(jīng)濟競爭環(huán)境的變化，還是當(dāng)前我國所處的經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展新階段，都對營商環(huán)境建設(shè)提出了更高要求。長江三角洲地區(qū)的高質(zhì)量一體化發(fā)展已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略，在新時代有必要引領(lǐng)全國營商環(huán)境建設(shè)。本研究從政策舉措和實際成效兩個層次對長江三角洲地區(qū)的營商環(huán)境進行了評價。在政策層面，本研究對比分析了長江三角洲三省一市營商環(huán)境的共性和差異性。其共性表現(xiàn)為，均出臺了一系列措施并將營商環(huán)境建設(shè)放在重要位置，均利用科技手段倒逼政府服務(wù)流程再造與行政效率提升，均存在諸多有待完善的政策和舉措，且政策安排少有突破行政界線；其差異性表現(xiàn)為，創(chuàng)新舉措各具特色，營商環(huán)境建設(shè)側(cè)重點不同，營商環(huán)境評價指標體系不統(tǒng)一。在實際成效層面，本研究建立了一套適用于長江三角洲地區(qū)的營商環(huán)境評價指標體系，并對三省一市的營商環(huán)境進行評分。結(jié)果顯示，上海市綜合得分最高，其次是浙江省和江蘇省，安徽省得分最低。

根據(jù)二級評價指標得分，本研究認為，上海市應(yīng)發(fā)揮配套服務(wù)的綜合成本優(yōu)勢以彌補土地成本劣勢，提高資金對實體產(chǎn)業(yè)支持力度，緩解醫(yī)療資源緊張狀態(tài)，縮短通勤時間；浙江省應(yīng)進一步增加公共文化設(shè)施供給；江蘇省應(yīng)在降低企業(yè)成本、改善環(huán)境質(zhì)量、發(fā)揮財政政策作用等方面著力；安徽省應(yīng)抓住長江三角洲地區(qū)一體化發(fā)展契機實現(xiàn)營商環(huán)境的全面優(yōu)化，縮小與其他地區(qū)的差距。

（二）建議

在長江三角洲地區(qū)高質(zhì)量一體化發(fā)展不斷推進過程中，營商環(huán)境的改善是一個循序漸進的過程，需要積極穩(wěn)妥地推動政策舉措的完善與實際成效的優(yōu)化。營商環(huán)境沒有最好，只有更好，各省市應(yīng)在優(yōu)化自身營商環(huán)境的同時，立足區(qū)域整體，著重考慮如下安排：

首先，充分發(fā)揮長江三角洲地區(qū)各省市的協(xié)同效應(yīng)。江蘇省、浙江省、安徽省、上海市需要在一體化框架下尋求多層次的溝通合作，建立營商環(huán)境合作協(xié)調(diào)平臺，形成優(yōu)化營商環(huán)境的聯(lián)動機制，實現(xiàn)政策舉措的相互銜接。筆者認為，可成立跨省市的區(qū)域營商環(huán)境協(xié)作機構(gòu)，負責(zé)協(xié)調(diào)三省一市相關(guān)制度舉措。通過深入企業(yè)調(diào)研、決策咨詢立項等手段對現(xiàn)有政策進行梳理，找出區(qū)域內(nèi)銜接困難的政策并及時上報解決；搭建長江三角洲地區(qū)營商環(huán)境政策網(wǎng)絡(luò)平臺，提高政策透明度與協(xié)調(diào)性；定期評估政策執(zhí)行的成效，建立良好的反饋機制。協(xié)同優(yōu)化營商環(huán)境涉及多方面多領(lǐng)域制度政策的合作，可作為一體化制度創(chuàng)新的先行棋，在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、區(qū)域市場、綠色發(fā)展等更多領(lǐng)域促成一體化制度建設(shè)。

其次，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)數(shù)據(jù)信息共享。長江三角洲地區(qū)各省市已經(jīng)建立了各自的數(shù)據(jù)共享平臺，但當(dāng)前無法完全對接。未來需要利用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術(shù)構(gòu)建數(shù)據(jù)共享交換體系和公共服務(wù)平臺。此次新冠肺炎疫情的爆發(fā)催生了三省一市健康碼數(shù)據(jù)的共享與互認通用，既在很大程度上提高了復(fù)工復(fù)產(chǎn)的便利度，也顯示了區(qū)域內(nèi)技術(shù)對接與數(shù)據(jù)共享的巨大潛力。目前，長江三角洲地區(qū)正在建立地鐵一碼通行、政務(wù)一網(wǎng)通辦以及供電服務(wù)和科技資源等共享平臺，今后還應(yīng)在此基礎(chǔ)上進一步完善和開發(fā)，為企業(yè)和政府提供全方位數(shù)據(jù)共享服務(wù)。數(shù)據(jù)共享不僅能為企業(yè)跨省市經(jīng)營提供便利，而且能促進各省市營商環(huán)境政策措施的聯(lián)動協(xié)同，加強政策協(xié)調(diào)與溝通，提高政務(wù)辦理透明度。

再次，利用統(tǒng)一的營商環(huán)境評價指標和評價模式，定期開展評估，以評促改。結(jié)合世界銀行和國務(wù)院的營商環(huán)境指標，在其中加入具有長江三角洲地區(qū)特色以及能夠體現(xiàn)營商環(huán)境協(xié)同力的指標，構(gòu)建一套適用于區(qū)域整體的評價體系。在評估過程中，通過組建跨省市評估小組、引入社會第三方機構(gòu)、結(jié)合線上監(jiān)測數(shù)據(jù)，統(tǒng)一開展評估。評估結(jié)果對外公示，提高市場主體的參與度和信心。對長江三角洲地區(qū)整體營商環(huán)境進行評估的過程，實質(zhì)上也是與美國紐約灣區(qū)、日本東京灣區(qū)等全球最發(fā)達區(qū)域營商環(huán)境對標的過程。

注釋：

①客流承載量指標衡量鐵路、公路、水路的客流情況。江蘇省、浙江省、安徽省的旅客在各自省內(nèi)流動需要依賴鐵路、公路等交通工具，增加了這些交通工具的客運量，而上海市內(nèi)的旅客流動并不依賴上述交通工具。因此，上海市作為單獨的直轄市，盡管其客流承載量指標排名第四，是符合現(xiàn)實情況和理論邏輯的，但并不說明上海市客流承載能力弱。

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Policy measures and effect evaluation of business environment in the Yangtze River Delta

GU Xue-qin1，LI Yu-dong2and YU Hong-xin2

（1.Shanghai Academy of Social Sciences，Shanghai 200235，China；2.Business Economics College，Shanghai Business School，Shanghai 200235，China）

Abstract：After the new coronavirus outbreak，countries will pay more attention to competition in industrial clusters，and the business environment is a key factor in attracting industrial agglomeration. The Yangtze River Delta region has entered an accelerated phase of regional high-quality integration，which puts forward higher requirements for the construction of the business environment，especially the integration of institutional innovations related to the business environment. At present，though there are some common characteristics in the Yangtze River Delta region in terms of the optimizing the business environment，such as the exchange of data，the lack of institutional coordinated arrangement，and so on，there are still some differences in terms of innovative measures and the evaluation system. To carry out the quantitative analysis on the real effect of business environment construction in the Yangtze River Delta，we can choose four first-level indicators，such as government service，industrial transformation，regional function，and talent environment，and 25 second-level indicators，and adopt the entropy weighting method to determine the weight of certain indicator and work out the comprehensive score. It is found that Shanghai has the highest score，and then the Zhejiang and Jiangsu province；and Anhui province has the lowest one. To further optimize the business environment and lead the construction of business environment in China，Shanghai should take advantage of the low cost of supporting service to cover the cost of land，increase investment in real economy，alleviate the pressure of medical resource，and shorten the time of commuting；Zhejiang should increase the supply of public cultural infrastructure；Jiangsu should reduce enterprisescost，improve the quality of environment，and give play to the role of public finance；and Anhui should seize the opportunity of integration in the Yangtze River Delta region to optimize the overall business environment. Besides，these provinces and cities should pay attention to the whole region development，give play to the role of coordination effect of all these provinces and cities，realize the sharing of date within theregion，andestablishtheunifiedevaluationindicatorsystemandevaluationpatternforbusinessenvironment.

Key words：threeprovincesandonecity；governmentservice；industrialtransformation；regionalfunction；talentenvironment